英國基礎設施PPP項目立項決策體系述評*

周根 葛宇佳 孫陳俊妍 劉勇

(浙江理工大學建筑工程學院，浙江 杭州 310018)

0 引言

PPP為項目融資一系列方式(BOT、DBFO等)的總稱[1]，是一種通過特許經營、購買服務、股權合作等形式促進政府與社會資本相互結合、共享利益、同擔風險的長期合作模式。PPP模式能夠很好地把市場在資源配置中的決定性作用與政府在經濟社會發展中的引導作用結合在一起，充分利用市場機制和資源[2]，對服務供給進行改善和優化。PPP項目具備3個重要特征，即合同約束下的合作伙伴關系、利益共享與風險共擔[3-4]。為了約束和維護伙伴關系，達成對政府和私人部門都公平的利益獲取和風險分擔機制，PPP項目需要一套規范且合理的立項決策體系。

物有所值(Value for Money，VFM)，英國審計署對其解釋為“最優化利用可用資源以獲取想要的結果”[5]，主要用來判斷采用PPP模式建設與運營一個項目的必要性[6]，為是否采取PPP模式的3項基本評價指標之一。在具體實踐中，VFM評價被廣泛認為是PPP項目立項決策程序中最主要的關鍵環節之一。目前，在廣泛采用PPP模式進行基礎設施項目建設與運營的國家和地區，基本上都已經建立了標準的立項決策程序來分析和評價PPP模式的VFM與經濟可行性，典型的如英國、澳大利亞、加拿大、中國香港等。其中，英國相關制度建立最早，標準化程度較高。

截至2016年，英國PPP市場的投資總額為600億英鎊，約為政府固定資產總投資額的10%，且主要集中在醫療、國防、教育和交通四大部門，其中醫療部門份額最大[13-14]。經過幾十年的發展，英國目前已經建立了較為完善的基礎設施PPP項目立項決策程序與制度，對我國的基礎設施PPP模式的發展和優化有重要的借鑒意義。本文基于英國基礎設施項目PPP模式的發展過程和現狀，對英國基礎設施項目PPP模式立項決策體系進行分析和評價，以期為我國基礎設施建設PPP模式立項決策體系的優化和完善提供參考與借鑒。

1 英國PPP模式的發展歷程與現狀

從20世紀70年代末開始，英國對電力、電信、自來水和煤氣供應等行業進行了大規模民營化改革，但在最重要的醫療、教育等公共服務領域卻沒有選擇民營化[15]。為了使私營部門參與公共基礎設施的設計、建造、融資和運作，英國于1992年推出了PFI，目的是提供質量優良、維護良好的公共資產，為納稅人提供價值。KPMG(畢馬威)2008年的一份調查報告顯示，87%的PFI項目是盈利的，其中有些項目的資金回報率高達67%[16]。2011年，英國國家審計署在LessonsfromPFIandOtherProjects中宣稱，PFI已成為英國中央及地方政府采購基礎設施的主導方法。1992年之后的20年間，PFI為英國的PPP主要模式，一般采取20～40年的長期合作模式，廣泛用于公路、水務、國防、教育和衛生等部門，以及政府辦公和業務用房等領域。與PPP模式相比較而言，PFI更加強調“主動”，具體項目的具體運作全部由私營企業完成，能夠更深入地釋放私營企業的活力，充分發揮私營企業的創新精神和建設運營能力[17]。

2012年，英國政府對PFI進行了全面的審查，旨在解決公眾對PFI項目的一些普遍性擔憂，重點是在資金和透明度方面的不合理。隨后，英國財政部發布文件ANewApproachtoPublicPrivatePartnerships，正式推出了新的PPP模式——PF2。PF2相對于PFI的改革主要集中在以下幾個方面：

(1)私人部門對基礎設施不再強調運營[18]。PFI=DBFOM，即設計(Design)、建設(Build)、融資(Finance)、運營(Operation)和維護(Main-tenance)；PF2=DBFM，即設計(Design)、建設(Build)、融資(Finance)和維護(Mainte-nance)。

