論海南政府采購行為規范性對策建議

【摘要】針對海南目前政府采購市場開放度不高，政府采購行為還有待規范，本文堅持問題導向，提出了立足市場調研編制預算；對接采購目錄與標準變化；優化采購交易規則；規范評審制度和評標評分規則；強化采購當事人法律責任；加強采購信息化管理；促進采購人員素質不斷提高；逐步構建GPA框架下海南自貿區政府采購國際化模式等對策建議。

【關鍵詞】 政府采購 負面清單 行為規范 海南

在2018年博鰲亞洲論壇年會開幕式上，中國國家主席習近平提出了中國要“加快世界貿易組織《政府采購協定》（簡稱為GPA）進程”[1]。這對政府采購市場開放度不高，政府采購行為還有待規范的海南，提出了新的課題。為此，海南的政府采購必須以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，高度重視政府采購規范化、國際化的重要意義，堅持問題導向和負面清單消除制度，從采購預算、限額、形式、招投標、主體責任、平臺管理、人員培訓與GPA對接等方面，全面深化政府采購“放管服”改革工作，不斷規范政府采購行為。

1政府采購預算：依據市場調研

政府采購預算計劃要做到科學、完整、規范，必須依據市場調研開展預算編制和價格測算，必須加強中央與地方各級政府采購預算的協同編制。當然，各單位有了采購預算，不等于要把采購預算額度內的資金全部用盡。由于編制預算時的“標的”價格與采購實施時的價格可能存在差異，因此在采購實施之前，有必要對擬采購“標的”的市場技術或者服務水平、供應、價格等情況進行充分調查，合理確定需求是否“應當”，測算的采購價格是否虛高或是否偏低，本次采購是否應當設定最高限價，是否提高了政府采購資金使用效率，發揮政府采購資金最大效能，又節約了采購資金。

2政府采購限額與公開招標數額：適時變化調整

政府采購目錄及其限額標準應根據當地社會經濟發展與采購實踐適時調整，通常，每隔兩年修訂一次。以海南省2014-2015年、2016-2017年、2018-2019年政府集中采購目錄及標準為例，其“貨物”采購限額起點分別是10萬元、20萬元、50萬元，“服務”采購限額分別是20萬元、40萬元、50萬元。“貨物”

公開招標數額起點分別是100萬元、150萬元、200萬元，“服務”公開招標數額起點分別是50萬元、100萬元、200萬元。不難發現，海南政府采購貨物與服務項目采購限額與公開招標數額的調整還是比較大的。

3政府采購形式：依法對應實施

準確實施政府采購的法定形式，就是政府采購活動既要講究采購效率，又要依法依規進行，不能圖快在采購方式上任意選擇。目前，政府采購方式分為公開招標、邀請招標和非公開招標。其中，非公開招標有競爭性談判、單一來源采購、詢價、國務院政府采購監督管理部門認定的其他采購方式等具體方式。由于采購的商品分為集中采購目錄內與目錄外兩種情形，故不同的采購方式對采購金額、評標方法和采購機構等也會有所不同。50萬元（含）以上項目必須實行政府采購。公開招標是政府采購的主要形式，200萬元及以上的項目必須采用公開招標，進入公共資源交易中心集中交易。非公開招標形式的“競爭性談判、單一來源采購、詢價”，除了適應“集中采購目錄內”10-200萬元的項目外，還適應“集中采購目錄外”50-200萬元的項目。使用財政性資金且采購預算金額在50萬元以上（含50萬元）的，均應實行政府采購。集中采購新目錄還明確了部分貨物項目優先執行網上商城，如果網上商城無法滿足，則可協議供貨。海口地區外的省本級單位在當地采購10萬元以下（含10萬元）的協議供貨貨物，采購人在符合資產配置標準的前提下可自行購買。關于政府采購形式適應情形，必須依據現行的《中華人民共和國政府采購法》及其《政府采購法實施條例》、《政府采購非招標采購方式管理辦法》（財政部[2014]74號）、《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（簡稱87 號令）等法律法規相應條款和《海南省關于實施政府采購網上商城應用工作的通知》（瓊審改辦[2017]25號）等規定實施。

4政府采購招投標：嚴格遵守規則

對采購主體而言，“法無禁止即可為”，對采購組織者而言，“法無授權不可為”[2]。為確保政府采購的公平與效率，要做到“六個明確”。①明確采購需求項目及其內容。在采購文件中可以公開設置預算最高限價，以治理“質次價高”等問題。②明確投標主體是平等的。界定同品牌投標人的競爭資格；鼓勵不同品牌的投標人參與政府采購活動；不得將投標人的生產業務規模條件作為資格要求，不得將除進口貨物以外的生產廠家授權、承諾、證明、背書等作為投標的排他性要求。③明確開標過程全程錄像和招投標全過程監督。④明確終止招標的后續處理辦法。⑤根據87號令的評標規則，明確規范了重新評審的三種情形：一是因評委缺席等無法開展評審的；二是評標結果存在錯誤的；三是因評標委員會的組成、評標委員會成員行為等違反法律、法規規章等規定，導致評標結果無效的[3]。⑥明確評分因素、評分量化與區間設置。

