改革開放四十年國防經(jīng)濟發(fā)展回顧

解柏偉

內(nèi)容提要：改革開放40年，是國防經(jīng)濟積極適應快速變革發(fā)展的時代。本文回顧了40年來我國國防經(jīng)濟建設(shè)發(fā)展的歷程，歸納了國防經(jīng)濟建設(shè)發(fā)展的時代特征，并總結(jié)了國防經(jīng)濟建設(shè)發(fā)展的經(jīng)驗及啟示。

改革開放40年，是國防經(jīng)濟積極適應快速變革發(fā)展的時代。40年來，通過正確處理國防建設(shè)與經(jīng)濟建設(shè)關(guān)系，以備戰(zhàn)打仗為導向，科學確定資源投入與運用，激發(fā)了國防科技工業(yè)發(fā)展活力，夯實了國防動員基礎(chǔ)，提高了軍人保障水平，國防經(jīng)濟逐步形成協(xié)調(diào)發(fā)展、融合推進的良性格局。

一、改革開放40年國防經(jīng)濟建設(shè)發(fā)展歷程

改革開放40年，是中國經(jīng)濟迅速發(fā)展、國力大幅提升的時期，國防經(jīng)濟依托國家經(jīng)濟科技實力，為國防現(xiàn)代化提供了有力的保障。

（一）服從國家發(fā)展大局，在忍耐中求得發(fā)展

改革開放初期，黨中央確立了以經(jīng)濟建設(shè)為中心的基本路線，軍隊適應國家集中精力進行經(jīng)濟建設(shè)，多次精簡員額，由590萬人壓縮到320萬。1978～1985年，國防投入年均增長1.78%，扣除物價因素，實際為負增長；占國民生產(chǎn)總值、財政支出的比重，分別由1978年的4.6%、17.37%，下降到1984年的2.13%、10.63%。這一時期，軍隊經(jīng)費少、供應不足，主要依靠提高管理水平保障需要。

國防科研以技術(shù)積累為主，實行“多研制、少生產(chǎn)”。國防工業(yè)軍品需求不足，遵循“軍民結(jié)合、平戰(zhàn)結(jié)合、軍品優(yōu)先、以民養(yǎng)軍”方針，實施軍轉(zhuǎn)民，壓縮規(guī)模，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，調(diào)整布局，進行公司化改革，實行歸口管理，建立合同制訂貨關(guān)系，走軍民兼容發(fā)展道路。

軍隊積極支援國家經(jīng)濟建設(shè)，支持西部大開發(fā)，騰出港口、機場等基礎(chǔ)設(shè)施，開放醫(yī)院，服務國民經(jīng)濟。

（二）適應“兩場”要求，實現(xiàn)指導思想轉(zhuǎn)變

20世紀90年代初期，適應市場經(jīng)濟、提高打贏高技術(shù)局部戰(zhàn)爭能力，是中國國防建設(shè)面臨的新情況新挑戰(zhàn)。市場經(jīng)濟初期，市場混亂，物價劇烈波動，標準經(jīng)費購買力下降，軍隊保障缺口增大，軍隊財經(jīng)管理秩序受到?jīng)_擊，拉大軍地待遇反差。海灣戰(zhàn)爭爆發(fā)，以高科技為核心的新型作戰(zhàn)樣式出現(xiàn)，戰(zhàn)爭形態(tài)發(fā)生根本性變化。著眼打贏高技術(shù)局部戰(zhàn)爭，我國確立新時期軍事戰(zhàn)略方針，軍隊建設(shè)由數(shù)量規(guī)模型向質(zhì)量效能型、人力密集型向科技密集型轉(zhuǎn)變。

伴隨國民經(jīng)濟增長，軍費投入穩(wěn)步增加，保障重點由“一保生活，二保裝備”調(diào)整到“一保戰(zhàn)備，二保生活”，戰(zhàn)備建設(shè)重回軍隊重要地位。優(yōu)化軍費投向投量，堅持集中財力向海軍、空軍、二炮部隊，以及重點部隊、重點方向、重點戰(zhàn)備建設(shè)項目傾斜。