(2)提高特殊目的機構(Special Purpose Ve-

向100 mg的干基淀粉中加入1 mL的無水乙醇和9 mL的1 mol/L的氫氧化鈉溶液，在100 ℃條件下加熱10 min讓其完全溶解。冷卻至室溫后，將淀粉溶液稀釋至100 mL。向其中取2.5 mL與25 mL的去離子水混合，然后加入0.5 mL的1 mol/L醋酸溶液和0.5 mL的0.2%的碘液，最后用去離子水定容到50 mL。使用UV-3802型分光光度計在620 nm波長下檢測。根據直鏈淀粉與支鏈淀粉純品制作的標準曲線計算樣品中直鏈淀粉的含量。每個樣品測三次。

hicle，SPV)的注冊資本。政府在未來的項目中充當少數股權的共同投資者，加強公共部門與私營部門之間的伙伴關系，并提高透明度。

(3)改進招標流程。項目從招投標到簽訂合同最長期限為18個月，以加速交付。

(4)從項目中刪除軟服務，提高服務的靈活性、透明性和效率。

在英國，PFI/PF2模式被廣泛應用于教育和醫療項目中，在交通項目中也占有極大比例，而特許經營模式極少被政府采用(表1)。截至2016年3月31日，英國共有716個PFI/PF2項目，項目總資產為594億英鎊，其中已投入運營686個項目。

表1 PFI/PF2項目涉及領域分布[19]

英國對PPP項目有著完善的評價體系、嚴格的法律制度以及專業的管理機構。據英國財政部的公開數據，自2004年簽訂68個項目后，簽約PPP項目數逐年下降。2013年以來，英國年均新簽約PPP項目僅為8個；2015年3月31日之后的一年間，新進入采購程序和完成采購程序的項目都僅為2個。究其原因，一方面，公共部門需求量減少；另一方面，與PF2實行以來更加透明規范的PPP項目立項決策程序與采購流程的實施密不可分。因此，研究與分析英國的PPP項目立項決策程序，對我國現階段嚴格規范爆發式增長的PPP項目有著重要的借鑒意義。

2 英國PFI項目立項決策體系

PFI/PF2項目全生命周期按照慣例可分為3個階段，即決策階段、招投標階段和合同管理階段，但是實踐中這些階段是互相重疊的[20]。為了便于對立項決策過程進行分析，本文把PFI/PF2項目的實施流程加以整合，具體流程如圖1所示。

圖1 PFI/PF2項目實施流程[21]

經過由PFI到PF2的改革，英國的PPP項目立項決策程序已經得到了簡化，但其分析和評價的內容并未相應簡化，仍然會在項目前期做好詳細的策劃研究與周密的安排。對采用PFI/PF2模式交付的公共項目，其立項決策過程和招投標過程的規范與公開透明程度較高。

2.1 PFI/PF2的立項決策過程

具體到PFI/PF2項目的立項決策過程，其程序涉及兩次重要的評估，即依據項目草案的初步評估和運用VFM等定量分析的最終評估。在確定項目立項可行的情況下，英國PFI/PF2項目的決策重點落在項目與傳統方式相比的可行之處，是整個立項決策過程的核心問題，如圖2所示。

2.2 PFI/PF2項目的立項決策方法與依據

在PFI/PF2項目立項程序中，評價項目采用PFI/PF2模式是否“物有所值”是核心與關鍵，涉及定性與定量分析。其中，定性分析主要通過問卷調查和專家咨詢等方法，考察項目潛在的發展能力、可能實現的目標以及項目的可完成能力3個方面；定量分析則重點考察公共部門比較基準(Public Sector Comparator，PSC)和VFM兩個方面。

英國財政部于2003年在TheGreenBook:App-

raisalandEvaluationinCentralGovernment中定義PSC是“假設政府作為供應商，生產滿足PFI采購規格要求的產品/服務，其所需費用進行風險調整后的成本”。英國、美國、澳大利亞和加拿大等國家的PSC中既包含可轉移風險，也包含自留風險，其構成有以下4項[2，22-23]：

