我國大城市居住區規劃標準與交通擁堵關系初探*
——以北京為例

周建高 王凌宇

當代中國，航天航空、遠洋航行、深海探測、高鐵等大型工程，使上天入海從詩人的夢想變成了現實。從生產制造技術到百姓日常生活，經濟社會的各方面都取得長足的進步。但地面上的事務，城市交通擁堵比同等發展階段的其他國家和地區更突出，成為影響城市化可持續發展的瓶頸，既是經濟問題也是社會問題、政治問題。十八大以來把京津冀協同發展上升為國家戰略、設立雄安新區，重要目的之一都是緩解首都北京過度擁擠擁堵狀態。為了治理交通擁堵，多年來耗費大量人力、物力、財力，但是效果并不顯著。總結治理擁堵的各種政策、措施，可以發現居住方式對于交通的影響是被忽視的領域。交通擁堵是城市空間矛盾的體現，居住區是構成城市空間的主要部分之一，中國現行體制下，城市土地國有，住宅建設高度集權，由城市政府代表國家征收土地、規劃設計、建設管理居住區。土地使用權利受城市規劃等法規、政策的嚴格管制，居住空間、城市空間的規模、結構等受政策左右。本文探討我國城市居住區規劃設計規范對于交通擁堵的作用機理，以及改善方向。

1 交通擁堵治理的困境

城市交通問題包括安全問題、環境問題、管理問題等眾多內容，當今最突出的是交通秩序主要是擁堵問題。以北京為例，交通擁堵由來已久。早在1961年～1962年北京市規劃局對建國13年來北京市城市規劃和建設進行的系統總結《北京市城市建設總結草稿》中，就提到“交通混亂”是城市建設中的問題之一。在家用汽車還未出現的1980年代，高峰時北京市96條主要道路中74條自行車流量達到飽和甚至超飽和，公共汽電車上每平方米要擠9～12人。1984年北京市委研究室的調查報告稱“當前，北京城市交通擁擠，車速下降，事故較多，乘車難，行車難，已經成為突出的社會問題，嚴重阻礙了首都社會經濟的發展，在國內外產生了不良影響，并且有繼續惡化的趨勢。”[1]為了解決北京的城市交通問題，有關部門做過多次調查研究。在中共北京市委研究室1983年10月至1985年4月間對北京基礎設施建設與管理進行的系統調查研究中，城市交通是與能源、環境、防災等并列的六大項目之一，這是首次對北京城市交通的全面調查研究。1985年9月國家科委設立軟科學項目“北京市城市交通綜合體系規劃研究”，由北京市規劃院牽頭組織20多個單位合作承擔于1989年完成。該項目分為7大項、27個子課題，對北京城市交通現狀進行了評價和診斷，最終完成研究報告112篇、共200多萬字。1990年代開始家庭汽車興起，城市交通面臨的挑戰日益嚴峻，“十五”期間北京市交通系統完成了多項交通研究與規劃，2004年北京市委、市政府編制的《北京交通發展綱要（2004～2020）》分析了交通問題的癥結與未來發展趨勢，提出了建設“新北京交通體系”的目標，制定了實現目標的戰略途徑、基本交通政策和近期實施的重大行動計劃。綱要指出城市交通總體形勢“非常嚴峻”，交通問題的原因被歸納為（1）城市建設與城市交通發展不協調；（2）公共客運交通系統基礎薄弱；（3）城市布局與資源條件制約道路系統擴充和結構調整；（4）交通系統規劃、建設、運營、管理及服務缺乏有效整合，交通設施資源未能充分有效利用；（5）交通管理水平不適應現代交通發展的要求等。以綱要為基礎編制了10項交通規劃，包括戰略規劃、綜合規劃、區域規劃、專項規劃四個層次的交通規劃體系初步建立并逐步健全。

政府為了改善北京交通狀況可謂竭盡全力。2004年北京交通工作會議提出“舉全市之力緩解交通擁堵”，顯示出高度重視。2009年制定《北京市建設人文交通科技交通綠色交通行動計劃（2009～2015年）》，緊接著2010年12月又出臺了《關于進一步推進首都交通科學發展加大力度緩解交通擁堵工作的意見》，從“規、建、管、限”4個方面提出了6大類28條有針對性的緩解交通擁堵綜合措施，又表達了“舉全市之力，緩解市區交通擁堵”的堅強意志。《北京市“十二五”時期交通發展建設規劃》提出了著力推進公交城市、綜合交通體系、交通需求管理、交通精細化管理、交通科技創新與信息化等八項主要任務及重點項目。2011年開始全面實行機動車限購、限行等，有關部門曾希望通過這種交通需求管理能夠遏制交通擁堵加劇勢頭，明顯改善交通運行狀況。但是事實上，與2014年相比，2015年在全市機動車保有量微增0.5%、全市客運量下降9.4%、貨運量減少16.2%的情況下，交通擁堵依然加劇。全路網高峰時段平均交通指數提高3.6%，平均擁堵持續時間（包括嚴重擁堵、中度擁堵）3小時，同比增加1小時5分鐘，其中嚴重擁堵和中度擁堵持續時間分別增加 5分鐘和1小時。[2]長期以來為改善城市交通而投入的金錢、土地、人力物力是海量的，但是最終效果與當初預期對照，或者與國外同類比較、與社會需求比較，總體上不如人意，交通擁堵治理上問題依然較多，沒有達到預定目標。雖然城市交通擁堵問題在世界上具有普遍性，但我國在城市化率、機動車普及率還不太高的情況下交通擁堵如此嚴重，在世界上比較突出。

