NGO參與下的歐美文化遺產保護管理機制與模式

陳 蔚，劉 美，朱 正

（1. 重慶大學建筑城規學院，重慶 400000；2. 筑博設計股份有限公司，廣東 深圳 518000）

NGO一詞是英文“non-governmental organization”的縮寫，漢語直譯為“非政府組織”，其特點可歸結為：①組織性；②民間性；③非營利性；④自治性；⑤志愿性[1]。文化遺產中NGO的出現不僅源于應對政府無暇顧及的龐大遺產保護內容，更是民主社會的體現，是人們關注文化遺產主動性的重要體現?？v觀遺產保護的發展過程，從《雅典憲章》中對保護對象的定義，到《奈良文件》中對東西方遺產保護手段的理解，再到現今NGO組織的積極參與，經過了對“保護什么”的探討到“怎么保護”的論戰，現今遺產保護的主題已進入到“為什么保護”和“誰保護”的階段。在遺產背后，除歷史價值外，其所蘊含的巨大社會價值、教育價值必然會促使遺產走出玻璃展柜，走進人民的生活。可以說，NGO參與文化遺產保護是一個必然的發展趨勢，也只有讓NGO積極參與，文化遺產保護事業才能繼續煥發勃勃生機。

在歐美等民主政治出現較早的國家中，NGO參與文化遺產保護事業也較早，現已形成較成熟的機制與模式。

我國雖在1928年便出現NGO參與文化遺產保護的雛形——“唐塑保存會”，但其概念真正引入我國則是在1995年[2]?，F階段文化遺產保護過程中的NGO參與，伴隨著人們對文化遺產的日益重視，逐漸成為遺產保護的重要組成部分，但在其蓬勃發展的同時也面臨著參與程度參差不齊、管理機制不完善等問題。如何發展并完善文化遺產中NGO的保護管理機制與模式已成為現階段我國文化遺產保護的關鍵性問題。因此，對歐美成熟的NGO參與文化遺產保護模式進行梳理分析是必要的一步。文章將著重對歐美國家的NGO參與文化遺產保護模式與管理機制進行全面系統的梳理，力圖更為詳盡地展現該模式以供借鑒學習。

1 歐美各國NGO參與文化遺產保護模式與管理機制

由于歐美各國的民主社會建設起步較早，有關公眾參與的理論與思想深入人心，使得這些國家的NGO更為廣泛且主動地參與到文化遺產保護中去，并在其實踐過程中形成了各自的管理機制與模式。下文將從NGO的體系特征、工作內容和資金來源3個方面對歐美各國成熟的NGO管理機制與模式進行梳理分析。

1.1 英國NGO參與文化遺產保護模式梳理

在“契約”等現代公民社會理論的熏陶下，英國公民憑借其良好的社會責任感以及參與社會生活的高度熱情，在早期便積極主動投身于文化遺產保護事業。

由英國政府統計數據可知，在藝術/文化/遺產/科學這一分類下的注冊慈善機構有30 562家，屬于環境/保護/遺產分類下的注冊慈善機構有19 427家。

這里需要厘清的是，并非所有的慈善機構都是NGO組織，如顯赫的英國遺產是慈善團體，是英國官方的首席顧問，不屬于NGO組織，但是其總體規模之大從側面說明英國公眾參與程度之高。在英國的文化遺產保護體系網絡中，NGO作為其中實施具體項目的主力軍，已成為英國文化遺產保護工作中最為重要的力量。

在英國，NGO屬于慈善機構，根據《慈善法》可分為由議會法認定、皇家特許、信托和公司4種形式。其中議會法確立的NGO具有一定法律效力，地位較高；皇家特許的NGO具有至高無上的永久地位，較容易從國家資助方案中獲得資金的支持；而信托以及公司則是較為普遍的NGO形式，其龐大的數量使其成為文化遺產保護中的重要力量。4種形式雖地位不同，但其間并無縱向隸屬關系，各自獨立負責其事務發展。對比英國政府的二級行政構架，NGO平行的體系構架與其并無對應關系，體現出其較高的獨立性。但兩者并非毫無關聯，NGO需通過英國慈善委員會對其身份進行認定和注冊，并受慈善委員會的監督；慈善委員會作為政府與NGO之間的聯系點，其非政府部門的屬性既保證NGO的獨立運行，同時也分擔政府對NGO的監督管理任務（圖1）。

