基層行政事業單位內部控制存在的問題及對策

谷易芹

[摘 要]為規范行政事業單位管理，促進各項工作的有序開展，確保各類資產的安全性和完整性，加強行政事業單位內部控制，建立健全內部控制體系，國家財政部不斷修改和完善相應的內部控制法規，為行政事業單位有效實施內部控制提供了理論依據。文章基于基層行政事業單位內部控制現狀，分析存在的問題及原因，并提出了相應的應對措施。

[關鍵詞]基層行政事業單位；內部控制；存在問題；對策

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.33.139

內部控制是現代企業、行政事業單位等為加強自身組織管理建設、有效監控各項工作正常開展所采用的必要措施和手段。[1]基層行政事業單位內部控制主要指區（縣）及以下行政事業單位為實現控制目標，按照一定原則制定制度、實施措施和執行程序，對經濟風險進行防范及管控，[2]對基層單位日常工作和專項經濟活動管理進行預算、監控和績效評價，覆蓋經濟活動所涉及的各種業務全范圍，貫穿于基層單位內部權力運行的決策、執行和監督始終，規范基層單位全體人員。[3-4]文章對行政事業單位內部控制現狀進行較詳細分析，淺析基層行政事業單位內部控制存在的問題及原因，在此基礎上提出解決的方法和應對措施。

1 基層行政事業單位存在的問題及原因

基層行政事業單位建立和實施內部控制制度，保障單位經濟活動合法合規、資產安全和財務信息的真實完整，有效預防舞弊和腐敗，對提高公共服務的效率、效果具有重要意義，[5]有利于國家對基層行政事業單位內部經濟活動進行監督和維護社會主義市場經濟秩序穩定。近年來，內部控制制度已經成為財政部門內部治理框架的核心組成部分，為進一步指導和促進各單位有效開展內部控制建立與實施工作，財政部于2016年印發了《關于開展行政事業單位內部控制基礎性評價工作的通知》（財會﹝2016﹞11號）和2017年印發了《關于開展行政事業單位內部控制報告管理制度（試行）》（財會﹝2017﹞1號），為規范行政事業單位內部控制報告的編制、報送、使用及報告信息質量監督檢查等工作提供了政策依據和理論支持，更進一步地促進行政事業單位內部控制報告信息公開，確保行政事業單位內部控制報告的質量。盡管如此，仍然有很多基層行政事業單位的財務會計內部控制管理存在薄弱環節和風險隱患。

1.1 基層行政單位財務人員業務素質參差不齊，高質量、高效率地完成工作難度較大

基層行政事業單位涉及的部門眾多、業務多樣，財務人員年齡結構不合理、學歷層次偏低等現象普遍存在，部分年齡較大的財務人員安于現狀，不能自覺地學習、獲取新的專業知識，多靠經驗辦事，所以難以保證高質量、高效率地完成財務工作。另外，一些基層行政事業單位的主要領導對財務工作的重視力度不夠，部分單位的財務人員沒有經過系統的財會知識培訓，甚至過去都是從事其他工作或不是相關財會專業畢業，在具體工作中，很多相關的規定得不到科學有效的落實，直接影響著內部控制工作開展的質量和成效。例如，部分單位內控專業人員欠缺，內控工作全部由兼職崗位完成，接受內控知識培訓較少，對單位的經濟活動了解不夠，難以對單位涉及的經濟活動編制全面的內部控制管理制度。

1.2 內部控制制度不健全或執行不夠

黨的十八屆四中全會通過的《財政部關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》（財會〔2015〕24號）明確提出：“對財政資金分配使用、國有資產監管、政府投資、政府采購、公共資源轉讓、公共工程建設等權力集中的部門和崗位實行分事行權、分崗設權、分級授權，定期輪崗，強化內部流程控制，防止權力濫用”，為基層行政事業單位加強內部控制指明了方向。但是基層行政事業單位在具體的執行過程中，往往不能立足于單位實際，制定出與單位業務性質、業務范圍、管理架構、經濟活動、風險水平以及其所處的內外部環境相適應的內部控制制度，內部控制制度執行效果不是很理想，有待進一步完善和改進。此外，部分行政事業單位“一把手”內控意識薄弱，對建立健全內控體系的重要性和現實意義認識不足，簡單地將財政部門預算控制當成單位內部控制，對自身單位內控制度建設不夠重視，有的單位雖然建立了內控制度，但執行力度不夠，大多流于形式，并未真正“落地”。例如，由于受長期以來的管理方式和崗位人員的固有思想觀念的限制，難以確保所有人員都按建立的制度執行，特別是部分單位相關費用的報銷管理方面，財務人員工作難度較大。

1.3 內部控制報告質量不高，運用成效不理想

基層單位內部控制自我評價應當作為部門決算報告和財務報告的重要組成部分，并作為安排財政預算、實施預算績效評價與中期財政規劃的重要參考依據。但基層行政事業單位實施內部控制時間較晚，相關經驗較為缺乏，所形成的內部控制報告質量不高；一些單位的領導對財政部門的要求不夠重視，不重視決算分析工作；財務人員抱著完成任務的態度敷衍了事，決算報表的填列以數據審核過關為目的，部門決算分析和部門決算填報說明也是按部就班地羅列情況和數據，未能透過數據對各個專項經濟活動的實施效果進行深入分析，導致財政部門無法從中獲取有效的預算執行信息，難以對下年度預算資金的安排和規劃提供依據。

