推進城市執法體制改革的研究

李冬輝

（中共北安市委黨校，黑龍江北安164000）

城市是我國經濟、政治、文化、社會等方面活動的中心，我國城市發展已經進入新的發展時期，城市工作正在走向國經濟社會發展的前臺，對城市管理工作必然提出新的要求。我國總人口的一半以上已經工作居住在城市，這標志著中國的城市管理時代已經到來。在城市發展的重大轉折時期，城市管理逐步占據城市工作的核心位置，迫切需要形成與城市發展階段相匹配的城市管理能力。城市基礎設施和公共服務設施的安全運行、公共空間的有序利用以及個性化服務產品的提供是滿足城市人民生活新期待的必要先決條件。城市管理正在成為滿足人民生活新期待的重要領域，這對城市管理和服務提出了更高的要求。城市運行安全成為經濟社會發展的基本需求。城鎮化之所以成為世界趨勢和我國國家戰略，新型城鎮化的核心引力來自高水平的城市管理。國家各項政策為提升城市管理水平創造了難得機遇。

城市管理是社會管理的重要組成部分，深化城市管理體制改革是提升城市現代化水平的必然要求。在深化行政管理體制改革、促進社會綜合治理、建設法治政府等方面成效顯著，但同時也存在著一些問題。所以有必要總結經驗得失，繼續把城市管理綜合行政執法體制改革向前推進。在此思想主導下對北安市城市管理綜合行政執法工作進行調查研究，現將調研情況報告如下。

一、基本情況

北安市結合本地實際，不斷完善城管綜合行政執法體制，大力加強城管行政執法隊伍建設，著力解決城市管理體制的深層次矛盾，努力提升城市管理水平。加強執法力量和裝備、能力的提高。2017年8月份，優選40名退伍軍人，作為執法協管員充實到執法隊伍。維修完善了現有城管指揮中心設備、執法力量及設備的增加和更新，為城市管理快速反映、執法效率的大幅提高提供了有力保障。由局內業務骨干對常用法律法規、執法程序、案卷制作等進行業務培訓，提高執法隊員的業務能力和執法技巧。加強政治業務培訓。聘請黨校教授開展解讀省黨代會精神、十九大精神等培訓活動，提高了執法隊員的政治素質。

在認真開展執法人員培訓的同時，注重加強制度建設，約束執法人員的行為，努力打造政治堅定、業務精湛、作風過硬的高素質城管執法隊伍。聘請政風監督員開展對城管工作進行明察暗訪，并定期開展社會測評活動，聽取人大代表、政協委員、市民群眾和新聞媒體的意見建議，將評議結果作為區縣績效考核的重要依據。細化了制度和工作規范要求，對執法隊伍的權限、身份、責任等事項進行較為全面系統的規定，同時市局堅持每天督察，并規定每月對各大隊、中隊的執法績效和隊伍管理檢查率達到80%。加強執法隊員的內部自律和外部監督，局紀檢部門通過實行定時檢查與臨時抽查，每月通報一次檢查結果，針對苗頭性現象和群眾反映強烈的問題進行有針對性的警示談話和全局性警示教育。

城管部門努力轉變執法理念，堅持以人為本、執政為民，堅決杜絕野蠻執法、暴力執法，強調以群眾對城管工作訴求為依據，深入落實為民服務新理念，將群眾的訴求固化為服務群眾的制度措施。積極開展社區走訪、上門溝通、零距離服務活動，與企業和居民交流，聽取他們的意見建議，認真解決大家反應強烈的問題。通過發放宣傳資料、拍攝專題片等方式，讓社會各界進一步了解和認可城管執法工作。

加強黨風廉政建設。組織局領導班子成員及局黨員干部進行多次專題學習，學習內容包括《中國共產黨章程》《中國共產黨紀律處分條例》《中國共產黨廉潔自律準則》《中國共產黨黨內監督條例》《中國共產黨黨組工作條例（試行）》《中國共產黨黨和國家機關基層組織工作條例》和“黨政同責、一崗又雙職”文件等，努力提高黨員領導干部堅持勤政廉政自覺性。做好“二學一做”督導。按計劃和方案組織全體黨員按時間節點開展活動和組織學習，增強黨員領導干部和普通黨員責任意識，激發黨員領導干部和普通黨員勇于擔當、善于擔當的精神。

二、存在的問題

（一）相關法律保障機制不健全

目前，尚無城市管理及執法專門的上位規范性文件。全國沒有一部完整的城市管理與執法方面的上位綜合性法律法規，對城市管理的概念、范圍、職責、實施機構、體制機制做出一個明確的界定。盡管部分城市管理機構受委托具有依據部門法律、法規行使行政處罰權的權力，但缺乏配套的法律措施和行政強制權，執法效果大打折扣。一是城管綜合行政執法的依據主要是各單行法律法規，規定分散、條目眾多，城管機關的職能定位不明確，城管執法的法律依據和法律地位經常被質疑。二是《行政處罰法》和《行政強制法》對執法的規范性和程序性都有著很高的要求，但缺乏保障行政執法實效性的手段，程序復雜、時間較長，無法對違法行為進行及時查處，影響了執法效率，在實際執法中催生了以罰代改現象。

