淺析旅游業快速發展下撫仙湖水環境執法的完善

引言

撫仙湖是位于玉溪市澄江縣、江川縣、華寧縣三縣間的我國最大的蓄水量湖泊和最大高原深水湖，湖面積二百一十二平方公里，僅次于滇池和洱海，云南省第三大湖，因其湖水晶瑩剔透、清澈見底，而被古人稱為“琉璃萬頃”。撫仙湖1957年由澄江縣人民委員會直接管理，并作出了新的管理規劃；1992年由玉溪地區成立了撫仙湖管理局，負責撫仙湖的管理；2006年正式開始實施《云南省撫仙湖管理條例》后，撫仙湖管理納入了法制軌道。撫仙湖目前在漁業、農業等方面的污染情況得到了有效控制和緩解，流域生態環境也有所改善。但是，針對旅游業的迅速發展所造成的旅游污染，目前還沒有建立起完善的管理制度進行規范，在政府和環保部門主導下的執法體系仍不完善，執法力度不強，無法應對當前旅游污染所造成的環境問題。

撫仙湖水環境是全流域人民的共同財產，是我們應當引起重視和傾力保護的環境權益，絕不能只因社會經濟的發展而被吃干抹凈。在平衡當地經濟利益和撫仙湖水環境保護二者的問題上，必須要將科學發展觀和可持續發展理念貫徹落實到位，做到發展與保護的內在統一。

1　撫仙湖水環境旅游污染的關鍵

旅游業發展，一方面是依賴環境，但在另一方面，由于旅游環境自身存在脆弱性，旅游發展又會給旅游環境造成破壞。長久以來，人們都把旅游發展視為一種經濟活動，更偏重與追求其經濟效益，卻在很大程度上忽略了普遍存在的旅游污染問題。在撫仙湖旅游發展過程中，對水環境也造成了諸多不利影響，主要包括：

1.1　旅游業生活污水

撫仙湖周邊現在基本都是旅游度假區、賓館、酒店等旅游設施，這些生活污水大部分僅經過了簡單地處理并未達到排污許可的要求，甚至有些污水直接就排放至撫仙湖內。旅游業生活污水中所含的氮、磷等營養物質，是引起水體富營養化的關鍵元素之一，進入撫仙湖后容易沉積，會導致水體富營養化、藻類大量繁殖，水體生態失衡、水質下降等嚴重水環境污染問題。。雖然目前，撫仙湖總體水質雖仍為I類，但各項水質指標均已呈現惡化的趨勢，這些污水使撫仙湖水環境面臨著嚴重地威脅。

1.2　旅游業固體廢棄物

由于撫仙湖旅游區配套設施并不完備，加上游客文明素質參差不齊等多方面的因素，時有游客在撫仙湖內亂拋垃圾的不文明行為，導致大量固體廢物不加處理或處理不當便肆意棄于景區內，嚴重污染了旅游環境。然而，這些未被得當處理的旅游固體廢棄物留于湖內，必然會對撫仙湖水環境的質量造成潛在危害。因此，固體廢棄物的污染對水環境的影響也同樣不容忽視。

1.3　旅游業房地產開發

隨著云南旅游地產的升溫，撫仙湖作為明星景區，自然也就吸引了許多大規模的旅游地產項目，沿湖的旅游項目、游樂場所和度假村也在逐年增加。但在客觀層面，撫仙湖屬雨水補給型湖泊，水資源系統的供需平衡具有高度的生態脆弱性，旅游業房地產的大規模開發使當地原有的生態環境遭到了嚴重的破壞，恢復難度也很大，這就使得撫仙湖水環境為經濟利益付出的代價很大。

2　環境執法部門治理現狀

通過近幾年的工作，當地對撫仙湖的流域開發和基礎設施建設進行了完善，環保部門的工作也逐漸被強化了，目前也取得了階段性的積極進展。

2.1　制度方面的相關規定

撫仙湖管理于1957年由澄江縣人民委員會直接管理，并作出新的管理規劃； 1965年更名為撫仙湖管理委員會，澄江縣長為主任，江川、華寧兩縣縣長為副主任；1992年由玉溪地區成立撫仙湖管理局，負責撫仙湖的管理。1993年云南省人大頒布實施了《〈云南省撫仙湖管理條例〉實施辦法》（暫行）， 2006年正式開始實施，使得對撫仙湖的保護基本做到了有法可依。2016年云南省第十二屆人民代表大會常務委員會第29次會議審議通過了關于修改《云南省撫仙湖保護條例》）的決定，并于當日公布實施新修改的《條例》，這次對《條例》的修改更加嚴格和具體，彌補了不少十年來治理撫仙湖水環境過程的漏洞和不足，使撫仙湖保護管理邁上了更加規范的軌道。