1.4 部門預算涵蓋范圍有限，預算執行彈性較大

預算的編制有利于單位經濟活動目標的分解和落實，有利于部門之間、上下級之間、人員之間的相互理解和認同，有利于績效考核的執行和資源的合理分配，并在預算執行中及時發現不足、控制和降低損失，有利于降低單位的成本。但在實際中，基層行政事業單位預算管理還存在一些普遍的問題，一是部門預算編制涵蓋的項目內容不全，編制粗糙，未能將項目預算精細化，預算執行彈性較大，存在無預算、超預算而追加預算等問題，部門預算的權威性和約束力較差。二是重資金申報，輕預算執行，部分單位領導不重視本年預算執行，而是集中精力消化上年結余，將本年財政撥款余款留到下一年使用，導致本年預算執行進度偏快或偏慢。三是未按規定開展預算績效管理，評價結果未得到有效應用，導致預算管理缺乏監督，加大了預算執行中風險控的難度。

2 加強基層行政事業單位內部控制體系的對策及建議

2.1 加強對基層行政單位會計人員培訓和引進高素質財會人才的力度

財務人員的業務能力是影響行政事業單位內部控制質量和發揮內部控制作用的重要因素，因此加強對基層行政事業單位現有財會人員的培訓和引進高素質財會人才，提高現有財務會計人員的業務能力和綜合素質、充實基層財務人員隊伍就顯得尤為重要。因此，基層行政事業單位的主管部門應該定期組織基層財務人員進行專業技能水平的培訓，不斷提高財會和內控人員的專業水平和業務素質；建立有效的財務人員學習獎勵機制，鼓勵財務人員自學，對獲得相應資格或職稱的財會人員予以一定的獎勵，提高財務人員自學的積極性，不斷地更新、補充自己的知識技能；加大引進高素質財會人才的力度，吸收更多的高素質會計人才進入基層行政事業單位系統，充實基層行政事業單位財會人員隊伍。

2.2 完善內部控制制度體系

立足于單位實際，制定出適合本單位實際的內部控制制度，形成有效的內部控制體系；一是單位層面，建立以單位“一把手”為主導，對單位的內部控制全面負責；以部門各業務部門負責人為主抓，成立內控領導小組和內控辦，分別負責內控制度體系建設的組織協調和貫徹執行；各部門具體崗位人員負責內控制度的執行，也是部門內控的基礎，為防范和降低內控風險，對重要崗位實行人員輪崗制度。二是業務層面，對單位預算、收支、政府采購、資產管理、項目建設和合同管理等經濟活動都要建立相互制約、相互監督以及相互制衡的工作機制，并加強執行和監督力度，不定期對專項資金進行專項檢查，對重大項目采取事前、事中、事后管理相結合，確保項目資金專款專用，提高資金使用效益。三是對重點領域和關鍵崗位建立權衡機制，分事行權、分崗設權、分級授權，在管理結構、機構設置及職責分配、業務流程等方面實現決策、執行、監督既相互制約又相互協調，有效規范行政事業單位的日常活動和專項經濟活動，提高單位職能運行效率和效果，促進單位各項工作的順利開展，推動依法行政和廉政建設。

2.3 強化會計基礎工作，提高內部控制報告質量

會計工作是單位日常工作和專項經濟管理活動的重要基礎，直接決定和影響單位年度決算的質量，越來越多的單位也日漸認識到會計基礎工作對改善單位經濟活動管理、建立內控制度的重要性。為更好地落實內部控制制度，提高行政事業單位內部控制管理水平，達到以管理促風控、以管理促發展的目標，基層行政事業單位應加強本單位會計基礎工作，一是領導要重視單位的財務工作和財務人員，加強對財務部門的監督和管理，重視財務人員的培養，加大財務人員的話語權，讓財務人員充分參與到單位的經濟決策中，積極為單位的各項活動出謀劃策。二是正確認識內部控制對單位經濟活動運行的重要性，認真做好內部控制報告的編寫，為單位預算執行和項目申報提供參考依據，推動行政事業的健康運行。

2.4 規范預算編制方法，強化預算執行功能

預算控制在內部控制中的作用至關重要，規范預算編制方法，強化預算控制行政事業單位內部控制中的職能作用，一是健全預決算銜接機制，縮小預決算的差異，在編制預算時應以上年決算作為基礎，充分考慮上年結轉結余情況，認真分析上年預決算存在差異的原因，結合本年各項工作的輕重緩急來審核項目和安排資金。二是擴大預算控制范圍，按照全面預算的原則，各部門在編制年度部門預算時，盡可能地細化項目，將本單位所涉及的收支全部納入預算管理中，并嚴格預算調整和追加的程序。三是建立預算執行分析機制和績效考核制度，單位應建立預算執行分析機制，加強預算執行分析工作，對納入年度部門預算的各專項資金，要嚴格按照經濟活動進度實現資金支出，對超出或達不到預算支出進度，職能部門要認真查找和分析原因，并及時將分析通報同級財政，財政部門定期通報各職能部門預算執行情況；嚴格績效考核制度，對按規定下達的項目預算，未能實現支出序時進度且無正當理由的，要對相關項目負責人進行一定懲罰，對因客觀條件導致預算無法繼續執行的，財政要及時收回項目總預算，并統籌安排用于其他項目的資金支持。

3 結 論

綜上所述，各基層行政事業單位要結合自身特點，制定與單位業務性質、業務范圍、管理架構、經濟活動以及其所處的內外部環境相適應的含有績效評價的內部控制制度，通過提高財會人員整體素質，加強會計基礎工作和規范預算編制方法，提升單位內部控制水平和完善績效管理體系建設，規范單位內部權力運行，促進基層行政事業單位健康運行。

參考文獻：

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