精準扶貧背景下貧困村鄉村治理能力提升途徑探析

彭 華，楊祥祿

（四川旅游學院，成都610100）

引言

黨的十九大以習近平同志為核心的黨中央提出，堅決打贏脫貧攻堅戰，讓貧困人口和貧困地區同全國一道進入全面小康社會，確保到2020年我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧。自2015年中共中央公布《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》以來，全國6 000多萬貧困人穩定脫貧，貧困發生率由10.2%下降到4%以下，脫貧攻堅取得決定性進展[1]。精準扶貧提高農村貧困人口收入、壯大了集體經濟、改善了基礎設施和提高了公共服務水平[2]。精準扶貧背景下貧困村經濟社會發生劇烈改變，如何建立與之適應的鄉村治理體系關系著基層社會的穩定與發展，已成為延續農村減貧成效，“脫真貧、真脫貧”的決定性因素，關乎國家全面決勝小康的實現。

一、貧困村鄉村治理的概況

鄉村治理是指國家機構和村級自治組織，為了維持鄉村秩序，促進鄉村發展，依據法律、法規和傳統習俗等，給鄉村社會提供公共服務的活動，是鄉鎮政府、社會組織、經濟組織、中介組織及其他權威機構等鄉村多元主體共同參與管理鄉村的系統工程[3，4]。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”，第一次把國家治理體系和治理能力與現代化聯系起來，國家治理離不開現代化，2017年中央一號文件強調，要完善村黨組織領導的村民自治有效實現形式，深化農村社區建設試點，黨的十九大報告首次提出了鄉村振興戰略，強調要堅持農業農村優先發展，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化，這為新時期鄉村治理提出了明確要求。

（一）精準扶貧實施前后貧困村治理概況

精準扶貧是指通過對貧困戶和貧困村精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核，引導各類扶貧資源優化配置，實現扶貧到村到戶[5]。在脫貧攻堅實施錢，貧困村普遍存在上級政府的農村工作沒有抓手，村級組織軟、散，村民缺少有效的參與機制，村鎮一級控制力弱，無人管事、無人干事和無錢辦事等系列問題。全國12.8萬個貧困村67%無集體經濟，75%無合作經濟組織，社會治理處于癱瘓狀態的困境。隨著包村干部、聯村干部以及扶貧第一書記進如12.8萬貧困村，為貧困村的發展帶來相應的資源，初步形成了治理主體多元化的模式，減輕了鄉鎮工作負擔，有力推動了脫貧攻堅；鄉鎮一級對于行政村的有效治理能力得到加強，農民的心聲能有效反映到鄉鎮一級，避免了鄉鎮一級政權的懸浮；農村集體資產得到盤活了，部分貧困村創辦了村民和貧困戶共同入股的集體企業；基礎設施和公共服務得到顯著改善，建成了老年活動中心、老年農民的醫療和養老金，貧困戶養老問題得到重視；群眾參與村莊事務治理的積極性提高，部分貧困村形成了村民參與、民主決策形成制度，農民參與村莊事務決策和監督的氣候開始形成。

（二）鄉村治理是延續農村減貧成效的決定性因素

精準扶貧設施過程中，鄉村的治理結構得到了改變。鄉村治理是確保政府職責的精準度，科學認清內部環境和外部環境，分析鄉村自身的優勢，挖掘自身資源，實現內外協同發展的關鍵所在。精準扶貧在農村的有效實施離不開鄉村治理，鄉村治理狀況的改善在客觀上也推動著精準扶貧的有效實施。扶貧政策的實施最終要靠村一級來實施，發揮村級組織在精準扶貧中的主體作用是決定精準扶貧最后一公里的根本保障。鄉村治理完善為精準扶貧的實施提供穩定的環境，精準扶貧在貧困村的實施在一定程度上推動著鄉村的治理改革。

二、貧困村鄉村治理面臨的挑戰及困難

當前精準扶貧以外援力量為主導，國家選派了77.5萬名機關干部下基層駐村幫扶，向19.5萬個貧困村選派了第一書記和駐村工作隊，并制定了嚴格的考核辦法[6]。在行政壓力驅動下，考核的形式主義嚴重，迫于考核壓力，部分貧困村出現了任務式責任幫扶、運動式送錢送物；發生了“灌輸式”、“填鴨式”的一刀切式的產業扶貧；駐村干部疲于報表扶貧，甚至貧困戶爭當“釘子戶”等不正常現象。尤其在基層組織建設方面，存在外援力量越位，村兩委班子能力不夠；基層黨建乏力，農村人才吸引弱；基層內生組織和治理機制未能建成，村民參與、民主決策意識不足等問題。若外來援助撤出，返貧風險大。