城市交通是一個影響因素眾多的復雜系統，國際比較發現，交通擁堵并非不治之癥，在不少國家和地區，城市化和私家車普及率已經達到飽和狀態而交通有條不紊。我國迄今為止的交通擁堵治理對策，主要是大規模投資興建基礎設施以增加供給、對于機動車的購買和使用進行控制以限制需求、利用各種手段加強管理，總之多是圍繞交通系統做文章。例如交通運輸部道路運輸司把國內外城市交通擁堵治理經驗總結強化交通規劃引領、優先發展公共交通、實行交通需求管理、構建城市綜合交通體系、建設智能交通系統、加強交通文化建設。[3]學界的研究以清華大學交通研究所所長陸化普為代表，提出解決交通擁堵的途徑主要是改變交通需求特性、提高交通供給能力。[4]許多城市都為治理擁堵進行了積極實踐探索，但政策措施大同小異，無非發展公交、道路和停車場建設、發展智能交通、嚴格執法等幾項。[5-6]真正的創新之策很少，至今國內尚未見到解決了擁堵問題的城市。

事實上，影響交通的因素眾多，局限于交通系統內的治堵努力事倍功半。交通系統是城市系統的一部分，交通擁堵是城市空間矛盾的體現。住宅和居住區是構成城市空間的主要元素之一，它與城市交通擁堵的關系似乎尚未得到充分研究，更沒有達成共識、形成改善的方案。

2 居住區規模過大易致交通擁堵

與外國城市差異顯著而且對城市交通影響顯著的，首先是中國城市居住區規模的龐大。

當代我國城市居住區，與歷史上經歷較長時期自然形成的聚落不同，也與土地私有制的國家不同，多是通過城市規劃形成的，過去曾經由各類企事業單位、現在一般由專業的房地產公司開發，或者地方行政機構街道、鄉鎮或村組織開發，有計劃地批量生產的結果。

我國城市規劃、城市居住區規劃設計原則和方法誕生于計劃體制時代，體現了那個時代的特點。曾長期影響我國城市規劃的1956年《城市規劃編制暫行辦法》規定了單套住宅面積、居住區建筑密度、人口密度、用地定額等一套指標。這種計劃安排定額指標布置空間元素的做法為1973年的《城市規劃居住區用地控制指標》、1980年的《城市規劃編制審批暫行辦法》、《城市規劃定額指標暫行規定》因襲。[7]改革開放以后政府開始重視城市住宅建設，為了規范居住區的規劃設計，主要是為防止過多占用土地，建設部會同有關部門共同制訂的《城市居住區規劃設計規范》（以下簡稱《規范》）1993年7月16日發布，1994年2月1日起施行。作為居住區規劃設計的國家標準，此后經過若干次局部修改。鑒于工程標準的貫徹執行有個過程，城市空間由歷史上不同時期的建設組成，近期修改的標準對城市空間結構的影響還沒有顯示出來，現以93版《規范》為例探討居住區規劃設計國家標準對于交通擁堵的作用機理。

2.1 大型居住區規模相當于一座中小城市

在《規范》中，把城市居住區設定為“居住區”、“居住小區”和“組團”三級，對應的居住人口規模分別是居住區3萬～5萬人、小區0.7萬～1.5萬人、組團0.1萬～0.3萬人。居住區不僅有顯著的物理特征，例如小區是“被居住區級道路或自然分界線所圍合”，而且有“與居住人口規模相對應的、能滿足該區居民基本的物質與文化生活所需的公共服務設施。”三級劃分是根據居民基本生活的三個不同層次的要求，例如小區規模應設一所小學，居住區應有百貨商場、門診所、文化活動中心等，便于配套公共設施的建設。一定的人口規模是為適應配套設施經營的經濟性要求，也為與城市行政管理體制相協調，例如1～3千人與居委會相應、3～5萬人與街道辦事處相應。

《規范》作為城市建設行業的國家標準，既是此后城市居住區規劃設計的指南，又是在大量調查研究基礎上對于既成事實的認可。《規范》制定頒布之前，在不少大城市和工礦區已經建成一批大型居住區。例如1959年～1967年的上海市彭浦新村3萬人、1958年～1969年的馬鞍山雨山居住區4.5萬人、1976年～1978年的北京市前三門大街3.3萬人。[8-9]北京市1976年～1977年間規劃的勁松居住區用地53.9hm2，可居住3～5萬人。1982年規劃的五路居居住區用地85.81hm2，容納6.6萬人。1980年代中期規劃的方莊新區規劃總建筑面積278.66萬m2、居住8.2萬人。[10]方莊居住區位于北京市東南二環，是北京第一個整體規劃的住宅區域，現有十條主要大街，分芳古園、芳城園、芳群園、芳星園、紫芳園、芳城東里6個小區，占地總面積5.53km2，建筑面積268萬m2，居民6.9萬人，有公交線路23條，已經是配套設施比較齊全的新區。