5政府采購法治：明確分類擔責

在政府采購活動中，采購人、采購代理機構、財政管理部門均應進一步明確什么是“應當”行為，什么是 “禁止”行為，以及對違反者的相應處罰。采購人是政府采購活動的第一責任人，有義務對采購“標的”的市場行情、供求現狀、價格波動，以及資產配置是否科學進行調查分析；有義務及時組織采購活動、履約驗收采購項目，依法追究其違約責任；有義務建立健全本單位政府采購內部控制制度，加強采購活動各環節的控制管理；有義務學習政府采購法律法規，明白自身應該承擔的法律責任。采購代理機構及其工作人員的違紀違法行為，應依據相應條款給予相應的處理。如87號令第七十八條 “有下列情形之一”的規定。對財政部門及其工作人員在履行監督管理職責中存在懶政怠政、濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊等違法違紀行為，也有相應的處罰規定，如87號令第八十二條 [4]；等等。

6政府采購管理：依托信息平臺

政府采購既要做到采購信息公開、公正、透明，又要提高現效率與效益，其理想路徑就是政府采購信息化。政府采購信息化，是以網絡信息技術為基礎，以先進的軟件為依據，通過電子數據交換技術及信息安全系統為保障的一種新的政府釆購管理模式 [5]。它不僅有利于實現政府，將細化的政策法規和先進的管理方法落實到實踐，而且能降低政府采購成本，促進線上線下交易轉變，提高政府采購效率。而政府釆購信息化建設整體功能實現離不開三個層面的建設：①開發軟件系統，以優質的政府采購信息化軟件、大數據和云計算服務實現信息化釆購管理、預算管理、招投標管理、電子支付等功能，優化政府采購業務流程。②建設政府采購門戶網站，以統一網站建設標準，優化網站結構，整合現有資源，實現跨區域集成性集約型發展。③構建信息化管理法律保障機制，使政府釆購的全部流程，包括項目信息發布、招標文件的生成與讀取、投標單位信息采集、網上開標評標定標、電子合同的自動生成與簽訂、在線電子支付結算等，都處在公開透明、標準規范的政府采購法治環境下，確保有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究。

7政府采購人員：采取“培訓+考核”來提升素養

政府采購的專業復合型決定了采購人員必須具有較高的法律、財政、商務等專業知識，必須不斷學習及時掌握最新的招投標政策與合同管理，必須不斷加強職業道德修養。為此，政府采購相關部門必須加強采購人員和評標專家的業務培訓和政治思想法律教育，使其有能力勝任政府采購管理和操作工作。一是通過聘請高校或集中釆購部門集中組織專業知識培訓，幫助采購人員提升對釆購法律法規、招標投標法、采購方式方法、規則原理等顯性知識的認知。二是通過實地走訪，與有豐富政府采購經驗的人員現場對話，感受感知，提升在釆購過程中的洞察力、判斷力、決策力等知識能力。三是充分利用各種媒介，加強業務學習和政策理論水平提高。四是政采機構定期對政府采購人員的任職資格進行考核、評估。

8政府采購未來：對接GPA框架

在世界經濟一體化趨勢的背景下，政府采購的未來，必將是采購市場國際化。為了早日加入GPA，中國從2007年底至今，先后提交了六份出價清單。雖然海南已被列入19個次中央政府采購主體省份，但中國的出價，目前還沒有獲得GPA成員方的認可。其主要難點：一是GPA 主要成員方對中國國有企業是否納入政府采購范圍存在理解差異；二是中國現行的《政府采購法》、《招標投標法》在規定和具體操作上存在協調困難，且訴訟等事項與GPA的要求差距較大。三是中國的政府采購市場發展極不平衡，地區和行業利益分割沖突；四是中國企業，尤其是中小企業適應國際貿易的競爭能力還不強[6]。為此，中國未來的政府采購必須對接GPA框架，完善政府采購法律制度和產業、貿易政策，提升中國企業的國際競爭力和參與國內外政府采購的能力；加快國有企業改革，調整、擴大和完善GPA出價清單；靈活運用 GPA 例外條款，堅持漸進、適度開放原則，對幼稚企業和特殊領域建立隱性的保護性門檻；建立健全統一的政府采購監管機構。

面對政府采購市場國際化趨勢，作為國際自由貿易試驗區的海南，理應發揮先行先試的作用。如海南在建設自貿區（港）的基礎設施、規劃設計海口江東新區、海南產業園區功能布局等方面，可以面向全球供應商開展引智服務；也可以利用自貿區的優惠便利政策，嘗試通過自下而上的方式探索GPA框架下海南自貿區政府采購新模式。

參考文獻

[1]習近平.開放共創繁榮 創新引領未來 [N].人民日報，2018-4-10（03版）.

[2]李克強.在國務院第二次廉政工作會議上的講話[EB/OL].[2014-02-24]. http：//www.gov.cn/ldhd/2014-02/24/content_2619594.htm

[3]王周歡.細化《條例》規定 提升規范效力[N]. 中國政府采購報，2017-08-08 .

[4]樸殿宏.從深化落實放管服改革要求看 87 號令新舉措[J]. 中國政府采購 2017（10）：41-44.

[5]胡蘭玲.政府采購制度創新研究[D].天津：南開大學，2013.

[6]何紅峰.中國加入GPA的難點和對策[J].中國招標，2018（18）：17-18.

作者簡介：何耀明（1965—），男，湖南益陽人，碩士，教授，海南經貿職業技術學院實訓中心主任。研究方向：人力資本管理、采購管理等。