圖1 英國NGO參與下的文化遺產保護網絡（來源：作者根據資料整理自繪）

在英國文化遺產保護中，各NGO的工作內容根據其類型的不同各有區別。議會法認定以及皇家特許的NGO資源較為豐富，其主要職能為制定遺產保護中的相關準則以及為重要遺產保護項目提供支持；信托類NGO的主要職能為募集資金并用于文化遺產保護事業；公司形式的NGO工作內容廣泛，包括具體保護項目的實施、刊物出版、遺產保護事業的宣傳等，各個公司負責不同類型的文化遺產項目，并形成具有特色的保護方式。例如，英國“空間”公司，將廢棄的工廠改造成為價格低廉、群居效果良好的工作室，獲得了藝術家們的一致好評。英國NGO在文化遺產保護中涵蓋面廣、人員組成豐富，除志愿者與會員外，還包含專家學者以及組織管理者等[3]。

從英國慈善委員會的統計數據可知，英國NGO的資金來源分為志愿性捐款、籌集資金、投資以及活動收入。志愿性捐款即來自公眾的捐款、遺贈、政府提供的資金以及基金會的贈款；籌集資金為通過向公眾提供產品和服務所獲得的收入；投資包括股息、利息和租金；而活動收入則是專門為特定機構提供產品和服務所得的費用及贈款。其中籌集資金與活動收入的區別在于，前者提供的產品和服務并不針對特定對象，后者則具有針對性。對比各類型參與文化遺產保護的NGO收入情況，發現其各類資金來源比例與NGO類型并無直接聯系。具體表現為規模越大、活動收入越高，志愿性捐贈所占比例則較少，由此也體現出NGO具有自主創造財富的潛力（圖2）。

圖2 英國NGO組織收入來源占比情況（來源：英國國家統計局）

英國文化遺產NGO具有較高的獨立性管理機制，其工作內容根據NGO類型不同，形成有層次的構架體系，在資金來源上重視對自身創造財富潛力的開發。

1.2 法國NGO參與文化遺產保護模式梳理

法國的遺產保護發展經歷了從“國家集權”到“全民保護”的遺產保護政策變化過程，該變化除了為應對日益復雜的遺產保護問題以外，也與法國政府自身構架的變化息息相關。法國曾為高度集權的單一制國家，在1982年進行地方分權改革后，地方政府獲得了較多的決策權和財政自主權，這便使人民更加接近國家的權力，加強了國家管理的民主化。在此影響下，公民對地方生活的參與度得到了提高，這也為NGO參與文化遺產保護奠定了良好的社會基礎。

法國遺產保護重心的變化跟隨其政府放權的過程而發生，其NGO管理機制也受法國政府行政構架的影響。法國政府分權改革后形成了中央、大區、省和市鎮4級政府，隸屬關系只存在于中央與地方之間，而地方政府只是按大小規模進行劃分，同級別地方政府之間為平行關系，不同級政府間為斜向關系。受此層級制度影響，法國NGO之間雖存在國家、地區、聯盟和私人等規模差異，但其中并不存在隸屬關系，只存在是否為注冊協會以及是否為國家承認協會的區別。三者間的區別在于權力大小，即非注冊協會不能開立銀行賬戶，不能簽訂合同，甚至不能簽租約；注冊協會有權利雇用人員、開立銀行賬戶，并擁有物資和財產，可自愿組織并出售會員資格、商品及服務；國家承認協會是唯一可募捐、繼承金錢或房地產的機構[4]。如法蘭西老房子協會，原本為阿莫迪奧建立的私人協會，但其于1963年成為國家承認協會，便擁有了較高的權利（圖3）。