國家旅游局對旅游污染發展方面的污染尤為重視，2013年2月，在第3次局長辦公會議審議通過了《旅游行政處罰辦法》，公布后自2013年10月1日起已開始施行。對此，玉溪市政府和相關環保部門在今年的也作出了規定，于7月11日發布了《關于進一步加強旅游行業文明旅游工作的指導意見》、《關于促進智慧旅游發展的指導意見》和《關于促進農村旅游發展的指導意見》等相關文件，對旅游污染的各個方面做了一些限制和約束。而關于撫仙湖的旅游污染和防治問題，當地并沒有引起很大的重視，目前仍未采取切實可行的措施。

2.2　當前環境執法的主要舉措

2.2.1執法主體

環境保護的執法主體，是指環境執法活動的承擔者，要求承擔行政執法活動的機關或組織應當具備相應的條件，并經國家有權機關的合法許可。對撫仙湖旅游污染的防治過程中，主要采取統一監督管理和部門分工管理相結合的綜合執法方式，由環境保護行政主管部門總負責，其他相關部門分別管理。但是由于擁有行政管理權的執法部門不統一，執法主體較多，就極易形成“多頭執法”的狀況。

2.2.2執法框架

首先，為了保持撫仙湖Ⅰ類水質，玉溪市政府推進 “一城五鎮多村”工作。澄江縣圍繞撫仙湖保護開展推進新型城鎮化的工作，推進“一城五鎮多村“規劃建設”，實施沿湖2.8萬人搬遷安置，轉變沿湖公眾的生產生活方式、實現有效截污治污；調整撫仙湖周邊種植結構，大力發展高端服務業，為撫仙湖保護提供源源不斷的支持。其次，是全面推行河長制實施意見。全面推行河長制，是黨中央、國務院為加強河湖管理保護作出的重大決策部署，玉溪市《全面推行河長制實施意見（送審稿）》初擬后，今年4月經玉溪市第四屆市人民政府第78次常務會議研究通過，并于5月27日正式下發《玉溪市全面推行河長制的實施意見》，實施意見的出臺標志著玉溪市全面推行河長制工作進入實質性落地階段，這是目前玉溪市政府為撫仙湖水環境保駕護航的重要舉措。

2.2.3執法監督管理

蘇聯駐華大使羅揚諾夫斯基在一次談話中解釋說，阻礙機制是過去的一套機制，不能刺激企業采用新技術和新東西。

現在，撫仙湖環保管理已經托管于澄江撫仙湖管理局，在執法監督層面也做了一些工作：實行撫仙湖徑流區統一托管各項工作，實施入湖河道河段長責任制，將入湖主要河道的保護、治理、監管責任分解落實到縣級領導和縣政府組成部門、沿河鎮（街道）、村（社區）責任人；建立了巡查通報和環衛周檢制，實行撫仙湖徑流區建設項目集體審批制度，對重點建設項目實行周檢、月檢、季檢、半年檢和環境監理制；實行沿湖環衛分片包干制，推行環境衛生管理市場化運行和網格化管理機制，探索河道治理管護的有效途徑。

3　環境執法中存在的不足

環境執法作為落實環境保護管理制度的主要手段，也是解決旅游污染問題的關鍵環節。但在實際情況中，環境執法工作因受到各方面因素的影響，仍存在諸多問題尚未解決，大部分環境違法行為都難以得到及時地糾正與查處，未能很好地落實環境管理制度與政策。在依法治國的今天，為落實環境保護政策加大環境執法力度已勢在必行；要保護好撫仙湖的水環境質量，也必須從著力解決環保執法環節開始。對此，筆者總結出了以下幾個較為突出的問題有待解決和改進：

3.1　環境執法立法制度的欠缺

雖然當地現行的法律法規對撫仙湖水環境污染和破壞也起到了一些規范和限制，例如《云南省撫仙湖保護條例》《關于撫仙湖漁業生產暫行管理辦法》等，基本能夠滿足目前環境管理的需要。但是面對當地旅游業迅速發展所帶來的污染問題，還沒有引起足夠的重視尚未制定切實可行的制度，對旅游污染的防治上立法層面基本空白。這就使得環境執法工作沒有明確的制度指引，缺乏執法依據，在執行過程中難以做到有法可依和執法必嚴，限制了執法工作的開展。