（一）貧困村農村空心化嚴重治理主體缺位

隨著城鎮化的不斷提速，農村人口空心化問題日漸突出。大量留守婦幼老弱病殘人員，無法承擔起農業生產和鄉村建設的重任，村民自治虛化[7]。在貧困地區空心化現象更為突出，大量青壯年外流使得留守老人、殘疾人和兒童成為扶貧對象，由于信息缺失外出務工青壯年不能及時參與到精準扶貧的實踐中，扶貧項目難以落實；民主評議的方法受到挑戰，留守農村的婦幼老弱病殘人員由于身體、文化素質和年齡等原因，既無參與村集體活動的積極性，也無參與監督的意識；農村組織沒有核心力、向心力，農村黨組織與黨員長期分離，村委會與村民長期分離，土地發包方與承包方長期分離。

（二）集體經濟衰落鄉村治理的經濟基礎被削弱

充足的資金支持是保障村級治理動力的最根本性保障，然而，90年代中后期村社集體經濟和鄉鎮企業的總體性衰敗，2006年農業稅全面取消，多數村沒有了穩定的集體經濟收入來源，村級組織運轉主要依靠財政撥款[8]。農村基礎建設資金的基本來源除政府投資和少量社會捐助外，主要依靠村社自籌，村社集體經濟的實力是農村公共服務的水平的重要保障。精準扶貧背景下，貧困村在多元主體幫扶下的貧困村再項目和資金等方面有了保障，有了基本的產業形態，然而在外源幫扶力量撤走后，如何保證村級治理經費來源，是貧困村鄉村有效治理，產業可持續發展的關鍵。

（三）貧困戶參與性不充分扶貧效果持續性乏力

當前的精準扶貧模式主要是依托項目，以開發式扶貧為主。但是，在政績考核強壓下，項目為依托型扶貧，一方面容易刺激地方政府追求短、平、快的政績，搞“亮點”工程，其配套的治理方式的治理機制背離了精準扶貧的初衷；另一方面扶貧項目的實施存在“門檻效應”，扶貧資源往往被農村“能人”俘獲，貧困戶參與性不足。在村級治理中，能人治村是中國鄉村治理的一大常態，所謂能人指的是在經濟、血緣聲望和體制身份有明顯優勢的人群，農村能人對扶貧項目承攬有絕對的競爭優勢，而貧困戶則無法享受到扶貧項目帶來的利益。

（四）農村社會管理主體缺位精準考核困難

鄉村社會治理的基本制度為村民自治，執行著管理鄉村基層社會經濟的職能，村委會在村級集體經濟和集體產權管理中發揮著領導功能，承擔著村級公共事務管理的職能。近年來，隨著撤鄉并鎮、行政村合并、村改居等區劃調整的實施，農村社會管理主體發生了較大變化。尤其是貧困村集中于山區，人口稀少，分布面積較廣，農民距離鄉鎮和村委會較遠，辦事不便，行政村合并后，村鎮一級對鄉村社會的控制力弱，貧困村地方黨支部、村委會、集體經濟組織長期缺位，基層黨組織軟弱渙散，社會管理處于無序狀態[9]；扶貧工作開展困難，精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核方面工作難度加大。

（五）維權渠道不暢農村社會新矛盾涌現

隨著經濟社會發展和民主法治進步，鄉村利益主體多元化、利益訴求多樣化、利益矛盾復雜化日益顯現，農民對自身經濟利益和民主權利的關注度不斷提高，維權行動明顯增多。貧困村農民總體法律意識水平淡薄，信訪不信法的問題嚴重，移民、征地、拆遷、交通事故、醫療糾紛、工傷索賠等事件不斷涌現；法不責眾的思想仍然突出，群體性違法行為較為普遍。某些貧困村出于政績和加快脫貧進度，大力征地賣地，與民爭利，或盲目招商引資，犧牲環境和農民利益，導致農民與基層政府間的關系緊張，各類農村群體性事件增多，基層政府維穩壓力增大、開支增加，嚴重影響了農村社會的穩定與和諧。

（六）新型農業經營主體少示范帶動作用不強

當前貧困村扶持了一批脫貧帶頭人，但整體來看，農民職業素養不高，多元化新型農業生產經營主體尚未健全，突出表現在六個方面。一是貧困村滯后的礎設施建設，制約了家庭農場、農民合作社等的規模擴大。二是貧困村指導服務力量分散，缺乏有效的培育新型農業經營主體協調溝通的機制，難以形成整體推進合力。三是扶植起來的合作社社員（代表）大會、理事會、監事會流于形式，普通成員參與度低，民主管理意識差[10]。四是絕大部分合作組織的章程和管理制度不完善，沒有體現出其管理水平和產業發展特點。五是合作社與內部成員之間利益聯結松散，效益分配不夠理想，導致農民成員不能有效獲得加工、儲運、銷售等環節的利潤。六是農民合作社權益的保護不夠落實，沒有執行《合作社財務會計制度（試行）》，農民成員的權益難以依法得到保護。