適應市場經(jīng)濟規(guī)律，軍隊加強軍費集中統(tǒng)管，規(guī)范資金管理秩序，完善標準化供應。改革物資籌措、供應與儲備方式，堅持計劃籌措與市場籌措相結(jié)合，實物供應與經(jīng)費供應相結(jié)合，軍內(nèi)儲備與市場儲備相結(jié)合。在飲食保障、商業(yè)服務、營房保障等方面，推行后勤保障社會化。

為確保軍隊純潔，集中精力備戰(zhàn)打仗，從1998年始，全面停止軍隊經(jīng)商，從“自我發(fā)展、自我完善”“標準加補助”，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閲摇盎始Z”保障。同時，保留軍隊利用自身設(shè)施、人員開展部分有償服務活動。

1994年，在國家和大軍區(qū)、軍兵種以及各級地方政府成立國防動員委員會，開展軍事斗爭準備，國防動員列入政府、軍隊各部門的議事日程。適應依法動員要求，制定修訂動員法律法規(guī)，在《中華人民共和國國防法》等有關(guān)法律中，補充國防動員相關(guān)內(nèi)容。

改革國防科技工業(yè)管理體制，按照政企分開、產(chǎn)研結(jié)合、供需分離原則，設(shè)立總裝備部、國務院屬國防科工委、十大軍工集團，確立武器裝備使用部門與科研生產(chǎn)單位的供需關(guān)系。堅持“有所為有所不為”方針，重點發(fā)展對軍事威懾和實戰(zhàn)能力具有決定性作用的“撒手锏”武器裝備系統(tǒng)。

（三）融入國家經(jīng)濟社會發(fā)展全局，推動富國和強軍的統(tǒng)一

進入新世紀新階段，我國經(jīng)濟邁上新臺階，國防建設(shè)依托國家經(jīng)濟社會發(fā)展，將國防和軍隊現(xiàn)代化建設(shè)融入國家經(jīng)濟社會發(fā)展體系之中，建立完善軍民結(jié)合、寓軍于民的武器裝備科研生產(chǎn)體系，軍隊人才培養(yǎng)體系和軍隊保障體系。建立小核心、大協(xié)作、市場導向、產(chǎn)學研用相結(jié)合的武器裝備科研生產(chǎn)體系。

1999年，軍費突破千億大關(guān)，此后逐年持續(xù)增長，年均增長12%～20%。軍隊摒棄粗放式管理方式，更新管理觀念，強化科學決策，統(tǒng)籌規(guī)劃和科學配置重要戰(zhàn)略資源，提高國防經(jīng)濟建設(shè)的綜合效益。

確立依靠科技進步加快戰(zhàn)斗力生成模式轉(zhuǎn)變的方針，加速武器裝備由半機械化向機械化、信息化跨越式發(fā)展。

2010年，頒布實施《中華人民共和國國防動員法》，國防動員建設(shè)進入規(guī)范化發(fā)展新階段。開展國民經(jīng)濟潛力調(diào)查工作，完善國防動員預案體系，建設(shè)國民經(jīng)濟動員中心，完善社會與軍隊、戰(zhàn)略儲備與應急生產(chǎn)、實物儲備與能力儲備相結(jié)合的多元化物資儲備體系，提高國民經(jīng)濟動員平時服務、急時應急、戰(zhàn)時應戰(zhàn)功能。

全面建設(shè)保障體制一體化，保障方式社會化，保障手段信息化，后勤管理科學化的現(xiàn)代后勤。根據(jù)市場經(jīng)濟發(fā)展，逐步調(diào)整兵役制度、軍人轉(zhuǎn)業(yè)退伍安置制度，以及工資福利制度、住房制度、醫(yī)療保障制度和社會保障制度。