從1990年代開始，北京市乃至全國陸續在城市周邊開始建設大型居住區、衛星城等。住房制度改革以后，房地產發展迅速，大型居住區在全國各城市如雨后春筍般涌現。許多居住區的規模遠遠超過了《規范》設定的“居住區”的定義。位于北京東北四環和五環以及京承高速圍合區域的望京居住區，1990年代初開始建設，現有常住人口約30萬人，總建筑面積達350萬m2。總規劃占地16km2，總居住人口將達到50萬～60萬人，相當于一個標準的中等城市。位于北京市北郊的天通苑是1999年開始建設的大型居住區，占地面積1000hm2，常住人口28萬。[11]另一個大型居住區回龍觀位于天通苑西、八達嶺高速路東側，也始建于1999年，規劃總建設用地約11.27km2、總建筑面積約850萬m2、居住人口約30萬人。

一般把總建筑面積大于50萬m2的居住區稱作大型居住區。北京居住區的規模經歷了街坊鄰里、居住小區、居住區、大型住區這一過程，建設位置也從最初二環邊的復外鄰里到三環的方莊居住區，1990年代初的城市東郊的望京新城，到90年代末位于昌平的回龍觀住區。城市邊緣大型住區的開發始于1980年代，1990年代的進一步發展，2000年進入了建設高潮。1949年后北京的住宅建設，總體特征是占地規模越來越大，住宅層數由低到高，生活服務設施配套逐步完善。1950年代住宅區面積是幾公頃、十幾公頃，1990年代開始幾十公頃、上百公頃乃至幾百公頃。中國地產大盤開發研究中心對2004年單體項目建筑面積排名前100位的住宅類大型樓盤統計分析表明，建筑面積在50萬m2以上的172個全國前100位大型居住區中，北京大型居住區的數量最多，有43個。[12]

2.2 大型居住區與交通擁堵的關系

居住區規模大，對于規劃、建設、管理部門來說，統一規劃、統一管理具有經濟合理性。對于開發商而言大規模的開發可以降低單位成本，提高產品和服務的競爭力。服務于居民生活的公用設施、生活配套設施例如商業、教育、醫療、公交等，只有居民達到一定數量和密度時才有規模效益。規劃部門、行政部門、開發商資本的力量推動了居住區大型化，但是大型住區的弊端沒有得到充分研究和討論。

大型居住區一般是在郊區新建的，離老城區較遠。由于規模巨大，建設只能分期分批進行，配套設施也是逐步完善。一個大型居住區從開始到建成，少則5～10年，多則10～20年，這給早期入住的居民造成許多不便。可能有線電視未通、燃氣未通、供熱沒有開始，沒有公交，沒有診所、醫院，還有購物不便、修車不便，物業管理缺乏導致垃圾無人處理、糾紛無人過問，等等。

《規范》設定的居住區3萬～5萬人的規模，遠超過國外小城市人口規模。2013年1月時點日本共789個市中，三分之一的市人口規模在5萬以下，規模最小的北海道歌志市人口僅4千余。一個居住區人口規模3～5萬或者10 ～20萬甚至更多，即使在中國也相當于一個小城市甚至中等城市的規模。但是大型居住區不具備城市的完整功能。城市規模不論大小，一般都具備就業、教學、醫療、交通等功能，市民可以在其中滿足日常生活的大多數需求。但是我國規劃的城市居住區功能比較單一，首先缺少就業崗位，大型居住區數萬人甚至數十萬人每日往返于市區與居住區，在相同或相近的時間上班、下班，造成潮汐交通流，在私家車越來越多的現代社會，必然造成交通擁堵。北京快速環線交通流量、擁堵狀況明顯反映了居住區規模、布局對于城市交通的影響。調查顯示，北京中心城區連接望京、天通苑這類大型居住區的道路上的交通流量高于其它方向（見表1）。連接天通苑居住區與中心城區的南北向干道立湯路被稱作北京擁堵最嚴重的道路,全年幾乎無一天不堵。

2010年，東側環線交通流量與西側環線比較，除了東四環高峰小時流量小于西四環外，各環路段全天、高峰期平均流量都大于西側環路。東四環、東五環全天流量顯著高于西四環、西五環，特別是東二環的高峰小時交通量是西二環的2倍多。北側環線交通流量都高于南側環線，尤其是三環、四環線。

到了2015年，路段交通流量在東西環線的差距縮小了，四環、五環上東側流量小于西側了。在南北環線的交通量差距也有所縮小。比起5年前，路段平均全天流量東、南、北環線有所減少，但是高峰時段交通流量卻大幅上升，西側環線、南側環線都增加了約1倍，東側環線、北側環線分別增加了65%、86%。北京環線道路上全天交通流量的減少應與軌道交通、共享汽車等的發展相關，①高峰時段交通流量的上升表明通勤、通學為主的本地居民的交通量增大，而且在全部交通量中占比增加。在高峰時段東四環路、東三環、東二環、西四環、北四環路流量較大，早高峰時段（點）超過3萬量標準車。這還是較2014年交通量有程度不等的下降后的數據。據《2016北京市交通發展年度報告》，全日交通量較上年降幅分別為東二環2.7%、東三環7.0%、東四環28.1%、東五環4.6%，北二環1.8%、北三環11.7%、北四環12.2%、北五環12.5%。其中降幅最大的為東四環路、南三環路、北四環路、北五環路。