根據工作內容不同，法國NGO主要可分為兩類：①基金會形式；②協會形式（表1）。法國的基金會以接收和管理財產的方式發展公共事業，對文化遺產的保護起著重要的作用。目前，法國最大的有關文化遺產的基金會是“遺產基金會”，它是私有性質的基金會，但受到了國家扶持。法國與文化遺產相關的其他基金會規模都較小，活動領域為國家政府未涉及的部分或比較特殊的領域，它們是法國遺產保護資金保障體系中的一部分，如沿海沿河遺產基金會、麥克希姆·古里·拉夫基金會等。協會形式的NGO涵蓋層級更廣，從國家到私人，每一層級都有各類協會開展文化遺產保護工作。由于其覆蓋面廣，工作內容也十分多樣，如私人協會中的古宅邸協會，通過提供各種技術幫助和相關的培訓，協助擁有私人宅邸的業主保護其建筑遺產。作為聯盟協會的“法國遺產保護聯盟”則致力于建筑遺產保護及其大眾教育，如傳統營造工藝的培訓和研究。而在地方協會方面，主要致力于地區間的遺產保護活動，如“特色小村鎮協會”目的是為建立起一種共同交流的平臺，促進一些特色小鎮的價值挖掘和文化保護。在這兩種主要工作內容中，各NGO的具體工作內容隨其規模的增長而變得更為宏觀。

圖3 法國遺產保護組織網絡（來源：作者根據資料整理自繪）

表1 法國NGO參與文化遺產保護的形式

法國政府重視文化遺產保護，法國NGO活動資金的主要來源便為政府撥款。同時，政府通過稅收優惠政策，即資金捐贈者可獲得最高不超過其年收入20%或捐贈額66%的個人所得稅減免等措施，鼓勵社會捐贈。

由此可見，法國NGO參與文化遺產保護模式以基金會和協會為主要形式，在國家政權逐漸下放的過程中，形成了國家重視、基金會支持、民間協會參與的文化遺產模式。

1.3 西班牙NGO參與文化遺產保護模式梳理

西班牙作為世界遺產數量排名第三的大國，其政府在19世紀初便已開展文化遺產保護工作。西班牙公眾參與保護工作則是在成立自治區的背景下逐漸發展起來。西班牙的行政構架為中央、自治區、地方3級，中央政府與自治區政府的職能有所交叉，根據其憲法規定，兩者發生沖突時，國家職權高于自治區，由此可見權力仍掌握在中央政府手上。在此背景下，即使NGO的參與已經占有重要地位，但其文化遺產保護思路仍堅持由政府主導、全民參與。這種政府主導的保護思路使得西班牙的NGO未能完全獨立于政府管理，只能作為配合者在政府制定的政策下開展相應的文化遺產保護活動；只能以教學團體與民間團體的形式參與到管理保護、宣傳教育中去，利用發展3大文化遺產保護板塊中的后兩者。而管理保護板塊為文化部負責，屬于政府下屬部門，需要對政府負責。在3大板塊中，NGO負責的板塊相互之間較為獨立，未能形成NGO自身的架構體系，因此從體系構架劃分上而言應屬于與文化部等職能部門相平行的協作組織（圖4）。

在保護工作由政府主導的情況下，各NGO的工作內容分工較為明確。教學團體中的NGO組織人員組成以專業技師、專家學者為主，其主要工作內容為培訓與文化遺產保護相關的人才，偏向于對文化遺產保護的研究，提升其保護工作的專業性，保證西班牙的文化遺產保護工作具有系統性的方法有序進行。如按照相關法令，西班牙在遺產保護與修復專業教學方面，要求多大學術院校要開設文物修復相關課程和專業。而民間團體的NGO組織以協會和基金會形式為主，致力于對文化遺產的利用與發展，如“無國界修復者協會”，其主要工作內容則為提供遺產被保護可選擇模式；控制文化遺產保護持續性節奏；文物修復后的技術監測研究；古生物物質遺留研究和修復；參與修復活動并提供建議；文物構成和材質分析研究等（表2）[5]。

表2 西班牙NGO參與文化遺產保護的特點

圖4 西班牙文化遺產保護與NGO網絡關系圖（來源：作者根據資料整理自繪）

因其政府主導的模式，其NGO的資金得到國家不同形式的支持，除政府的財政撥款外，還有政府組織下的投資實體如發行文化遺產保護彩票、建立保護基金等以及各項相關政策支持如減免稅收、公用事業撥款、貸款等。

總體而言，西班牙的NGO參與文化遺產保護模式可概括為以政府主導，全民參與為思路，在政府安排下實施以培養專業人才與利用發展文化遺產為主要工作內容的文化遺產保護工作模式。

