農村土地流轉的制約因素及對策建議探討

黨的十九大報告明確提出：“要堅持農業農村優先發展，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕搞的總要求，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化”。實踐證明，土地流轉是發展現代農業的必由之路，是鄉村振興戰略的主要抓手。做好農村土地承包經營權流轉，是推進適度規模經營、發展現代農業的必要前提 。當前，農村土地政策改革中土地流轉雖然取得了一定成效，但一些因素制約了土地規模流轉，需要研究解決。如何正確地選擇土地流轉形式,積極引導農村土地流轉,有效解決當前農村土地流轉存在的問題,事關現代農業發展和新農村建設大局。

1　土地流轉制約因素分析

1.1　零星分散的農村土地承包地影響著土地流轉規模經營

流轉的目的是使土地相對集中連片，有利于規模化經營、機械化生產。但是，在實際流轉過程中，一片土地有可能就分屬于十幾戶，幾十戶甚至上百農戶。主要原因是實行農村土地承包經營權責任制時，對土地劃分到戶缺乏遠景規劃，同時兼顧土地肥瘦均等化，導致土地零星分散承包，增加了規模流轉的難度。另外，個別農戶不愿意將土地參與流轉，就難以形成土地集中連片，出現了諸多的“插花地”，從而影響了土地整體耕作效能的提高。

1.2　農業基礎設施建設滯后制約著土地流轉

由于種種原因，農業基礎設施不夠完善，未進行農業綜合開發整理的小塊田、坡地，水利條件差、灌溉不暢，路面不寬、交通不便等自然條件較差的地方，需要增加大戶的投入，影響其經濟效益，土地流轉難。

1.3　流轉的效益低影響土地流轉積極性

目前，多數農民還沒有真正分享到現代農業發展帶來的好處。一方面，土地流轉后效益不明顯，普遍租金偏低，入股經營又怕擔風險，連租金都賺不到，因此部分農戶認為不轉讓也關系不大;對于入股流轉模式，由于種植品種選擇、后期管理工作等原因，經濟效益差，甚至幾年不見效益，而影響積極性，使土地流轉輻射范圍不廣，帶動力不強。另一方面，入股農民與大戶、專業合作社之間缺乏信任，利益糾紛時有發生。因此，部分農戶寧可粗放經營，也不愿意出租、轉包，寧愿荒蕪棄耕也舍不得將土地流轉出去，從而限制和影響了土地流轉。第三，個別農戶眼前利益思想，過高要價也影響土地流轉。

1.4　流轉工作不規范影響土地流轉

農民對土地流轉規范了解不足、把握不準，簽定合同存在條款不完備等問題，合同監管、鑒證不到位，雙方利益缺乏法律保護，后遺癥多，引發糾紛多。一方面，大戶流轉土地后，由于種種原因不能在協議期限內正常經營，“跑路”后農民利益難保障，土地復墾、還原歸戶難。另一方面，少數人“紅眼病”，或當時缺乏對土地升值的預見性，部分合同簽訂承租單價較低，沒有考慮土地升值空間，出租若干年對方得益時又后悔，容易引發糾紛。

1.5　現有政策影響土地流轉

一是中央一系列農村政策提倡“引導農民依法自愿有償實行土地流轉，發展適度規模經營”，對因思想不通，不愿流轉土地的農戶目前還是無計可施。二是現行農業補貼更多地按土地承包人兌現比如種糧直補，實際上承包人摞荒土地同樣享受補助，一定程度上影響了土地流轉。

2　強化土地流轉工作的建議

2.1　加強宣傳引導促土地流轉

規模農業、效益農業、現代農業的發展依賴于土地流轉，新型農業經營主體的培育也首先需要土地的規模化、集約化利用。積極推進農村土地流轉，有利于破解因土地零星分散、綜合效益難以發揮的問題，有利于促進農業生產方式轉變，有利于對農村土地進行綜合整治、連片開發、發展產業，提高農業的綜合效益。要多渠道、全方位宣傳土地流轉、規模經營的典型，讓廣大農民充分認識到，土地不僅是就業和生存的手段，更是一筆可以利用的資產，從而消除農民的思想顧慮，提高農民參與土地流轉的積極性和主動性。

2.2　整合要素資源促土地流轉

提前謀劃規劃，整合農委、國土、財政、水務等部門資源，加大農業基礎設施建設，改善用地條件，把小田變成大田，疏通水利排灌，暢通機械道路，解決基礎設施薄弱問題，為流轉大戶進行農業開發創造優越的基礎條件。同時，按照“農村土地流轉到哪里、基礎設施配套跟進到哪里”的要求，堅持把推進農村土地流轉與發展農業產業化緊密結合起來，用農業產業化的規劃去引導農村土地規模流轉。

2.3　培育發展農業產業化組織促土地流轉

農業產業化組織是土地流轉中的主要規模經營主體。可制定專門的財政、稅收、用地、金融、保險等扶持政策，加大招商引資力度，引進和盤大做強農業龍頭企業，促進土地流轉。大力扶持發展農村合作經濟組織，提高農民和農業的組織化程度，真正發揮專業協會在農村產業化中的組織牽頭作用，鼓勵引導流轉形式的多元化，建立土地流轉最低收益制度，增強農民出讓、流轉土地的信心與抗風險的能力。

2.4　強化綜合協調服務促土地流轉

經常開展農村土地流轉工作調研，解決土地流轉工作中的共性問題，解決流轉大戶在生產中用水、用電、用地問題。大力開展信息技術服務、培訓，為流轉大戶的健康快速發展提供一個寬松的環境。充分發揮縣鄉村三級組織作用，及時化解因土地流轉引起的各種糾紛和矛盾。通過建立調解仲裁體系，努力把矛盾化解在基層，達到民間協商、鄉村調解、縣級仲裁、司法保障的農村土地糾紛調處聯動機制。抓好農村土地流轉交易信息網絡建設。按照縣統籌協調、鄉鎮實行統一發布的要求，建立健全農村流轉土地信息庫，定期或不定期地準確發布農村土地流轉信息，解決信息不對稱問題，并提供土地流轉政策咨詢、土地登記、信息發布、合同制定、糾紛仲裁、法律援助等服務。

2.5　及時調整完善農業農村政策促土地流轉

繼續探索農村承包地退出機制，鼓勵村級集體組織通過適當方式集中農戶承包地；改革種糧直補等農村補貼，對摞荒土地的承包人實行經濟處罰。