3.2　環境執法主體混亂、協調不夠

目前撫仙湖的執法管理主要采取綜合執法的方式，但在撫仙湖環保工作中對非工程管理措施力度不夠，各部門職能界定不清，不同法律制度對環境管理機構授權存在相互矛盾，對環境管理機構設置及其職權分配缺乏的內在統一性和協調性。三縣對撫仙湖管理局的人事、財政等都歸縣級政府管理，一般只受縣政府的領導而不受玉溪市撫仙湖管理局的領導。出現問題時，由于環境管理機構設置復雜多樣、權責重復或有交叉，各部門間的工作協調聯動不健全。一種情況是政出多門，出現“多頭執法”，無法有針對性的解決出現的問題，如果發生突發性環境問題，勢必會帶來嚴重的環境惡果；另一種就是無人理睬，不按法定程序嚴格執法，對自己不想接的“爛攤子”熟視無睹，“有關系”的環境違法行為就睜一只眼閉一只眼。面對這些執法主體存在的問題，由于當前尚未形成有效的問題解決機制，使得在撫仙湖保護過程中相關職能部門的協調合作仍存在許多缺陷。

3.3　環境執法監督機制薄弱

由于撫仙湖環保管理目前已經托管澄江撫仙湖管理局，環境督查機構比較少，執法人員數量不足，執法權限太小，對旅游污染的環境違法行為威懾力不足，這些現實問題都不利于對撫仙湖水環境的保護。環境執法監督機制薄弱，監管力度不夠，導致很多企業鉆環境保護機制的空子，以污染環境為代價去謀取經濟利益。加上當地現代化監控技術滯后，基層環保執法部門力量薄弱、經費不足、裝備設施不齊全，都在限制和影響執法工作正常有效的推進。

3.4　環境執法隊伍能力不足

環境執法是一個專業和技術水平要求較高的工作，需要專業執法人員具備過硬的專業素質和業務能力，只有由既懂法律又懂程序的人來執法，才能確保行政執法權力不被濫用。在調研中我們發現，由于當地環境執法人員的素質參差不齊，不熟悉相關的法律法規具體程序規定和運用，不能準確作出判斷并合理地處理問題，不時發生與執法對象發生爭吵的情形，這些都成為環境行政主體推進執法工作的短板，影響了環境執法工作的順利進行。

3.5　環境法律意識不強

在環境執法方面，環境執法部門的工作人員和相關領導的環境法律意識和環保意識的強弱程度，在一定意義上直接關系到環境執法能否順利進行。在當地的環境執法過程中，仍有部分領導是持“重經濟利益，輕環境效益”的態度，走“先發展、后治理”的生態保護“老路子”，輕視環境問題。此外，對于企業來說，為了追求利益的最大化，既不采取環保防污措施，也不顧法律法規的禁止性規定，而是以較之更低的違法成本博更高的經濟效益。這就使得不法企業環境違法的膽子越來越大，根本不畏懼法律法規的懲罰性，法律的強制性和規范性也就很難得到實現。并且，在我們的調研過程中發現，當地環湖居民對撫仙湖的環境法律意識也不強，一些居民甚至認為環境保護與自己無關，只是環境保護部門的責任，這就使得環境執法缺乏了相應的公眾基礎，環境問題受不到重視而給環境執法帶來很大困難。在這樣淡漠的環境理念和法治觀念下，隨著撫仙湖旅游業的快速發展，旅游污染勢必日漸加重，湖區環境保護難度也會不斷加大，環保執法工作也就更加難以落實。

4　對環保部門執法的完善建議

4.1　建立健全環境執法體系

環境立法是環境法制建設的基礎，規范、完備的立法體系是執法的前提條件，是環境執法的有力依據；反之，立法制度的欠缺將會嚴重阻礙和限制執法的正常運行。筆者認為，撫仙湖旅游污染防治制度在立法過程中，首先是要堅持可持續發展理念，用發展的眼光看待旅游污染問題，要進一步加強環境法制體系，增強法律的科學性，建立相應的政策法規，使執法部門有法可依；其次，要理順相關立法之間的關系，增加可操作性條款，讓執法在實踐過程中更加通暢；此外，要賦予執法部門相應的強制執行權，從政策法規上明確規定強制執行權的權限，強化環境監管主體的地位，加強對環境違法處罰的力度，實現執法必嚴。