1.4 美國NGO參與文化遺產保護模式梳理

作為移民社會的典型代表，美國的民族和文化多樣性使其最先進行歷史文化遺產保護運動。二戰后，基于憲法對公民權益的尊重，政府與民間組織在遺產保護中相輔相成，互相促進，其合作關系也直接反映在NGO的構架體系之中。在美國的遺產保護體系中，政府部門分為聯邦政府機構、州政府級機構、地方政府級機構3級，與之對應，NGO也形成“聯邦-州-地方”的3層結構與政府部門形成對接關系，而層級之間類似美國聯邦政府與州政府之間的非從屬關系（表3）[6]。

美國NGO在文化遺產保護中的工作內容與其所屬層級息息相關，國家級NGO的工作內容規模較大，影響范圍較廣，主要為文化遺產保護與管理、法律推進、保護理念宣傳、推廣與教育，如美國史跡信托在修復門羅堡國家歷史文物古跡項目中，不僅著眼于修復保護，更注重提出一種組織內部工作人員更新的策略，以減少專業與非專業人員之間差距，并同時讓更多年輕人參與到文化遺產保護活動中去。而州級NGO主要以保護聯盟、歷史協會、社區組織及其基金會3種類型為主，其工作內容圍繞各自具體的保護實踐項目而展開，保護聯盟致力于為歷史保護項目提供咨詢、專業協助和資金支持；歷史協會主要任務是為歷史遺產保護提供考證和歷史研究，積極參與美國歷史建筑測繪；而社區組織則是根植于各個社區獨特的背景，參與其區域規劃并決定社區內部事宜；地方級NGO其工作內容相較而言則更為靈活多樣，同時分工也更為細致，其影響力常集中于某一具體領域，如東州教養所，其工作內容主要為對廢棄監獄的保護和再利用。

表3 美國文化遺產保護組織狀況

相較歐洲國家，美國政府極少直接參與歷史建筑保護活動，因此政府對NGO的資金支持有限，其來源主要為社會捐贈以及組織自身經營所得。社會力量在稅收優惠的刺激下，對NGO的捐贈較為積極，同時NGO自身注重循環資金的利用，如保護聯盟通過買下歷史建筑，經過修繕再賣給愿意繼續維護的業主的方式，使得資金達到收支平衡的同時進行保護工作。在此細心經營下使得NGO在政府撥款力度不大的情況下，仍能保持穩定的資金來源（表4）。

由此可見，美國作為市民社會的典型例子，其文化遺產保護具有“自下而上”的特點，以民間組織為主導，政府協作的方式進行保護活動?？偠灾?，美國NGO參與文化遺產保護模式是以政府架構體系為藍本，各層級相互激勵約束，以公眾參與為主導的保護模式。

表4 美國NGO參與文化遺產

2 歐美NGO參與下的文化遺產保護模式總結

通過對國外具有代表性的幾個國家NGO參與文化遺產保護模式的梳理，不難發現：各個每個國家相應的模式各有不同。社會基礎的不同，NGO參與文化遺產保護的發展程度也不同；社會體制的不同，NGO的運營方式也不同；根據遺產的需要保護的程度不同，參與的保護手段也不盡相同。盡管如此，各國NGO在文化遺產保護中的成熟模式也具有共通的規律可循，對其模式規律進行總結分析有利于我國NGO在后續發展中的參考借鑒。綜合以上對各個國家NGO參與下文化遺產保護成熟模式的梳理，總結其規律具體表現如下。

2.1 NGO組織體系與政府組織體系相協調

雖然每個國家在文化遺產保護中的NGO組織體系不盡相同，如英國是基于《慈善法》形成的4種平行類別，法國根據規模大小而形成國家、地區、聯盟和私人的4級非從屬性結構，西班牙是與政府職能部門平行的協作體系，至于美國則是與政府層級相似的“國家-州-地方”3級結構。但是其中的相同之處在于其組織體系的形成必然是符合其實際國情，并且不會完全與政府脫離關系。英國的NGO組織體系具有較強的獨立性，其基礎在于深厚的公民思想基礎，在此基礎上，其NGO以慈善委員會為聯絡員與政府建立聯系，使其既能擁有更為獨立自主的發展空間，同時也變相地讓政府完成對NGO組織的監管。同樣地，美國NGO類似政府的3級結構有利于與政府各級部門進行交接，使政府能充分發揮協作者的角色，而西班牙的政府主導模式則是基于其政府相對集中的權力模式?？梢钥闯觯瑹o論是NGO作為主導力量，還是政府作為主導力量，在文化遺產保護中，兩者都是不可或缺的，因此，根據實際情況，建立合適的NGO與政府的關聯形式才是各國NGO參與建筑文化模式中的成熟之處，一味強調NGO的獨立性或單方面強調政府的主導作用都是片面的發展方式。

