基于政策文本內容的甘肅省科技創新政策分析

滕雅瓊 ，張小寧

（1.甘肅省科學技術情報研究所；2.甘肅省科技評價監測重點實驗室，甘肅 蘭州 730000）

一、引言

科技創新政策是為實現一定歷史時期科技任務，引導、激勵和規范科技創新活動的政府措施和行為[1]，是確定科技事業發展方向，指導整個科技事業的戰略和策略原則。“十二五”以來特別是黨的十八大以來，黨中央、國務院高度重視科技創新，不斷推進科技體制改革，深入實施創新驅動發展戰略，圍繞鼓勵創新活動、提高創新效率、推進科技成果轉化、提升國家創新能力、帶動經濟社會快速發展等出臺了一系列科技創新政策，在宏觀層面為科技創新發展提供了制度規劃與保障。地方政府積極貫徹國家科技創新政策，圍繞區域自主創新能力提升、科技與經濟深度融合、創新型省份建設等，結合地區發展實際，制定出臺與區域經濟發展狀況相匹配的區域科技創新政策。

科技創新政策作為政府營造創新環境、引導科技創新的主要手段，在增強科技創新能力中發揮重要助推作用。學術界對科技創新政策的研究，主要從科技創新政策體系構建[1]、政策演進[2-3]、政策協同[4]、政策績效[5]、實施效果[6]、政策評估評價[7]、區域政策比較[8]等維度展開，研究方法上聚焦政策文本內容，從定性研究逐漸趨向于定量化、大數據化和歸因化研究[9]。

對科技創新政策文本內容量化分析，能夠規范地測量政策文本內容中的政策主體、政策作用對象、政策實現目標和政策工具手段等重要特征變量，發現科技創新政策內容中的本質事實和趨勢，解釋隱形信息，對政策制定的前因進行推論，尋找發現關于政策選擇與政策變遷等的規律，推斷政策實施的效果。針對區域科技創新政策量化研究，汪濤和安暄[10]，袁永、鄭秋生和李炳超[11]，襲著燕、遲考勛和楊阜城[12]分別運用政策文本量化研究工具，對北京、廣東、山東的科技創新政策進行研究。

本研究借鑒前人研究思路，聚焦甘肅省為科技創新政策，從政策文本內容分析入手，通過提取政策的各類重要信息要素，對其進行分類，建立量化分析框架，對甘肅省科技創新政策進行分析，發現甘肅省科技創新政策制定的規律，存在的問題，以期為下一階段科技創新政策制定提供方向和建議。

二、甘肅省科技創新政策分析

（一）研究樣本選擇

本研究以2011—2017年為時間跨度，所選取的科技創新政策文本，嚴格以省級政府部門發布的政策為標準，均來源于公開的省級數據資料，主要從政府門戶網站、科技廳、財政廳、知識產權局、工信委、發改委等相關部門網站進行檢索搜集，共搜集到122個政策文件。

（二）政策數量年度分布情況

2011—2017年，甘肅省共頒布省級科技創新政策122項，平均每年17項，跨2個五年計劃，總體呈上升趨勢，同時又表現出明顯的階段性特征。“十二五”期間，共頒布科技創新政策55項，從時間上看，2011—2013年，政策數量相對穩定，2014年降幅較大，共發布4項，2015年逆勢增加，政策數量達到18項。主要是2014年11月24日科技部正式批復甘肅省開展蘭白科技創新改革試驗區（簡稱蘭白試驗區）建設工作，2015年中共中央、國務院聯合頒發《關于深化體制機制改革加快實施創新驅動發展戰略的若干意見》，甘肅省針對全面落實中央創新驅動發展戰略綱要，建立完善蘭白試驗區政策支持體系，出臺了系列改革舉措，受此影響，2015年開始，甘肅省科技創新政策頒發數量明顯增加。進入“十三五”時期，數量增長更為迅速，僅2016年、2017年前兩年就頒布68項，比“十二五”政策數量總和還多出13項，圍繞科技創新綜合類、稅收優惠、知識產權、人才引進培育、科技成果轉化、股權激勵、科技金融、高企認定等方面出臺了一系列政策，構建了甘肅省地方性科技創新政策框架體系。2011—2017年甘肅省科技創新政策數量年度分布如圖1所示。

（三）政策頒布主體情況

2011—2017年，甘肅省科技創新政策參與頒布的部門共28家（見表1），從頒布主體頒布數量看，省科技廳參與頒布的政策最多，共頒布51項，占發文總數的41.8%，其中獨立頒布31項，聯合頒布20項。其次是省政府辦公廳，共頒布30項，占發文總數的24.59%，其中獨立頒布20項，聯合頒布10項。接下來是省財政廳和省知識產權局，分別頒布20項和16項。

圖1 2011—2017年甘肅省科技創新政策數量分布（單位：項）

表1 2011—2017年甘肅省科技創新政策頒布主體情況單位：項

（四）政策發文參與部門情況

表2列示了2011—2017年各年度甘肅省122條科技創新政策按發文參與部門個數統計的結果。根據表2，甘肅省科技創新政策單一部門獨立發文86項，占發文總數的70.49%。2部門共同發文27項，占發文總數的22.13%。3部門、4部門、5部門、6部門、10部門發文數量共9項，占發文總數的7.38%。甘肅省科技創新政策發布總量上以單一或兩部門發布為主，多部門共同參與發布的很少，部門之間的協同相對較弱。

