公共危機治理中的社會動員問題研究

[摘 要] 加強社會動員機制建設，廣泛動員社會力量參與公共危機治理是提升公共危機治理能力的必然要求。近年來，我國在社會動員方面有了很大的進步，但總體來看，我國公共危機社會動員機制還不夠健全，社會力量參與危機治理的總體水平仍然不高。加強公共危機能力建設，需要進一步完善社會動員機制建設，充分發揮社會力量在公共危機治理中的重要作用。

[關鍵詞] 公共危機治理；社會動員；參與

當前，我國正處于經濟社會的轉型期，隨著改革不斷深入，各種風險和不確定性因素在增多，由此導致的各類公共危機事件發生概率在增大，如果不及時進行治理，將不利于社會和諧穩定。建立健全公共危機治理體制機制，提高危機治理能力是有效預防和處置公共危機事件，保障公共安全的迫切需要，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。包括企事業單位，社會組織，以及社會公眾在內的各種社會力量是公共危機治理的重要主體，在公共危機治理中具有重要作用。建立健全社會動員機制，廣泛動員社會力量參與公共危機治理不僅可以在很大程度上預防和降低公共危機事件發生頻率，還可以彌補政府危機治理能力的不足，協同政府有效治理公共危機。

1公共危機治理中動員社會力量參與的必要性和重要性

1.1動員社會力量參與公共危機治理是推進社會治理現代化的必然要求

推進社會治理現代化的重要目標是實現善治。善治就是使公共利益最大化的公共治理過程。善治的本質特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與市民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態。[1]其基本理念就是多元、合作和互動。作為社會治理重要內容的公共危機治理是一個個復雜的、系統的社會公共工程，對其有效治理需要最大可能地動員各種社會力量的參與，形成政府主導下的公共危機多元主體共同治理體制，這也是新時代打造共建共治共享的社會治理格局，推進社會治理現代化的必然要求。

1.2動員社會力量參與公共危機治理是彌補政府危機治理能力不足的重要力量

公共危機尤其是重大公共危機事件發生時，通常會造成重大人員傷亡和重大財產損失，且每一重大公共危機事件都具有復合型、不確定性和處置的緊迫性等特點。基于這樣的特點，作為公共危機處置主導力量的政府由于自身資源調度能力是有限的，在一定時期內能夠投入的人力、物力和財力也有一定限制，因此，任何政府在重大公共危機處置中都有可能會出現能力不足的問題，如果單純依賴政府往往會影響公共危機治理效率。面對這一問題，最好的解決途徑就是廣泛動員社會力量，通過政府與企事業單位、社會組織以及社會公眾等多元主體間的相互協作來共同治理。

1.3動員社會力量參與公共危機治理是消解重大公共危機事件可能產生的社會恐慌的有效途徑

公共危機事件的發生會對人們的正常生活和社會正常秩序產生巨大沖擊，特別是在導致重大人員傷亡和財產損失時，會使人的心里產生陰影，對政府產生不信任感，認為生存無望，從而一些小的公共危機事件都足以引發嚴重社會動亂，這些都不利于社會的和諧穩定發展。社會公眾參與是社會的安全閥，亨廷頓認為，通過立法渠道加以組織和安排起來的“參與社會”，能夠消解政府與民眾的對立，從而保證社會穩定。[2]在公共危機治理中廣泛動員社會力量參與可以使社會公眾及時了解事件真相，消除疑慮與緊張，從而可以有效消解重大公共危機事件可能產生的社會恐慌，有利于保持社會和諧穩定。

2 當前我國公共危機治理中的社會動員存在的主要問題

動員各種社會力量參與公共危機治理是輔助政府治理公共危機的有力手段。近年來，我國在社會動員方面有了很大的進步，但總體來看社會動員機制還不夠健全，社會力量參與危機治理的總體水平仍然不高。

2.1社會動員方式相對單一落后

長期以來，我國在公共危機治理中習慣于運用一種“突擊式”的政治動員方式，帶有明顯的自上而下的命令主義特征，雖然在一定時期內表現出較高的效率，但隨著經濟社會的發展和群眾思想意識的轉變，這種動員方式存在諸多問題。不僅容易產生“危機壓倒一切、公共危機治理不計代價”的片面認識，經常為應急而中止社會常態運行，公共危機治理的靈活性不夠；而且公眾的接受、認可程度會越來越低，社會和公眾對政治動員變得越來越麻木，動員的效率會不斷遞減。