(1)基本成本。包括建設和公共采購成本、監督費用以及運營維護等全生命周期成本。

(2)融資成本。項目融資的費用，在英國通常與傳統采購項目發行的債券相關[2]。

(3)風險承擔成本。由可轉移風險和自留風險兩部分承擔成本構成。自留風險承擔成本指PPP模式下，政府愿意將風險自留而承擔的費用，包括雙方共擔風險中政府自留的部分；同理，可轉移風險承擔成本是在PPP模式下，政府愿意為向社會資本轉移風險所付出的成本，包括雙方共擔風險中擬由社會資本承擔的部分[22]。

(4)競爭性中立調整。用于消除傳統采購模

圖2 PFI/PF2項目立項過程[21]

式下的市場扭曲效應。政府因其特殊的地位和性質，與社會資本相比既有一定的優勢，也有一定的劣勢，相對優勢的量化應加入PSC，相對劣勢的量化值則抵扣PSC[23]。

在英國PPP項目立項決策中，構建PSC值的主要目的是為PFI模式與傳統公共部門采購模式提供一個比較基礎，確保VFM最大化；次要目的是協助早期風險評估與分析、強化投標者信心、促進競爭、明確政府要求及風險分配，進而降低投標報價、為政府部門提供標桿等[24]。在實際操作中，并非所有公共項目都適合采用PFI模式，政府部門需要通過PSC-PPP的對比分析來確定哪種模式更為合適。

VFM強調對資源的最優化利用，要求使用較少的成本和時間，獲取更好的回報。針對PFI，英國財政部在2006年頒布的ValueforMoneyAssessmentGuidance中，把物有所值定義為“商品或服務的全生命周期成本與質量(或可用性)的最佳組合，以滿足用戶的要求”。該定義強調了建筑物的全生命周期成本，而其質量則包括產品以及服務的質量，與現代項目管理中的質量管理內容高度契合。VFM的計算如圖3所示。

圖3 PSC-PFI對比與VFM產生[22]

3 英國基礎設施PPP項目立項決策模式評價

從上述分析可以看出，作為全球PPP模式的開創者和PPP模式應用的引領者之一，英國已經建立了較為完整和規范的、可操作性強的基礎設施PPP項目立項決策體系。從項目發起到評估論證,直至審批決策的一整套決策體系，環環相扣，其中任何一個環節都必須通過審核才能進行下一步。從項目的發起和初步遴選開始，每一個環節都會淘汰一批項目，直到簽訂合同之后審計署依然對其進行審計和監督[25]。同時，這個層層審批的過程也是中央政府各部門、中央政府與地方政府相互合作與制約的過程。如此嚴密的決策程序與規范的決策體系，可以有效降低PPP項目立項決策的隨意性，保證每一個PPP項目立項決策過程的公平公正以及決策質量。此外，為確保一整套決策體系的順暢運行，英國財政部從2003年起相繼發布了一大批綱領性文件，指導PPP項目立項評價與決策。英國財政部還積極組織協調各部門針對不同行業制定了行業性的PPP實施規范與手冊等。對比財政部相關手冊與文件，這些行業性文件更具有操作性和可行性，能夠更加規范具體地指導本行業PPP項目的遴選和決策，減少PPP項目的咨詢成本。

PPP模式源自于英國，用于定量計算與評估基礎設施PPP項目VFM的PSC-PPP對比分析法是英國在基礎設施PPP項目理論研究與實踐應用中得出來的最寶貴的成果之一。目前，國際上主要存在3種主流的PPP項目VFM評價方法[22]：全面成本效益評價法、PSC-PPP對比評價法和競爭性投標方式。其中，全面成本效益評價法通過對PPP模式下的成本收益和傳統采購模式下的成本收益的對比，做出最優選擇；競爭性招標則充分運用市場的競爭特點，通過市場競爭產生VFM；與以上兩種方法相比，PSC-PPP對比評價法是從純公共角度考慮的參數，設立了競爭性中立調整值和可轉移的風險參數，具備客觀公正、不易受影響、在項目初期參考價值大等優點，應用廣泛。

當然，現行的英國基礎設施建設PPP模式立項決策體系也存在一些不足。基于文獻分析，結合英國典型的PPP項目失敗案例可以發現，英國PPP模式立項決策體系主要存在以下不足之處：