表1 2010年北京快速環線交通量比較表

表2 2015年北京快速環線交通流量比較表

正是由于中心城區東北方、北方存在望京、天通苑、回龍觀幾個超大型居住區，才造成作為城市主干道的東側、北側環線交通量特別大、擁堵特別嚴重的現象。天通苑、回龍觀從開始建設至今已經近20年，配套設施依然不全。住區缺少就業崗位、缺少娛樂社交場所，人們白天進城上班，晚上回來只能是睡個覺，居住區成為“睡城”。2003年10月29日回龍觀社區網上論壇居民抱怨居住區交通擁堵、治安混亂、醫院和學校配套不足，業主權益屢受侵害。[13]2017年7月23日，中共北京市委書記蔡奇就加強回龍觀、天通苑地區綜合整治，優化城市服務功能配套到昌平區進行了專題調研。報道稱“回龍觀、天通苑地區的發展面臨一系列管理難題，其中最突出的就是公共配套設施跟不上、公共服務不能全面覆蓋等問題，城市建設與管理的壓力與日俱增，公共服務設施領域存在的短板日益顯現。”目前昌平區正在會同屬地政府積極配合編制“回龍觀、天通苑地區公共服務提升三年行動計劃（2018—2020）”。[14]

流動人口數量受季節（旅游）、重大活動（展會、體育賽事等）、是否節假日等因素影響而起伏較大，常住人口的日常通勤、通學、休憩娛樂等是決定城市交通量的基本因素。居住區規模大，有限地域內高度密集，人們作息時間差不多，一起往返，造成道路潮汐般的交通流。即上午通勤時道路上都是從居住區往中心城區的交通流，馬路上半邊擁擠半邊空閑。下午下班時呈現相反方向的單向交通流。針對潮汐交通現象，交通管理部門設計出潮汐式可變車道，例如雙向六車道的道路，早上把進城方向的三車道變為四車道，就是多征用對面出城的一條車道。晚高峰則反過來。我國城市設置潮汐車道以上海為早，2003年開始的，后來2012年烏魯木齊、石家莊，2013年杭州、北京，2014年深圳等相繼開辟了。潮汐車道是應對潮汐交通的技術措施，產生潮汐交通的根源不僅是“職住分離”（就業地與居住地的分離），關鍵在于小區規模過度龐大，潮汐交通現象未必是問題，東京、倫敦等國際大都市都存在潮汐交流現象。職住分離也是現代城市普遍現象，因為市場競爭迫使企業更加注重效率，住房之類職員生活設施由企業包辦正改變為市場提供。我國城市潮汐交通成為問題，表現在居住區規模過大導致在同一時間段內同一方向的交通量過大。

鑒于交通空間的有限性，有人認為私家車交通人均占用空間較大必然擁堵，發展公共交通可以高效利用城市土地，是解決交通擁堵的根本途徑。但是目前中國城市許多線路上巴士、地鐵車廂內擁擠不堪，像北京地鐵運營里程已經在世界上名列前茅，地鐵網密度已經達到較高水平，高峰時段發車間隔已經縮小至極端，依然難以解決問題，市民的乘坐體驗十分不良。說明僅僅改變交通運輸工具和運輸組織方式，不足以解決人們在不同地點之間順利、舒適移動的問題。根源在于，在城市空間中，固定兩個地點之間，例如居住區與中心城區之間，居住區人口規模過于龐大，交通需求量超過了連接兩個地點的運載工具的合理承載量。相反的例證是，國外城市雖然也有職住分離現象，但是沒有我國這樣大規模的居住區，同一方向的交通量有限，交通量空間分散，因此沒有我國這樣嚴重的擁擠、擁堵現象。

表3 人均居住區用地控制指標與居住區人口密度

3 人均用地面積、居住密度與交通擁堵

居住區與交通擁堵的關聯主要在兩個方面，一是居住區規模，二是居住區密度。我國城市規劃中，土地利用采取功能分區的做法，城市空間由大塊的居住區、經濟區、商業區等功能不同區塊構成。大型居住區因就業崗位不足，容易成為“睡城”。居住地點與就業地點的空間遠隔產生交通流量，這點已經為學界認識并且提出“職住混合”方案以緩解交通擁堵。事實上，對于城市交通擁堵影響十分關鍵但是學界普遍忽視的因素是居住密度。交通擁堵本質是一定的空間內（道路或者車廂）交通者（車或人）過密，以致車輛不得不低速行駛或原地等待、乘客身體距離過近產生不愉快感。居住人口密度與交通擁堵的關系更直接。

3.1 《規范》的人均用地指標

嚴格控制人均用地面積以節省土地是制訂《規范》的主要宗旨。“經濟、合理、有效地使用土地和空間”是總則第一條就申明的制定規范的目的，組成《規范》的11章中“用地”置于《規范》實質內容的首位。不同等級城市、不同規模和住宅組合的居住區，規定了對應的人均用地控制指標。現把《規范》所列人均用地指標和根據用地指標計算出居住區人口密度一并列表如下表3。

在93版《規范》中，住宅建筑根據高度劃分的種類是1～3層者為低層，4～6層為多層，7～9層為中高層，10層以上為高層。住宅面積按照每戶3.5人設計。人均用地指標根據所在城市的規模（大、中、小）、居住區的層級（居住區、小區、組團）、住宅樓的形態及其組合而差異。現實中1～3層的低層住宅在新建住宅中所占比例極低，可以作為例外。按照規范指標，多層住宅樓組成的居住區，人均用地面積在大城市為16～21m2、在中等城市為16～22m2、在小城市為16～25m2。中等城市與大城市幾乎一樣。如果是大城市的高層住宅樓組成的社區，人均用地面積在小區、組團的指標分別是10～12m2、7～10m2。

