農村土地流轉法律問題研究

萬全奏

（江西財經大學，南昌330013）

從我國目前的情況來看，農村土地使用權流轉過程中存在一些亟待解決的問題。本文試圖通過對農村土地流轉現存問題的描述和分析，提出有助于問題破解的相關政策制度創新方面的建議。

一、當前我國農村士地流轉問題的主要表現

首先，供給主體分離。農村土地流轉供給主體分離。在農業外部商業性流轉中，地方政府成為供給主體；而作為承包經營者的農戶，除了彼此之間可以在農業內部互換、轉出或者轉進土地之外，在農業外部商業性流轉中幾乎沒有任何決定權。這必然在一定程度上造成農戶在土地流轉中利益受損。有關研究顯示，改革開放以來至少有8億元的土地級差收益從農民那里流向了其他社會集團或個人。

其次，程序不規范。農村土地流轉程序隨意性大，農戶之間多以口頭協議為主，而且期限偏短。有關抽樣調查顯示:86%的轉出土地的農戶沒有簽訂書面合同，并且在轉出土地的農戶中，46%的農戶沒有約定期限，約定期限的農戶又有50%約定期限為一年以內，只有6%的農戶約定超過十年的流轉期限。結果是土地經營短期化行為突出，而且相當部分農戶因土地轉進轉出而糾紛不斷，影響了農村社會的和諧。

最后，市場化水平低。農村土地流轉規模不大，市場化水平低。有關抽樣調查顯示，只有33%的農戶進行過土地流轉，不足10%的土地參與流轉，而且幾乎90%的流轉轉是在同村親戚間進行，口頭隨意和不用支付租金的占到50%。顯然，這樣的狀況會對農村土地的快速流轉和適度集中形成巨大的阻力，對提高土地農業邊際產出、農業經營者收益以及推動農業快速發展產生不利影響。

二、當前我國農村土地流轉問題的成因分析

首先，法律界定存在缺陷。新《土地管理法》把農村土地產權界定給了“村農民集體”、“村民小組”、“鄉（鎮）農民集體”，也就是說處于不同層面的“農民集體”成為農村土地產權主體。但是，農村土地產權主體的這種界定是不清晰的，因為“農民集體”在事實上是一個虛置概念。由于法定產權主體虛置和實踐中法定“公共利益”范圍擴大，導致農村土地商業性外部流轉供給主體錯位，農戶的土地使用權和收益權在很大程度上得不到保護。

其次，勞動力轉移受阻。由于以戶籍制度為核心的城鄉社保、教育等制度分割尚未完全消除，加之農業勞動力自身文化素質的不高且從事非農職業的經驗、技能、技術的普遍缺乏，致使農業勞動力非農自發轉移成本高昂和非農收入不穩定，從而在很大程度上弱化了農戶轉出土地承包經營權的動力。也正因為如此，農村土地在農業內部的流轉規模和范圍非常有限，而且更多限于農戶之間土地使用權的偶爾、零星和短期轉移。

最后，土地中介組織缺乏。以各種形式流轉的農村土地占農戶家庭承包土地的比例還相對偏低，主要原因之一在于尚未形成農村土地流轉中介服務組織。當前推動農村土地流轉的任務，主要是由鄉(鎮)政府、村委組織和村民小組長來完成的；其手段不是有效合理的中介服務，而是強烈被動的行政于預。其結果必然是違背農戶意愿，達不到土地資源優化配置的目標。由于缺乏這一必需的中介服務組織，農村土地使用權的交易特別農業內部交易規模偏小，而且程序不規范，導致效益損失，從而延緩了農村土地市場的發育，不利于土地的快速流轉和土地的增值。