2.2社會動員科學性針對性不強

社會動員的科學性針對性不強，一直以來是我國社會動員機制存在的一個重要問題，表現為過度強調動員的程度和速度，有時忽視了動員水平是否與災害應對實際需要相匹配。一旦出現這種狀況不僅帶來公共危機治理中公共事務和社會工作過于繁雜，超出必要的需求，而且過度應急反應可能給災害救援帶來的負面影響，甚至顧及不到災區客觀需要水平的過度資源投入也會給災區社會長期健康發展帶來不利影響。

2.3存在“重動員、輕協調”現象

政府針對被動員起來的社會力量進行協調與管理的能力不足。尤其在災害危機事件發生后，社會力量被迅速動員，有關部門、企業事業單位、社會組織帶動大量的人力、財力、物力、技術資源迅速向災區集結，但組織指揮系統對災區社會需求評估滯后，信息傳遞渠道不暢，對社會動員所帶來的資源協調往往出現困境，有時表現為混亂無序，有的自發社會應急參與還會給救災工作帶來諸多阻滯影響。

2.4公眾參與危機治理的意識缺乏

一方面由于受文化習俗、經濟水平和危機教育水平等影響，我國社會公眾長期以來在主觀思想上公共安全意識淡薄，危機治理的參與意識不強，在危機事件發生時，部分公眾仍習慣于把自身定位為政府救援的對象，缺乏主動參與意識，自覺性不高，在公共危機事件應對上存在等、靠、要思想。另一方面由于缺乏相關的培訓和教育，社會公眾普遍缺乏實際的應急技能和知識，應急能力低下。由此帶來社會公眾參與公共危機治理互救、自救的主動性和能力都不強，社會動員的響應程序低。

2.5志愿者服務動力和能力不足

限于志愿者組織的發展水平和政府組織引導的缺失，在公共危機治理社會動員方面面臨著志愿者服務動力能力不足問題。一方面，合格的志愿者嚴重不足，滿足不了應急需求，自發參與者人員構成和綜合素質參差不齊，專業技術和工作經驗低下。另一方面，有限的志愿者組織也未能充分有效地組織起來，應急志愿者之間、志愿服務組織之間缺乏溝通與協調，在應急志愿服務活動中分工不明確，缺少配合、效率不高。很多時候到場志愿者的安全得不到有效保障，獨自行為未能受到必要約束。

3公共危機治理社會動員問題的原因分析

3.1政府對社會動員的重視不夠，認識不統一

首先在危機治理理念和總體設計上，我國公共危機治理體系中對政府與社會之間的關系就缺乏明晰認知，公共危機治理中的“無限政府”理念支配著公共危機治理實踐，以政府為主導的公共危機治理體系成為應對各類災害危機的核心力量。在具體工作中，部分地方和部門把“政府主導”變成了“政府包攬”，認為社會組織或志愿者參加突發事件應對作用不大，可有可無、無關緊要；還有的認為社會力量參與只能是“幫倒忙”和“添亂”；有的甚至對社會參與存有防范心理，有時主動來了也拒之門外。

3.2法律規定不明確，制度和機制不健全

目前，我國關于公共危機治理的法律制度還不夠完善，關于社會力量有序參與公共危機治理，在已經出臺實施的一系列法律文件中，尚缺乏比較明確的法律規定。法律缺失使得社會力量的有序參與難以得到保證，也對其參與的熱情和信心產生較大影響。對于社會公眾自發地參與，正式應急體系與非正式應急力量之間的協調模式依然存在體制建設缺失，溝通與互動渠道十分有限，協調與聯合行動依然存在較多困境。比如，在2008年汶川地震、2010年玉樹地震等幾次重大自然災害應對中，社會力量雖然做出了一定貢獻，但由于缺乏相關法律保障和制度規范，社會力量參與的組織性有序性嚴重欠缺，不僅影響了救災效果，也影響了社會動員的可持續性。

3.3社會力量發展滯后

提高社會力量的公共參與是公共危機治理體系中不可或缺的重要組成部分。近年來，作為重要社會力量的我國志愿者組織，社會組織等盡管有了長足發展，但總體上仍處在發展的初級階段，由于受思想觀念、體制機制、法制政策、監督管理等因素的影響，我國志愿者組織、社會組織等發展較為滯后，這使我國社會力量參與公共危機治理的基礎非常薄弱。