（五）政策文種類型

2011—2017年，甘肅省級科技創新政策文種類型形式多樣，主要包括條例法規、發展規劃、意見、管理辦法、實施細則、規范規定等六種類型，每種類型下又涵蓋多種具體文種，類型豐富（見表3）。其中管理辦法和意見類政策文本最多，管理辦法類文本占發文總量的67.2%，意見類文本占發文總量的17.2%。在制定科技創新政策時，甘肅省貫徹落實中央關于科技創新的，結合甘肅實際情況，重在落實，出臺了一系列的具體舉措，推動甘肅科技創新深入發展。在這些政策中，有30.33%科技創新政策是“試行”、“暫行”的政策文本，說明甘肅省在政策制定方面的創新意識強烈，勇于探索，針對突出急需要解決的問題敢于先行先試。

表2 2011—2017年甘肅省科技創新政策分布情況（按發文參與部門數統計） 單位：項

表3 2011—2017年科技創新政策類型分布情況

（六）政策文本內容主題分析

2011—2017年，甘肅省科技創新政策從文本內容主體看，主要分為綜合類、科技投入類、科技人才類、產學研創新類、科技成果轉化類、戰略性新興產業發展類、企業自主創新類、科技金融稅收優惠類、知識產權類9種類型（見圖2）。科技投入類政策最多，25項，占發文總量的20%，主要包括甘肅省財政科技計劃、蘭白試驗區科技孵化、創新創業基金等方面。產學研創新類政策21項，占比17%，主要包括科研基礎設施、科技創新平臺、科研儀器開放共享、科技園區、技術創新聯盟、高新區、企業技術中心、國際科技合作基地等方面。知識產權類政策20項，占發文總量的16%，主要包括知識產權運用能力、優勢企業培育認定、知識產權試點、專利發展等方面。科技人才類政策19項，占發文總量16%，主要急需緊缺型人才引進、科技人才獎勵、蘭白試驗區人才發展、科技特派員等。綜合類政策11項，占發文總量的9%，包括科技體制改革、縣市科技工作發展、科技發展規劃、支持創新發展措施等。科技成果轉化類政策8項，占發文總量的7%，包括成果轉化條例、科技成果登記辦法、技術市場條例、技術經紀人行業服務管理等。戰略性新興產業發展類政策7項，占發文總量的6%。科技金融、稅收優惠類政策7項，占發文總量的6%，主要包括股權激勵、專利權質押融資、戰略性新興產業創業投資引導基金參股創業投資基金、蘭白試驗區科技投資基金等。企業自主創新類政策4項、占發文總量的3%，包括創新示范企業認定、企業技術改造等。

甘肅省科技政策內容主要表現為通過對人才培養引進、基礎設施建設、科技平臺搭建、資金投入等科技創新要素的直接供給和通過提供有利的目標規劃、金融支持、稅收優惠、知識產權等政策環境優化的間接影響科技創新活動。相比較，政府通過優先采購自主創新產品、貿易管制等措施減少技術創新過程中的不確定性，穩定新技術和新產品市場的需求拉動型政策很少。

圖2 2011—2017年甘肅省科技創新政策類型（單位：項）

三、結論及建議

通過以上分析，主要有以下結論：

第一，2011—2017年，甘肅省聚焦科技進步推動地區經濟發展出臺了122項科技創新政策，科技政策類型豐富，文本種類多樣，涵蓋促進科技創新發展的科技、產業、財政、稅收、金融、創業、人才等各個方面，政策含金量高，為甘肅省科技創新驅動發展創造了良好的政策環境。

第二，甘肅省制定科技創新政策制定突出區域特色，既突出全局統籌發展，又聚焦地域特色，自2014年蘭白試驗區批復以來，圍繞蘭白試驗區建設，圍繞蘭白試驗區科技創新創業、成果轉化、人才激勵、知識產權保護、管理與服務等出臺系列政策，同時針對制約甘肅科技發展的難點堵點問題適時出臺針對性強的政策，例如針對科技成果轉化問題，甘肅省出臺了《甘肅省支持科技創新若干措施》、《甘肅省促進科技成果轉移轉化行動方案》等。

第三，甘肅省科技政策制定勇于探索，先行先試，為更好推動科技創新發展，政策中有大量的試行、暫行文本，通過政策的及時出臺有效地對科技創新驅動發展起到政策支撐作用。同時，為保證科技創新發展的長遠性，對《甘肅省科學技術進步條例》《甘肅省促進科技成果轉化條例》《甘肅省科學技術獎勵辦法實施細則》《甘肅省技術市場條例》等進行修訂，不斷完善甘肅省科技創新政策體系。

第四，甘肅省科技創新政策制定中，近80%的政策都是單獨部門發布，各相關部門之間的協同相對較弱，科技創新活動應充分發揮部門之間的協同聯動作用。

第五，甘肅省科技創新政策類型主要以執行類政策為主，意見、辦法、細則、規范類政策的數量占發文總量的91%。體現科技政策權威性的法規條例類政策相對較少，2011—2017年，只有4項，占發文總量的3.3%。

針對以上分析，有以下建議：

一是科技創新政策制定要緊密圍繞創新驅動發展戰略實施、科技體制改革，充分體現科技創新活動發展時期及發展模式，滿足各類創新需求，從甘肅省科技創新發展實際與問題出發，聚焦體制機制障礙突破、創新活力釋放，完善優化科技創新政策體系，構建完良好的科技創新政策環境。

二是推動科技創新政策制定結構合理化，注重對各類文本類型、政策工具的使用，增強科技創新政策的權威性和指導性，增加對科技創新活動需求拉動性政策的制定，充分發揮各部門科技創新政策制定的協調交流機制，聯合設計，增強科技創新政策與創新能力的耦合發展，更好地促進政策資源效率發揮。