三、破解當前我國農村土地流轉問題的對策建議

首先，加強產權制度創新，確立農戶主體地位。重新確立農村土地的國家所有權主體和私人使用權主體的產權關系。對新《土地管理法》和相關的法律法規進行進一步修訂，解決農村土地所有權的錯位、缺位或虛位問題，刪除村農民集體、村民小組、鄉（鎮）農民集體等虛置概念。賦予農村土地國家所有權主體一縣級政府，隨著農業稅費的取消和鄉村教育投入收歸縣級財政承擔，從打破地方割據、積聚財源、重新劃定縣域內經濟發展帶和統籌城鄉經濟發展考慮，應當撤消鄉鎮政府和分流其人員，組建經濟發展帶縣級政府派出服務機構和農村土地私人使用權主體一農戶之間的產權合同關系，在法定承包使用權長期不變的前提下，確立農戶享有土地使用權、使用權轉讓權、使用和轉讓收益權的市場主體地位。對農村土地在農業內部的流轉可實施免稅和補貼等鼓勵政策，在國家保護耕地和宏觀調控的前提下，使其直接成為市場交易主體。

其次，重新界定“公共利益”，規范政府征地行為。嚴格區分“公共利益”和商業性經濟活動利益。當前從大多數國家來看，在私人利益與公共利益發生沖突時，采取了公共利益優先原則，允許對私人財產實行征收和征用。因此，從我國的實際情況出發，應從法律上嚴格界定“公共利益”的范圍，對進行文化、國防建設及興辦社會公共事業的，可以由國家進行土地征用。國家在征用農戶承包使用的土地所給予的土地補償，僅僅以維持農戶現有生活水平不降低作為補償的數額標準，而不是按照土地本身的價值給予補償。而對于進行經濟活動的的，則不宜納入“公共利益”的范圍。在政府對土地非農使用的規劃范內，個人、企業或者社會團體因商業目的需要取得農村土地使用權的，應當與農戶平等協商，按照合同法的規定簽訂合同，并應給予充分、及時的征購補償。政府通過稅收對其土地使用權商業性非農化流轉進行間接調控和管理。

再次，完善社保、教育和培訓體系，弱化農戶非農轉移風險。要降低農村土地承包者放棄土地使用權后的機會成本，提高其預期收益，就必須要消除他們放棄土地使用權后面臨的基本生存風險，提高他們的收入能力和收入穩定性。首先，要加快全民社保制度建設，特別要根據各地農民的實際支付能力和心理承受能力，確定政府與農民對所繳納的社保費用的分擔比例，對貧困農戶和貧困地區農戶可由政府全額負擔。其次，要進一步加強對農村的教育扶貧（如在農村九年免費教育的基礎上實施高中免費教育）和對需轉移的農村勞動力的非農職業技能技術培訓。通過上述措施降低農戶放棄土地后的機會成本，提高其預期收益，便能使農村土地流轉中的供給主體消除后顧之優，有激勵轉出對承包地的使用權，從而為加速農村土地流轉、實現農業適度規模經營、緩解農村經濟滯后發展狀況創造必要的條件。

最后，加大政策扶持力度，健全市場流轉機制。解決了農村土地流轉中的供給主體問題，同時還必須解決好需求主體和中介服務組織問題，只有這樣，才能建立起一個完善和有效的農村土地流轉市場，從而加速土地要素的集中和農業勞動力的分流，從根本上消除農業經濟快速發展和農村經濟繁榮的瓶頸。一是要積極從資金、技術、人才、管理、市場(主要是準入和稅收)等方面，繼續加大對農業龍頭企業特別是農產品加工龍頭企業的培育和扶持力度，從而拉動由農戶土地入股所構成的基地的發展;繼續鼓勵和扶持農戶將地承包使用權作為股權入股組建多鎮企業從事生產經營，增強其抵御市場風險的能力，使其不斷發展壯大。二是要積極培有農村土地流轉中介服務組織，通過公開招投標的方式組建農村土地流轉中介服務組織，對其人員進行相關法律法規培訓，提高其服務水平，完善和規范農村土地流轉合同及政府備案的相關手續，對其服務收費實行政府和市場相結合的定價方式。

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