三、對策建議

（一）深化農村集體產權制度改革，壯大農村新型集體經濟

貧困村集體經濟是實現貧困村脫貧退出的“短板”。要把消除貧困村集體經濟“空殼村”作為貧困村脫貧退出的重點來抓，把貧困群眾作為資產收益脫貧主要對象，將扶貧資金折股量化給符合條件的貧困村和貧困戶，用活產業扶持基金，盤活農村集體資產，激活內生發展動力，支持符合條件的貧困村集體經濟組織組建村級扶貧互助社，著力破解發展貧困村集體經濟投入不足、能力不強、效益不好、帶動不夠等問題，加快“一村一品”產業培育，幫助貧困戶抱團發展、多渠道增收。要進一步加大在農村新經濟組織和農民工聚居地建立黨組織的工作力度，探索發展現代農業、特色產業和壯大村級集體經濟的辦法，特別要把“六個精準”、“五個一批”工作要求落實到戶到人，找準致貧原因、制定脫貧措施、明確幫扶責任，堅決打贏脫貧攻堅戰。

（二）建立貧困村多元治理體系

處理好鄉鎮政府與貧困村民委員會的關系。鄉鎮政府與村民委員會的關系問題，是農村基層政治體制和管理體制中的重大問題，也是推進村民自治的首要問題之一。要尊重村民的民主權利、尊重村民委員會的法律地位、尊重村民會議的權利，正確指導村民委員會開展工作。要著力構建以黨組織為核心的農村依法治理體系，加快完善以鄉鎮黨委為龍頭的鄉村管理體系、以農村基層黨組織為領導核心的村級治理體系和直接面向基層群眾的村級公共服務體系，進一步強化依法治理，逐步把基層治理各項事務納入法治化軌道。此外，在多元主體扶貧的現實條件下，要不斷完善第一書記的駐村機制，正確處理好第一書記與村組干部、鄉鎮機構、派出單位之間的權、責、利關系，在精準扶貧過程中確保各個治理主體的有效參與，逐步構建“政府主導、市場推進、社會協同、村民參與”的多元主體農村貧困治理體系，打破政府、社會與市場之間的隔閡，引入非政府力量參與精準扶貧，是夯實脫貧攻堅成效，實現整體性脫貧的重要保障。

（三）探索鄉村治理轉型激活基層治理的活力

要加快扶貧立法的步伐，加強對于扶貧資源實施過程中的監督和審計，確保扶貧資源和項目實施的公平性和透明化；要結合相關農業政策，鼓勵農民工返鄉創業，政府要提供相應的優惠，支持農民工尤其是青年農民工返鄉；要培育和發展鄉村能人帶動村民共同致富，發揮示范帶動作用，挖掘和激發脫貧主體自我發展潛能，實現內源式發展；要培育和完善農村各種類型的農民經濟合作組織，農業專業協會、農民專業合作社、經濟互助社等，使之成為農民在農村民主政治建設中實現制度化政治參與的重要載體；要進一步完善農村社會保障和社會救助等政策，做好脫貧攻堅中社會救助的兜底作用。

（四）加強村兩委建設提供脫貧提供組織保障

村“兩委”班子及其成員水平和能力的高低很大程度上制約著貧困村莊的發展。因此，要注入村級治理動力，按照貧困人口數量設置貧困村專項發展資金，用于發展公共事業和興建基礎設施，增強村級治動力和治理的活力；要提高農村干部薪酬待遇，體現村干部價值，增強他們的職業榮譽感；要加強村委會的組織建設。注重鄉村精英的培養，完善組織的產權制度和內部管理制度；要提升黨組織治理水平，引導村民自治，增強村民對村委會的認同感和歸屬感；要整合農村社會文化，實現黨內治理環境、村級治理環境和基層文化環境的全面優化。要樹立和強化自治意識，做好公益事業和公共事務，管理好本村財務，抓好村里的經濟工作，依法協助鄉鎮政府完成各項行政工作任務；要依法厘清基層政府及其派出機構與基層群眾自治組織的職責，精簡村承擔的行政性事務，切實減輕村負擔。

（五）加快推進貧困村社會管理和公共服務

貧困村社會管理和公共服務體系是貧困村的突出短板，也是制約鄉村治理有效性的重要障礙，也是精準扶貧攻堅的關鍵。要發揮村民自治作用，推進農村老人關愛服務工作，在督促家庭成員承擔贍養責任的基礎上，組織開展鄰里相幫、志愿服務；重點對空巢、留守、獨生子女死亡或傷殘、經濟困難老人給予生活幫助和情感關懷。要通過培育農村社會性農民組織，如老年人協會、文化演出協會、紅白理事會等形成自下而上的公共服務組織，加強貧困村養老服務設施建設，鼓勵農村基層老年協會參與服務和管理。要加大農村養老服務資金扶持，各級政府用于養老服務的財政性資金應重點向農村傾斜，同時要積極探索建立多元化、社會化興辦農村養老機構的路子，加強和完善農村基本醫療保險和福利制度，全面建成以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的社會養老服務體系，農村養老服務設施覆蓋所有鄉鎮和絕大多數貧困農村，形成政府保障基本、社會增加供給、市場滿足需求的發展格局。

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