3.2 我國城市的人口密度

過密是交通擁堵的本質，這點在我國學界似乎并未成為共識，表現在治堵政策很少涉及降低密度問題，不少人還在倡議進一步提高城市密度。

密度是城市研究中的關鍵詞之一，城市密度有建筑密度、人口密度、經濟密度等多個方面，人口密度又可分為晝間密度和夜間密度，或者就業密度和居住密度。關于我國城市密度，學界的研究不足而且存在許多模糊認識。一般統計多以行政區為單位，統計年鑒中“城市人口密度”數據，是按照城市行政區范圍內總人口除以行政區總面積得來，而行政區面積包括山林、水面、農田等，實體城市（建成區）面積只占行政區面積很小部分。不少人沒有注意到城市概念的不同內涵，直接援引統計數據立論，得出中國城市密度不高的錯誤結論。事實上，2012年大陸31個省會城市的行政區面積中，建成區比重超過10%的只有廣州、上海，5%～10%之間的只有海口、武漢等6個城市，其余23個城市比重都在5%以下，其中11個城市不足2%。按照城市行政區總面積計算的城市人口密度，與省、全國的平均人口密度沒有差異，遠遠低于真實的城市（建成區）人口密度，無法體現城市特征，名不副實。

關于人口密度，在93版《規范》公布實施之前，1970年代后半至1980年代初北京建設的居住區，開始普遍建設高層住宅樓。居住區人口毛密度②低者（蓮花河小區）655人/hm2，高者（蒲黃榆北小區）950人/hm2。[15]北京市建委和規劃局曾在1982年做出規定，居住區毛密度控制在每公頃600～800人，城區、近郊區、小區取上限，居住區、遠郊取下限。根據《規范》限制的人均用地指標計算出的居住區人口密度，在大城市，不計低層住區，每公頃土地居住人數最低者476人、最高者1429人。居住小區的多層高層混合型住區為每公頃714～909人。從實際情況看，北京1990年代開始建設的居住區，東方雅苑、融澤府、星河灣、沿海·賽洛城等，人口毛密度在580人～755人/hm2之間。[16]在《規范》的標準范圍內，可見《規范》得到了遵循。

國外計算居住密度，或者按照每間居室的人口數，或者按照每公頃土地上的住宅單位（棟，套）計算。英國居住區的密度，1924年《住宅法》提倡的是每公頃土地上20～30戶，1962年MoHLG（住宅與地方自治體部）提倡的城市住區密度是住宅（指house，獨立住宅）30～75戶、公寓115戶以下。1999年布萊爾政府顧問機構“城市課題研究小組”提倡的是35～40戶。2000年政府的《規劃政策指南·住宅》中推薦采用的最低戶數密度是30～50戶。[17]在世界各國城市住區規劃建設中影響深遠的鄰里單位住區規劃原則中，一個住區的居民總數是與一所合理規模的小學相適應的3～5千人之間，占地約160英畝。[18]折合居民密度約為46.3～77.2人/hm2。

對于居住密度“高”或“低”的評價，不同國家、不同人的認識并不一致，中等住宅密度在南非是每公頃土地40～100個住宅單位，在新西蘭是30～66個住宅單位。[19]以平均每個住宅單位居住3人計，把居住區的住宅密度換算成人口密度（人/hm2），則是英國居住區90—150（政府提倡的低限密度），南非120～300，新西蘭90～178（中等密度）。每公頃土地上住宅棟數英國多于60棟、美國多于110棟就被認為是“高密度”開發。按照紐約每套住宅1.7人的平均數折算成人口，每公頃土地上英國102人、美國187人就被認作高密度。因此，從當代城市居住區密度的國際比較看，假設密度的計算方法相同，則北京居住區的人口毛密度約為英國的4～7倍、南非的2～5倍。

國外極少大規模集中連片開發，千戶以上項目很少，東京都建筑平均2.5層，住區沒有高樓林立的現象，因此平均居住密度較低。街道尺度、建成區尺度上的居住密度我國遠高于國外。從建成區密度（萬人/km2）看，北京首都核心功能區是2.38（2015年），上海市黃浦區3.44、虹口區3.60（2012年）。日本城市的密度，東京都區部為1.39，大阪府是1.14，其他中小城市更低得多，例如埼玉縣內41個市，28個市密度都在0.5以下（2010年）。日本以人口稠密著稱，歐美城市的人口密度更比日本低，華沙、布達佩斯、倫敦、馬賽等歐洲城市多在0.5～1.0之間，紐約、洛杉磯都在0.5以下，芝加哥、舊金山、休斯頓更在0.2以下。[20]

中國城市無論大城市還是中小城市，居住密度都比國外城市高得多，這點即使僅憑對住宅、居住區形態的外表觀察也不難發現，國外城市住宅多數為低層公寓和獨棟，我國城市住宅全部是公寓而且高層越來越多。公寓或稱集合住宅，是鄰居間距被縮小至極限的住宅形態。