（四）推進經(jīng)濟建設(shè)與國防建設(shè)融合發(fā)展

十八大以來，軍民融合深度發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，豐富了國防經(jīng)濟的內(nèi)涵。成立中央軍民融合發(fā)展委員會，出臺《關(guān)于經(jīng)濟建設(shè)和國防建設(shè)融合發(fā)展的意見》，建設(shè)軍民科技協(xié)同創(chuàng)新體系，建立軍民一體的產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟、軍民融合產(chǎn)業(yè)基地。在交通運輸、基礎(chǔ)設(shè)施、現(xiàn)代物流、醫(yī)療衛(wèi)生、生活服務等領(lǐng)域軍民融合取得重大進展。

以預算和審計制度改革為重點，建立需求牽引規(guī)劃，規(guī)劃主導資源配置機制，科學確定軍費投向投量，統(tǒng)籌軍事、后勤、裝備以及各軍兵種、各戰(zhàn)略方向建設(shè)。

以“打勝仗”要求，加大高新技術(shù)武器裝備建設(shè)，提高武器裝備實戰(zhàn)化水平。維護國家利益拓展，探索軍隊“走出去”海外保障途徑。著眼增強國防動員潛力和實力，探索新體制下國防動員運行機制，完善平時征用和戰(zhàn)時動員法規(guī)制度，拓展新興動員領(lǐng)域和新型動員力量。

加大財經(jīng)管理和整治力度，反對鋪張浪費，厲行勤儉節(jié)約，糾正“四風”，懲治腐敗，管好用好錢和物，注重提高國防經(jīng)濟效益。軍費管理制度改革納入《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，健全公務接待、財務預算和審計、考核問責、監(jiān)督保障制度，遏制違規(guī)違紀違法現(xiàn)象。2016年，黨中央、中央軍委決定，軍隊和武警部隊全面停止有償服務活動。截至2018年6月底，按期停止10余萬項目。

二、國防經(jīng)濟建設(shè)發(fā)展的時代特征

改革開放40年來，國防經(jīng)濟建設(shè)是在世界安全形勢和國家社會發(fā)展大格局下進行的，既反映了內(nèi)在運動的規(guī)律性，又突出表現(xiàn)了時代特征。

（一）國家主導

改革開放40年來，我國從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟規(guī)模由小到大，科技創(chuàng)新由弱向強。國際社會和平發(fā)展、科技革命與局部沖突、恐怖主義并存，國家及時調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，經(jīng)歷經(jīng)濟起步、高速增長、科學發(fā)展再到轉(zhuǎn)型升級新常態(tài)多個階段，國防經(jīng)濟先后經(jīng)歷忍耐求存、適應兩場、跨越發(fā)展階段。

國家從優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟戰(zhàn)略，逐步過渡到統(tǒng)籌推進、深度融合、協(xié)調(diào)發(fā)展的發(fā)展模式。國防經(jīng)濟與國民經(jīng)濟，從爭投入、爭資源，到互利共贏、相互外溢；從互相封閉、獨立建設(shè)，到開放融合、共同建設(shè)，逐步走上一條良性互動的發(fā)展道路。從根本上講，即遵循國防經(jīng)濟以國家經(jīng)濟實力為基礎(chǔ)，與國家經(jīng)濟科技發(fā)展水平密切關(guān)聯(lián)的內(nèi)核機理。

（二）問題導向

40年前，我國國防建設(shè)和經(jīng)濟建設(shè)的起點都較低，在國防經(jīng)濟發(fā)展的每個階段，面臨各種突出矛盾和問題。黨和國家著眼國家建設(shè)全局和長遠發(fā)展，針對制約國防建設(shè)發(fā)展的突出矛盾和薄弱環(huán)節(jié)集中發(fā)力，使我國國防經(jīng)濟逐步轉(zhuǎn)向相對寬松、良性互動的局面。

改革開放初期，物資匱乏、資本短缺、技術(shù)落后，國家不得不采取不平衡發(fā)展戰(zhàn)略，堅持以經(jīng)濟建設(shè)為中心，軍隊不與國家爭財力、爭資源，主動想辦法克服困難、增加收入，以最大努力開展軍隊建設(shè)。