(1)PSC-PPP對比法的準確度和可信度尚未得到一致認可。PSC-PPP對比法主觀性較強，在缺乏翔實歷史數據的情況下，在考慮折現率、投資來源、分險分擔機制等方面時假設條件可能過于樂觀，所得出的VFM通常較小且依賴于風險分配假設；用中短期的財務指標和評估手段評估項目生命在20～40年的PPP項目，不足以體現基礎設施的發展能力，不可避免地會出現偏差和失誤；與全面成本效益法相比存在局限性，忽略了社會、政治、項目管理等方面的影響因素，得出的結論不夠全面。較為典型的案例是英法海底隧道，雖然項目已經成功運營，但在PPP意義上卻難以將其看成是一個成功的案例。英法海底隧道PPP項目初始計劃成本是48億英鎊，最后實際成本大約是105億英鎊。兩國政府在項目前期并沒有對建設方案進行足夠的調查分析，SPV實際承擔了部分應該由政府、承包商或者融資人承擔的融資風險；當成本增加后，SPV的掌控能力不足，導致自身承擔了巨大的財務壓力，以至于2006年不得不申請破產保護[26]。此外，由于前期財務估算過于樂觀，英法海底隧道客流量估算也偏離實際，致使其連年虧損。面對項目公司的巨額索賠，兩國政府被迫將英法海底隧道特許經營期延長至99年。

(2)英國的基礎設施建設PPP模式立項決策程序涉及的相關部門較多，整體流程比較復雜[27]。即使政府各部門通力合作，在實施每一步的過程中其效果仍可能打折扣，且步驟越多，其效果必然越不理想。如倫敦地鐵項目的立項決策就涉及較多部門，包括英國伙伴關系組織和財政部基礎設施融資中心等，決策效率不高。不過近年來隨著PF2的推廣，英國政府已經將各PPP部門整合進入新設立的英國基礎設施局(Infrastructure UK，IUK)，并開始逐步簡化采購流程，其立項決策程序未來的改革方向也是圍繞著更加高效的原則進行；同時，英國政府在2012年規定所有中央政府部門都取消10萬英鎊以下的政府采購項目的資格預審程序[28]。

(3)作為最早采用PPP模式提供公共產品或者服務的國家之一，英國投入運營或在建的項目較多，但其項目各行業分布廣泛、規模大小不一，且未能建立起一套標準的立項決策與采購評估信息系統[28]。因此，在進行新PPP項目的立項決策過程中，信息支撐系統的缺失使得決策者難以利用過往信息與經驗高效地進行關鍵數據的收集、處理與對比分析，影響立項決策的效率、準確性與客觀性。

誠然，英國的基礎設施建設PPP模式立項決策體系仍然存在一些不足，但其整體框架較為成熟且依然處于完善過程中，在國際現有的主流評價方案中仍然占據著重要地位[29]。目前，隨著PPP相關的制度與法律法規的不斷完善，英國的PPP管理模式在增加透明度的同時，也在逐步簡化流程和提升管理效率，發展愈加規范，值得我國參考與借鑒。

4 結語

英國作為PPP模式的發起者和主要推廣者，其立項決策程序和PSC-PPP對比評價法在國際上有重要地位。我國PPP項目的立項決策程序現階段仍遵循基礎設施項目的可行性研究-審批-招投標流程，滯后的立項程序建設不利于我國現階段PPP模式在基礎設施建設領域的大力推廣。同時，類似于英國PFI項目所面臨的多頭管理局面，我國的基礎設施PPP項目立項決策也受到國家發展和改革委員會、國家財政部、地方政府以及政府和社會資本合作(PPP)中心的多重管理，立項決策復雜且缺乏效率，以至于對項目的把控不足。本文基于英國基礎設施項目PPP模式的發展歷程及現狀，分析與評價英國基礎設施項目PPP模式立項決策程序及實施流程，以加深對英國基礎設施項目PPP模式決策體系的全面認知，為我國基礎設施項目PPP模式決策體系的建立與完善提供參考。