3.3 居住密度對于交通的影響

橫向比較可以發現不同國家城市居住區的密度差異。判斷居住密度合理與否，不是某個抽象的數據標準，而必須看實際對于城市生產生活的影響。這里分析密度與交通的關系。

3.3.1 《規范》缺乏家庭停車位考慮

在改革開放之前，總體上城市住宅建設量很少，住宅建設標準很低。在一些工礦區或大城市建設的居住區、多數企業自建的居住區，在設計中考慮居民停車需求很少，自行車停放在住宅樓前后的空地上、樓道內，或者有公共車棚，或者私人搭建。因為居住區與生產區鄰近，往往步行可以到達，而且物質貧乏時代自行車都算奢侈品，城市居民很少家庭交通工具，那種居住區設計基本適應當時的經濟社會狀況。在93版《規范》中，也沒有居民家庭停車設施的條文，只是規定“道路用地”包括居住區道路、小區路、組團路外，還有“非公建配建的居民小汽車、單位通勤車等停放場地。”即公私車輛停放場地包含在道路用地內。居住區公共服務設施（也稱配套公建）指教育、醫療衛生、文化體育、商業服務、金融郵電、市政公用、行政管理和其他八類設施。《規范》只是規定“居住區內公共活動中心、集貿市場和人流較多的公共建筑，必須相應配建公共停車場（庫）”，而且配建公共停車場（庫）的控制指標很低，例如商業中心每100m2營業面積配建自行車位7.5個、機動車位0.3個。飲食店的指標是每100m2營業面積自行車位3.6個、機動車位1.7個。《規范》第八章“道路”最后有一句“居住區內宜考慮居民小汽車和單位通勤車的停放”。規范用詞中“必須”是強制標準，“宜”表示允許稍有選擇，在條件許可時首先應這樣做的，還不是強制標準。從實際情況看，由于既不是建設行業的國家強制標準，一般市民購買乘用車的現象還極少，因此1990年代大多數居住區沒有或者很少供居民私家車停放的空間。

3.3.2 道路用地比重、人均道路面積

交通擁堵是交通空間供不應求、交通密度過大的體現。交通密度過大換種說法是人均交通空間過小。與人均交通空間直接相關的是城市、居住區的道路用地比重和人均道路面積大小。

城市規劃中“居住區用地”是包括住宅用地、公建用地、道路用地、公共綠地這四類用地的總和。《規范》設置了居住區內四類用地的構成比重，稱作“居住區用地平衡控制指標”。道路用地比重在居住區占8%～15%、小區占7%～13%、組團占5%～12%，上限下限之間有6%～7%的浮動率，因為居住區周邊環境千差萬別，這樣便于居住區規劃設計因地制宜。如果所在位置本來交通便利、道路較多，居住區用地平衡指標中的道路用地比重就可以取下限。

北京市1980年代規劃設計的居住區指標數據，道路用地在居住區用地中的比重，低者2.21%，高者22.9%。根據對北京市1980年代規劃設計的恩濟里、西壩河東里、安苑北里等11個居住區經濟技術指標的計算，居住區內人均道路面積超過1.0m2的只有3個小區，其余都在1.0m2以下。最大者馬家堡人均道路面積2.42m2，最小者南磨房僅0.15m2。③

居住人口密度與道路用地比重直接影響人均交通空間量。人們對于交通空間的需求量，與交通運輸工具、交通出行頻率直接相關。就交通運輸工具來說，高密度居住區內，人均交通空間狹小，在自行車為主要交通工具的時代也不寬裕，在家用汽車快速進入家庭的時代，更完全不能滿足需求。

3.3.3 非機動車時代的交通空間需求

根據城市交通規劃設計規范，自行車停車場設計參數，每輛自行車停車面積（m2）根據停放方式而不同，在1.51～2.20m2之間，各種方式綜合平均需要1.82 m2。根據北京市統計數據，平均每百戶家庭擁有自行車的數量高峰，城鎮居民家庭是1996年249.0輛，農民家庭是1994年254輛。隨著交通機動化的發展，此后自行車家庭擁有率下降。我們以2000年為例，北京市平均每百戶家庭自行車擁有量，城鎮居民家庭230.7輛、農民家庭220輛，全市家庭戶平均每戶人數2.9人，即城鎮居民人均0.8輛自行車,需要停車面積1.46m2。1980年代建成的居住區大部分人均道路面積不足以停放自行車。按照《規范》，在一個由多層和高層住宅樓組成的居住小區，人均居住用地面積取上限為14 m2，用地平衡指標道路面積比重也取上限為13%，則人均道路面積為1.82m2，正好是一輛自行車所需平均停車面積。如果居民家庭自行車全部停放在小區道路上，需要占去道路面積的80%。

根據道路工程設計規范，一般自行車設計車速11～14km/h，路段每條車道的通行能力1500輛/h、平面交叉口每條車道規劃通行能力1 000輛/h。自行車道路每條車道寬度通常按照1m設計，雙向行駛的最小寬度為3.5m，混有其它非機動車時，單向行駛的最小寬度應為4.5m。同向行駛的車隊中，前后相鄰兩車安全行駛的最小車頭時距一般采用4s。在居住區內，假設自行車道設計交通量為1 000輛/h、騎行車速為5km/h，則可以容納的交通密度（一條車道上車輛的密集程度即在某一瞬時內單位長度體一條車道上的車輛數，單位“輛/km”）是200輛/km。按照《規范》最小規模的居住小區總人口7千人，最大占地面積1.33hm2（19m2/人）、最大比重（15%）的道路面積為19950m2。這么大面積修建寬度1m的自行車道，可以容納自行車交通量3 990輛/h。按照北京2000年家庭自行車普及率計算，7千人的小區應有自行車5 576輛。一般情況下，同時使用的自行車在小區自行車總量中只占小部分，因此《規范》指標下居住區的自行車交通不成問題。