向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型后，市場的波動性、不確定性，與軍隊的計劃性、指標剛性，產(chǎn)生一定沖突。軍隊在物資籌措、保障供應和軍人待遇等方面，積極尋求適應市場的辦法措施，有效緩解了軍隊保障的矛盾。

軍費大幅度增長后，針對經(jīng)費分配和使用存在的各類問題，積極探索預算制度改革，建立重要資源統(tǒng)籌規(guī)劃和科學配置的制度機制，大大提高了資源運用的科學性。針對我國計劃經(jīng)濟體制遺留下來的軍民分割、獨自建設(shè)造成的同質(zhì)資源重復建設(shè)問題，不斷探索出軍民結(jié)合、軍民兼容、軍民融合的途徑。

三、國防經(jīng)濟建設(shè)發(fā)展經(jīng)驗及啟示

改革開放40年來國防經(jīng)濟建設(shè)積累的有益經(jīng)驗，對今后的國防經(jīng)濟發(fā)展具有重要的啟示意義。

（一）正確處理重大關(guān)系

國防建設(shè)與經(jīng)濟建設(shè)的關(guān)系，是國防經(jīng)濟理論和實踐解決的基本關(guān)系。新中國成立后，毛澤東曾在《論十大關(guān)系》中，對兩者的關(guān)系作了科學論述。20世紀60年代，臨戰(zhàn)備戰(zhàn)導致國防經(jīng)濟膨脹，國防費用占到國家財政支出的1/3，影響了國民經(jīng)濟均衡發(fā)展。

改革開放初期，以經(jīng)濟建設(shè)為中心，軍隊裁減員額，減少投入、調(diào)整布局，減少裝備生產(chǎn)，一些大的國防科研項目下馬。這些舉措，一方面，為國家經(jīng)濟發(fā)展騰出了空間；另一方面，對國防科技工業(yè)造成了一定不利影響。

20世紀90年代以后，隨著我國經(jīng)濟快速發(fā)展以及國際安全形勢的復雜化，黨和國家重新審視國防建設(shè)與經(jīng)濟建設(shè)的關(guān)系，首次提出“兩頭兼顧、協(xié)調(diào)發(fā)展”思想。

進入本世紀，我國經(jīng)濟取得前所未有的發(fā)展，黨和國家對國防建設(shè)與經(jīng)濟建設(shè)的關(guān)系認識進一步深化，提出，站在國家安全和發(fā)展全局高度，統(tǒng)籌經(jīng)濟建設(shè)和國防建設(shè)，在全面建設(shè)小康社會進程中實現(xiàn)富國和強軍的統(tǒng)一。

十八大以來，在中國夢、強軍夢的感召下，對國防建設(shè)與經(jīng)濟建設(shè)關(guān)系的認識上升到新高度。習近平主席指出，國防建設(shè)和經(jīng)濟建設(shè)的關(guān)系處理不好，就會走彎路、吃苦頭。經(jīng)濟建設(shè)能夠為國防建設(shè)提供更加雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)，國防建設(shè)能夠為經(jīng)濟建設(shè)提供更加堅強的安全保證。加強國防建設(shè)對經(jīng)濟社會發(fā)展具有重要拉動作用，應推動國防實力與經(jīng)濟實力同步發(fā)展。這是對國家綜合國力增強后國防建設(shè)與經(jīng)濟建設(shè)相互作用關(guān)系內(nèi)生變化的敏銳把握和概括，也是對新時代正確處理二者關(guān)系的籌劃和指導。

（二）服務打贏目標

國防經(jīng)濟是戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)和保障。改革開放初期，國防和軍隊建設(shè)立足現(xiàn)實條件和現(xiàn)代戰(zhàn)爭特點，堅持科研先行，質(zhì)量第一，自力更生，適當引進，突出重點，分清先后緩急，積極推進武器裝備現(xiàn)代化建設(shè)。

海灣戰(zhàn)爭后，針對現(xiàn)代高技術(shù)在軍事領(lǐng)域的應用，以及我軍機械化程度不高、信息化剛剛起步的現(xiàn)實，黨中央決定實施科技強軍戰(zhàn)略。