3.4科普宣教不到位。

加強應急知識和技能宣傳教育，提升社會公共危機應對能力是危機治理中進行社會動員的基礎和前提。但在現實中，我國對公共危機事件中公眾應急意識和能力的培養訓練沒有得到充分的重視，在現有的基礎教育、高等教育和職業教育中幾乎難覓關于危機教育的蹤影。由于缺乏政府的價值引導，公眾難以自發形成對于危機知識的自我學習能力，也就缺少必要的逃生避險常識和基本的自救與互救能力。

4加強公共危機治理社會動員的對策與思考

4.1轉變公共危機治理理念，科學界定政府責任

在公共危機治理上，如何正確認識和處理政府與社會的關系，成為公共危機治理體制建設的關鍵。去一段時間，政府在公共危機治理的中處于主導地位，其他社會力量參與公共危機治理的空間相對較小，這在一定程度影響了公共危機治理的效率?，F代社會的公共危機治理體制應該是超越“政府公共危機治理體制”的全社會力量參與“社會公共危機治理體制”。這種新型全面的公共危機治理體系，應當摒除公共危機治理事務由政府包攬一切的理念，充分認識到政府在公共危機治理中的作用有限性和邊界性，通過制定行動規則協調社會力量與政府公共危機治理體系的互動，引導社會力量正確發揮作用，以形成政府與社會共同合作、協同治理的公共危機治理模式。

4.2完善社會參與的相關法律制度

一是加快推動相關立法活動，為社會力量參與公共危機治理工作提供法律支持。比如修改完善《突發事件應對法》，進一步明確社會力量參與應急處置的法律地位、相關工作程序及權利義務等；二是制定完善規范社會組織活動的相關法律法規，用以明確規定社會組織的組織形態、主體條件、權利義務、經費財產、法律責任等，為推動社會組織發展壯大提供更多支持；三是盡快出臺《志愿者組織法》等專門性法律法規，使志愿者組織的參與行為制度化、規范化和法治化，對信息共享、溝通協調、功能整合、聯合行動等方面做出具體規定，并明確志愿者在應急社會動員中的權責。

4.3積極培育和發展專業化社會組織

一是大力優化社會組織發展的環境。改革完善社會治理體制，加大社會組織扶持發展力度，在稅收減免、人才培養、資金扶持、財務管理等方面制定扶持優惠政策，在社會公共事務和提供專業化服務等方面提供發展空間。二是進一步加強志愿者隊伍建設，推動全社會形成對志愿服務理念和基本原則的共識，建立健全公眾參與志愿服務的平臺，發揮志愿服務引導社會成員承擔社會責任和實踐育人的功能。

4.4建立健全常態化的應急技能和知識宣傳教育體系

一是健全基層應急知識科普體系。盡快改變過去局限于紀念日或活動日的“點綴式”科普宣教方法，做到基層社區公共危機治理科普宣教常態化。二是建立應急演練體系，以增強社會公眾的應急意識和技能。三是制定系統的公共安全教育培訓體系。將應急知識教育培訓納入大、中、小學教學計劃，加強對領導干部和公務員的危機治理能力培訓。

4.5建立健全應急社會動員的保障體系

一是建立必要的應急救援隊伍，形成專兼結合、精干高效的應急救援力量；二是要建立充足的應急救援物資儲備和財力資源，加強對社會各界捐款的管理，并做到合理分配；三是建立必需的應急避難場所，按照安全、方便、通用的原則，增加應急避難場所的數量；四是建立應有的社會動員補償制度，在公共危機治理儲備金中建立善后補償專項資金，對應急社會動員中可能給被動員者造成的損失購買財產、人身、健康保險，通過保險機制來分擔風險，降低行政成本。[3]

參考文獻

[1]俞可平.治理和善治：一種新的政治分析框架[J].南京社會科學，2001（9）：42

[2]亨廷頓.變革社會中的政治秩序[M].北京：華夏出版社，1998：45-46.

[3]王宏偉.試析應急社會動員的基本問題[J].中國應急管理，2011（8）

基金項目：2014年度國家社會科學基金西部項目“民族地區社會組織發展及管理問題研究”（項目編號：14XZZ014）的階段性成果。

作者簡介：余永慶（1980—），男，青海湟源人，中共青海省委黨校公共管理教研部副教授，研究方向：社會治理。