表4 93版《規范》指標下居住區人均道路面積表（單位：m2）

3.3.4 機動車時代的交通空間需求

我國城市住宅都是數十戶甚至數百戶密集一棟的如蜂窠般的集合住宅。在推進城市化、新農村建設過程中，推倒獨立住宅改建成公寓樓的現象普遍，把城市化理解為住宅集合化，集合程度越來越高。因汽車制造技術和工廠管理技術的進步帶來汽車價格大幅下降、國民收入提高導致私家車的普及，汽車社會發展使人均交通空間需求增大，歐美日本城市通過中心城區人口密度下降維持了交通空間的供需平衡。我國城市建成區人口密度本來就遠高于國外，乘用車開始快速普及后，城市居住密度沒有相應地改變（降低），遂發生人均交通空間需求與供給的尖銳矛盾，表現為擁堵、擁擠。

按照我國城市停車場（庫）規劃設計的指標，機動車停車面積轎車25.2～34.7m2、巴士62.9～92.0m2間，因停放方式而異。北京市2015年末常住人口2 170.5萬人。機動車保有量561.9萬輛，其中私人小客車保有量為424.3萬輛，同比增加4.6萬輛。[21]小客車普及率為195.5輛/千人。僅算私人小客車，需要停車面積平均以30m2/輛計，則北京市需要的人均停車面積為5.9m2。根據93版《規范》的指標，各類居住區的人均居住用地、用地平衡中道路用地比重均取上限情況下，人均道路面積表見表4。

表4可見，按照93版《規范》建設的居住區內人均道路面積，在大城市1.2～3.25m2、中等城市1.2～3.3m2、小城市1.9～3.9m2。在北京市2015年私家車普及率水準下，居住區內道路全部用來停放車輛也根本無法容納，因此普遍出現占道停車現象。

當居住區內道路面積的50%用于停車并且私家車都是小型客車、全部停放于居住區內的時候，以平均占地面積30m2/輛計算，按照《規范》居住區可以允許的私家車普及率見表5。

按照93版《規范》設計居住區，在人均用地面積、道路用地比重都取指標上限的情況下，居住區內能夠容納的私家車最大比率是每千人62.5輛，以平均每個家庭3.2人計，合百戶家庭20輛，這恰好是“汽車社會”的最低門檻。事實上居住區建設中人均居住用地、平衡表中道路用地比重很少取上限，人均道路面積無法達到這么大，亦即小區無法滿足62.5輛/千人小客車的停放需求。而且，北京市2015年末195.5輛/千人是私家小客車，而道路行駛的有各種機動車，機動車的普及率為259輛/千人。城市規劃教材建議的包括綠化、出入口通道、附屬管理設施用地的停車場用地指標是小汽車30～50m2、大型車輛70～100m2。[22]因此需要的人均停車面積遠不止5.9m2。《規范》設定的居住區規劃設計指標，與現實居民對于交通空間的需求存在尖銳的矛盾。

表5 93版《規范》居住區人均道路面積與私家車普及率上限

3.3.5 居住區密度過高的交通影響

居住區規模大，數萬人甚至數十萬人，如果居住密度不高，則占據的土地面積大。居住區與中心城區之間可以建設較多的交通路線分散流量，則人均交通空間較大，道路不易擁堵、公交車內不易擁擠。而如今這樣嚴格限制人均用地面積的極高密度居住的方式，使居住區占地面積較小，雖然節省了土地，但是從交通角度說，居住區與中心城區的連接面有限，可以建設的直線交通走廊很窄。數量龐大的客流局限于很窄的交通走廊上，導致城市道路形成汽車洪流。即使限制私人交通工具而以公共交通為主，地鐵、公交車廂內也極度擁擠。這是交通量過度集中于有限空間內的緣故，是擁擠擁堵的本質。

4 治理擁堵必須改革居住區規劃思路

中國城市居住區里，鄰居間距小至極限、樓間距也小至極限，因而居住密度已經達到極限。在我國關于城市治理、交通擁堵對策中，居住區的規劃理念標準的影響沒有得到認識和研究。近年來隨著高速鐵路的快速發展，高鐵沿線城市紛紛修改規劃、打造高鐵新城的過程中，高層住宅如密林般的大型居住區蓬勃發展。在新世紀以來家用汽車快速普及的同時，城市人口密度卻有增無減。北京西城區菜園街社區達到19.9萬人/km2，是東京都區部密度地區中野區、豐島區密度的10倍余。隨著城市化帶來建成區面積的擴大，許多城市周邊地區人口密度迅速增加，一些新城區的人口密度甚至比老城區更大。北京的望京街道以A5區為例，人口密度約6萬人/km2。[23]2000—2010年間北京市1200km2面積內密度上升了50%，從5000人/km2增加到7500人/km2，2000平方公里面積內密度上升了48%。2010—2013年間首都功能核心區平均增加了541人/km2，西城區密度則增加了1182人/km2。[24]