2.2 基層NGO工作內容的細化

因為各國模式不同，其NGO在建筑文化中的工作內容涵蓋范圍也各不相同。如法國與英國，其NGO參與的工作內容從宏觀層面的政策制定到微觀層面的具體建筑的保護咨詢都有所覆蓋；而西班牙則是局限在人才培養以及具體的保護活動。其NGO的工作內容范圍雖然因其獨立性程度不同而有所區別，但是其基層NGO的具體保護工作內容則都是十分細化，往往一個基層NGO只針對某一特定類型文化遺產進行保護工作，或者只進行某一類特定保護工作類型。如美國的東州教養所是針對廢棄監獄進行保護工作，西班牙的教學團體只負責對專業人才的培養，法國的特色小村鎮協會著眼于特色小鎮的價值挖掘和文化保護等。由此可以說明，各國NGO參與文化遺產保護模式的成熟不僅在于其是否具備較高的自主決策權力，更在于其基礎工作內容是否完善，是否專業細化。NGO組織的決策權力大小與各國國情相關，但是其基礎保護工作則是每個NGO組織都可自主把控的內容，如何形成細化專業的工作內容才是其NGO模式走向成熟的關鍵。

2.3 重視社會捐贈的資金支持

NGO的發展離不開穩定的資金支持，但是如何形成穩定的資金支持則非定式。法國與西班牙因為政府對文化遺產保護事業的重視，政府在其中參與度較大，所以其撥款力度也較大，為NGO的發展提供穩定的資金來源。而英國與美國，政府常以合作者或協作者的角色出現在文化遺產保護事業當中，其資金投入較少，但是由于其NGO自主性較大，可通過經營的方式獲得資金支持。但是無論是哪種情況，其對社會捐贈這一資金來源方式都十分重視，往往通過稅收優惠、發行遺產保護彩票等方式，刺激人們進行社會捐贈。說到底，NGO作為公眾參與的一種，其根植的土壤本應就是社會公眾，如果脫離公眾的支持，單方面依靠政府支持或自身運營，則會在某種程度上影響其非政府性以及非營利性的特點。并且公眾對NGO的資金支持程度也從側面反映出其公民社會的建設情況，因此，各國NGO模式在資金來源上的成熟并不在于政府的大力支持或者良好運營能力，而是在于其獲得穩定的公眾支持，也體現為公民社會建設的成功。

3 結束語

通過對國外成熟模式的梳理分析，發現各國NGO參與文化遺產保護的模式之成熟不在于其體系自主性的高低，也不在于具體制度的優劣，而在于能夠合理地處理NGO與政府、公眾之間的關系，從而形成一種合理的合作工作機制，并且獲得最為穩定的資金來源。在文化遺產保護中，NGO能彌補政府保護的空缺、規避個人和企業保護存在的弊端、自身保護實踐形式自主性強等優勢往往是建立在一個合適的機制之上。因此，如何建設一個良好的機制讓NGO更好在文化遺產保護中發揮優勢則是在解決問題之后需要以長遠的眼光進行分析研究的課題。該機制的建立涉及政策機制、法律機制、教育機制以及管理機制等方面，該問題將成為NGO在文化遺產保護中需重點研究的問題。因此，面對今后NGO的發展問題，只關注于具體措施的不足之處并不足夠，更重要的是如何根據我國實際情況，妥善處理NGO與政府之間的關系，并著眼于公民社會的建設。NGO誕生于公民意識，因此只有把公民社會建設到位，加強公眾的公民意識，才能使NGO健康發展。功在當代，利在千秋，NGO的機制建設問題值得每一位文化遺產保護工作者在當今深思。