進入本世紀，國防經(jīng)濟建設(shè)圍繞新的歷史使命，確立建設(shè)信息化軍隊，打贏信息化戰(zhàn)爭的發(fā)展目標。以提高信息化條件下威懾和實戰(zhàn)能力為標準，加快轉(zhuǎn)變戰(zhàn)斗力生成模式，不斷提高基于信息系統(tǒng)的體系作戰(zhàn)能力。加強國民經(jīng)濟動員能力建設(shè)，著眼國民經(jīng)濟動員的平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換，著力提高戰(zhàn)時快速、高效、精確實施經(jīng)濟動員的能力。創(chuàng)新后勤體制，不斷解決制約后勤建設(shè)發(fā)展的體制壁壘、結(jié)構(gòu)矛盾、政策障礙和技術(shù)難題。

十八大以來，按照“能打仗、打勝仗”要求，我軍確立備戰(zhàn)打仗的鮮明導向。習主席強調(diào)指出，軍隊建設(shè)必須把提高戰(zhàn)斗力作為出發(fā)點和落腳點，向能打仗、打勝仗的要求聚焦。以滿足軍事斗爭需要為牽引，加大高新技術(shù)武器裝備建設(shè)力度，重點發(fā)展有效制敵的“撒手锏”武器裝備。堅持體系建設(shè)思想，統(tǒng)籌各軍兵種武器裝備發(fā)展，統(tǒng)籌主戰(zhàn)裝備、信息系統(tǒng)、保障裝備發(fā)展。增強在復雜戰(zhàn)場環(huán)境和高強度對抗條件下的適應能力，提高武器裝備實戰(zhàn)化水平。進一步加快信息化建設(shè)步伐，集中力量研制開發(fā)以信息技術(shù)為核心的高新技術(shù)武器裝備，提高信息作戰(zhàn)能力。運用信息技術(shù)改造、完善機械化武器裝備，形成適應信息化戰(zhàn)爭的體系作戰(zhàn)能力。

（三）注重提高效益

改革開放40年來，我軍從半機械化、機械化到信息化建設(shè)任務緊迫而繁重，國防建設(shè)需求與國防投入的矛盾始終存在。我軍堅持勤儉建軍方針，走投入較少、效益較高的國防經(jīng)濟發(fā)展道路。

改革開放初期，在軍費短缺的情況下，軍隊實行綜合財務計劃管理體制改革，集中有限財力解決重點問題，有效保障了軍隊的正常運行與建設(shè)。

20世紀90年代后期，國家經(jīng)濟發(fā)展，軍費規(guī)模穩(wěn)中有升，為進一步提高軍費使用效益，軍隊對預算管理制度進行改革。實行維持性經(jīng)費按標準供應、建設(shè)性經(jīng)費按項目編制預算的預算分類管理；推行零基預算，規(guī)范預算編制程序，實行綜合預算，為科學管理軍費提供了保證。

進入本世紀，隨著國防投入增大，向科學管理要效益，向科學管理要戰(zhàn)斗力，不斷提高國防和軍隊現(xiàn)代化建設(shè)的質(zhì)量和效益，成為國防和軍隊建設(shè)的重要議題。摒棄粗放型管理方式，強化科學決策、科學管理，講究投入產(chǎn)出比。大力發(fā)揚艱苦奮斗精神，貫徹勤儉建軍方針，努力使有限經(jīng)費用在刀刃上，用出效益來。

十八大以來，黨中央制定了以提高效益為根本取向的勤儉建軍方略。加強科學管理，堅持勤儉建軍，強化財力資源集中統(tǒng)管，加強軍隊資產(chǎn)統(tǒng)一調(diào)配使用，著力解決重投入輕管理、不計成本不計消耗的問題。加強財經(jīng)管理制度建設(shè)和執(zhí)行力度，厲行勤儉節(jié)約，反對鋪張浪費，嚴格按規(guī)章制度辦事，強化紀律和審計監(jiān)督，確保不該花的錢一分錢也花不了，使國防投入發(fā)揮出最大效益。