造成我國城市居住區、建成區過高密度的因素有多種。近代以來建筑技術的發展，使建造高層建筑成為可能。土地經濟的思想下，城市政府以土地為資本“經營城市”成為流行理念，政府和開發商追求單位面積產值最大化，盡量提高建筑容積率，甚至為此突破規范標準。還有普遍把高樓林立作為繁榮象征的社會觀念，都推動了城市建筑的集聚化、高層化，居住人口高密度化。在認知上，對于高密度的負面影響缺乏認識也是中國城市高密度化的原因。甚至把人口密度大作為宜居城市指標，例如2000年建設部設立的“中國人居環境獎”把建成區人口密度10000人/平方公里以上作為必要條件，[25]宗旨是倡導城市建設中節約用地。

我國城市管理行政體制為高密度的形成提供了條件。如果僅僅限制人均居住用地面積，在居民可以自主擇地建房的條件下，聚落會像傳統村莊般，未必形成高密度居住區。在土地所有權被壟斷的情況下，為便于管理而對居住區集中連片開發、統一規劃設計，較小的人均用地被集中一處，于是造成住宅的高度密集，形成了居住的高密度。人口密度高再加住區規模大，才使交通擁堵成為幾乎無法解決的難題。當居住區規模較小的時候，三五棟住宅，密度再高，因為其總體人口規模有限，通過改善路網結構或者交通運輸結構可以解決市民的空間移動問題。但是當公寓住宅樓幾十棟大規模集中建設后，居住區產生的交通需求是“巨型高密度團塊”，即使大力增加運輸力量的供給，由于交通走廊的空間有限，巴士、地鐵運力發揮到極限，車廂內還常常擁擠不堪。

生產要素的集中可以產生集聚經濟效益，這是城市化發展的基本經濟動力。但是密集超過合理的度又會產生不經濟。僅僅交通擁堵帶來的時間、燃料、環境損失折合成貨幣，據歐盟委員會的研究，道路堵塞在歐盟國家造成的損失可達GDP總量的2%。根據滴滴出行和第一財經商業數據中心發布的報告，2016年因為交通擁堵而造成人均損失的前三城市分別是北京8717元、廣州7207元、西安6960元。[26]不同研究機構的結論不盡相同，但我國因交通擁堵造成的損失海量巨大應該無疑。

我國城市交通擁堵，與同等發展程度的國家、與私家車普及率相同時期的國家比較，都顯得突出、嚴重。改革開放以來我國經濟社會處于快速變化中，但是城市規劃相關的理念、規范等沒有能夠與時俱進地相應改變，大體上是計劃經濟的模式。北京的城鄉面貌、生產生活發生了巨變，但市區人口密度自解放以后一直變化不大，在2.3～2.8萬人/km2之間。本來城市空間的關聯因素、交通擁堵的關聯因素眾多，產業結構，土地政策以及相關的人口、糧食，社會生活方式、價值觀變遷等，但是目前關于城市空間決策中缺少相關不同專業、社會群體的協商機制。雖然規劃部門以及城市建設管理的相關部門始終重視各種問題，相關技術標準也經常修改完善以適應新情況。但是整體上城市空間還屬于計劃安排的領域，即整體上把城市作為可以設計、塑造的客體，嚴格限制人均土地面積、住房面積，控制居住、交通、工業等各類用地比例結構。主觀愿望是經濟、合理、科學地設計城市空間，但城市的核心是人類為了更好地滿足欲望而出現的空間上的生產生活的集聚，而不僅僅是道路、房屋等建筑的堆砌。人類社會具有與物質世界不同的性質，建筑的性質比較穩定，建成后千百年不會改變，因此人們可以按照自己心愿來設計，建造或摧毀。人和社會的特征是不同個體千差萬別，而且性質多變，中國自改革開放以來的變化更是世界罕見。城市本質上是人的集聚，建筑只是容納身體的容器。規劃、設計都是根據過去經驗確定未來，只有規劃對象恒定不變，規劃才能達到預期目標。人以及作為人之集合的社會變動不居的性質決定他們無法成為規劃的對象。個人可以計劃明天的工作、單個企業可以計劃下周的生產銷售目標和方法，但是社會作為整體是無法計劃的，計劃經濟的失敗就是證明。城市規劃中關于人口數量、機動車數量的變化預測，無一成功范例。

治理交通擁堵，不僅需要改善各類規劃設計規范、標準，例如擴大人均居住用地面積標準、交通用地比重，更需要我們對于城市規劃理念、方法進行徹底的反思、變革。

注釋:

①2010—2015年間北京市軌道交通繼續大幅度增長。運營線路從14條增加到18條，運營里程從336千米增加到554千米，運營車輛從2463輛增加到5024輛，客運量從18.46億人次增加到33.2億人次。

②“人口毛密度”指每公頃居住區用地上容納的規劃人口數量，“人口凈密度”指每公頃住宅用地上容納的規劃人口數量。“居住區用地”包括住宅用地、公建用地、道路用地和公共綠地，“住宅用地”是居住區用地的一部分，指住宅建筑基底占地及其四周合理間距內的用地（含宅間綠地和宅間小路等）的總稱。

③根據北京市規劃委員會、北京市城市規劃設計研究院、編制辦公室合編的《〈北京城市規劃志〉資料稿》之“北京80年代居住區和居住小區規劃設計優秀作品評選活動應征作品技術經濟指標匯總表（二）居住區”計算而得。表見該書260頁。