4.2　明確執法主體，加強協作機制

在執法過程中執法主體的確定尤為重要，直接影響著環境執法的效力。首先，要重視環境管理機構設置及其職權的內在統一性和協調性，界定清楚各部門職能，對環境管理機構明確授權，避免權責重復或交叉，形成有效的問題解決機制。在環境執法實踐中，兩個以上環保部門都有管轄權的環境行政處罰案件，根據《環境行政處罰辦法》第十八條的規定，由“最先發現或者最先接到舉報的環境保護主管部門管轄”，這就明確了執法主體的確定，避免了“多頭執法”和有法不依的現象。其次，要重視各執法部門間的協調合作，環境保護問題是一個牽涉面廣、影響深遠的重大社會性問題，環境執法活動跨區域、跨部門的特點要求掌握各方面的信息和各方面的問題，需要廣泛聽取意見，發揮協同效應。在新《環境保護法》第六十一條中也明確規定了執法主體不限于環保部門，還應當包括涉案違法建設項目所在地的縣級以上各級環保部門，由此可見，積極探索與臨縣的環境執法聯動對于撫仙湖旅游污染糾紛的解決有重要的現實意義。所以，筆者認為可以通過制度創新，建立環境執法協調機制，把環境執法與刑事司法程序結合起來，加大了環保部門在執法過程中與公安、檢察機關的工作銜接力度，為環境保護執法工作提供強有力的司法保障和后盾。還可以成立環保警察加強執法，設立環保警察專職化制度，由于環保警察具有較高的獨立執法性，大部分都是參與環境保護部門集中專項整治行動，能夠有針對性的提高環境執法部門的職能服務水平，從而有效遏制環境違法行為。

4.3　增強環境執法監督

環境執法監督機制薄弱，是執法工作順利進行的一大阻礙。為推進執法工作的進行達到保護和防治撫仙湖的效果，應當適當增加環境督查機構和專業的環境執法人員，完善環境執法監督機制為執法工作做好堅實的后備力量。在立法和制度管理上，可以適當方寬執法的權限，加大對環境違法行為的懲罰力度，增強執法的威懾力。此外，旅游污染較其他污染來說更需要監督機構出力，政府對環保執法工作要投入更多的人力、物力和財力，推進現代化監控技術，保證監督裝備設施齊全，使執法部門能夠在工作中大展身手，執法工作落到實處，撫仙湖水環境能得到實質的保護。

4.4　加強環境執法能力建設

執法隊伍能力的強弱以及執法人員素質的高低，關系到環境保護法律法規以及自然資源法律法規的有效落實。第一，環保部門要起到帶頭作用，重視對撫仙湖水環境的保護和污染防治，建立考核問責與激勵機制，把生態環境保護工作成績納入考核內容，作為干部選拔、任用和獎懲的硬指標，對成績突出的河長及黨委、政府進行表揚獎勵，并給予相應的表彰；相對的，對于環保不到位、執法不主動的相關領導和人員的失職失責要嚴肅問責。第二，對環境執法人員的專業素質和工作能力要嚴格把握，切實提高執法人員的素質，增加他們對環境保護法的知識。第三，在相關環保部門，要建立嚴格的執行人員考核、淘汰和監督制度，對他們進行統一的培訓，培養出依法行政、執法必嚴的專業環保人才，提高各個工作人員執法工作的專業能力和效率，為保護撫仙湖水環境建設一支高效、精干的環境執法隊伍。

4.5　加強公眾的環境法律意識

公眾環境意識的高低與其參與環境執法的程度，也是平衡環境執法的重要因素。因此，要提高當前的環境執法的質量，還必須努力提高環湖居民和群眾的環境法律意識，推動其積極參與到環境執法過程當中。為此，環保部門不僅要起到帶頭作用，還要做好環境保護法律知識的教育宣傳工作，如《環境保護法》《水污染防治法》《水法》《旅游行政處罰辦法》等法律法規，引導公眾參與撫仙湖監管和保護，把環境保護的責任義務納入村規民約，激發公眾的環境危機感和責任感，才能夠提高公眾自覺參與環境保護的意識。此外，環境保護行政主管部門應健全信訪制度，指派專人受理公眾的投訴，保證暢通環境利益表達渠道，以便及時查處環境違法行為，提高本部門的公眾信任度；及時公開環境違法重點案件的查處情況，設立環境舉報熱線電話，為公眾參與環境執法提供良好的條件，使執法決策的公開化和執法過程的民主化，也讓公眾參與為環境執法活動提供持久動力。

5　結語

環境執法工作是一項任重道遠的任務，我們要牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的生態理念，將科學的、可持續發展的理念運用到環境執法過程中。旅游污染所帶來的環境問題關系到每一個環湖群眾的環境權益，重視對撫仙湖水環境的保護就是對我們環境權益最好的維護。環境執法需要社會各方面成員的積極參與，環境管理機構要形成有效的問題解決機制，加強對機構設置及其職權分配的內在統一性和協調性；公眾增強自身的環境法律意識，提高保護撫仙湖水環境的自覺性和責任感，只有大家的共同努力才能順利的走出環境執法所面臨的種種困境，推動環境執法工作的順利開展。