（二）與其他部門之間的執法權限配置不合理

一是執法職責劃轉不規范。一些地方對如何劃分綜合執法機構與職能部門的職權，并未經過嚴格論證，帶有較大的隨意性，有的部門往往將那些費力大、獲利小的棘手管理事項，當作包袱甩給綜合執法機構，增加了城管部門的壓力。二是城管綜合行政執法部門的執法事項過多。城管綜合行政執法范圍涵蓋14類城市管理領域，涉及幾百項具體事由，而且隨著時間的推移，城管的職能不斷增加。管理的內容龐雜，使執法人員常常感到力不從心。三是管理職能與執法職能劃分發生錯位。實行綜合執法要求將有關部門的監督處罰職能剝離出來交給綜合執法機構，但有的部門則有意無意地混淆管理和執法的性質，將管理職能轉移到執法層，希望用執法處罰來代替管理，導致管理弱化，很多問題難以得到根治，既增加了工作層次和過程，也肢解了管理職能，降低了效率。

（三）對城市管理重視不足

城市建設“重建輕管”的思想在很多地區都是普遍現象，發展理念的偏差和缺失導致城市規劃、建設、管理脫節，建設沒考慮運行管理的銜接與順暢，不配套、欠賬多。有些城市大搞、特搞政績工程、形象工程，大力發展“建設經濟”，干部考核晉升看“建設”、“固定資產投資”等，形成城市運行中一條腿長、一條腿短。管理理念落后在一些經濟發展程度不高的城市表現得更為明顯。

（四）城市管理缺乏有力的保障

各地對城市管理十分重視，但因缺乏城市運行意識，對城市管理的系統性認識參差不齊。加上中央統一指導缺失，各地城市管理部門名稱和職責均是由當地政府設定。城市管理缺乏有力的保障。綜合行政執法涉及面廣，執法工作中暴力抗法、擾亂執法現象時有發生。黑河市機構設置，由市公安局分管治安工作的副局長或治安大隊隊長兼任市執法局副局長，由公安局派駐警力成立綜合執法治安大隊，獨立行使案件處理權，保障執法工作的順利開展。

（五）與相關部門缺乏有效的溝通協作渠道

城市管理的各項工作分散在各個職能部門，面臨的最大問題就是職能界定不清，管理和執法職責有死角有交叉。城市管理綜合行政執法部門與相關部門之間依然存在職能交叉、職責不清的情況，重復執法、多頭執法、空白執法的現象依然存在。因沒有明確統一的標準界定，管理職能職責范圍又過于寬泛，帶來執法力量的嚴重不足。目前城市管理的職責領域包括城建領域的、跨部門的，委托管理執法的、行使相對集中處罰權的。一是有些管理領域雖然采取了綜合執法，但相關部門的執法職能和隊伍仍然存在，有些部門將行政執法權劃轉給綜合執法機構，卻未將相關執法力量和技術支持（技術人員、機構、設備等）轉移，如環境保護方面中的一些污染案件的查處集中到城管，但環保部門仍然保留有執法隊伍和其他處罰職能，有些環保違法行為的管轄權歸屬難以界定。二是綜合執法機構行使的是從有關部門分離出來的執行性職能，但其中某些執法事項不能單獨處理，需要得到相關部門的支持配合。

（六）整體素質有待進一步提高

由于城市的快速發展、人口激增，城管執法人員數量不足的情況較為普遍。按照國家關于執法隊員的數量應為城市常住人口的萬分之五的比例，配備執法隊員。北安市綜合執法局局執法隊員人數應達到120人才能夠滿足城市管理執法工作的需要。為了應對大量的執法任務，各地普遍聘請協管人員協助執法，2017年補充了40名執法協管員，給工作注入了新生力量，一定程度解決了執法人員不足問題。但是，協管員沒有執法權，在執法工作中只能起到補充、協助的作用。此外協管人員幾乎沒有經過執法培訓，不具備執法資格，參與執法過程中不規范、不文明的現象時有發生，影響了執法的嚴肅性。

三、進一步深化改革的建議

（一）制定統一的國家城市管理綜合行政執法法規

城市管理具有相當的綜合性、復雜性和艱巨性，但改革十余年來，一直沒有統一的立法，造成城管綜合行政執法法律地位尷尬、職權混亂，產生眾多的矛盾和問題。經過多年的探索，北京、上海等許多大城市的城市管理工作中積累了一定的立法經驗，國外也有許多立法可借鑒，因此制定國家統一規范的城市管理綜合行政執法的專門法律或行政法規，不僅是必要的，也是可行的。通過全國性的專門立法，明確城管執法機構的性質、編制，城管執法人員的身份，確定城管執法的職能范圍、手段、標準，協調機制等，建立綜合行政執法行為的規范、責任追究等，消除一直以來城管執法法律缺位的窘境。

（二）完善城管綜合行政執法體制

一是要合理劃定城市管理綜合行政執法的職權范圍，構建事權明晰、權責一致、分工合理的城市管理體制。具體而言，專業技術性強的執法事項不適合劃轉；金融、稅務等實行垂直管理部門的職責不能劃轉；政府部門基本的、固有的職責不能劃轉；法律明確規定由某行政機關行使而不得由其他行政機關行使的執法權不能劃轉。除此以外的其他城管職責應當劃轉給綜合執法機構。二是要科學界定市、區（縣）、街道三級城市管理的職責和權限，著力構建屬地管理機制，組織建立城市管理綜合行政執法網絡，形成既縱橫交錯，又緊密聯系，反應迅速的執法體系。市級機關主要承擔決策、指導、綜合協調、監督檢查等工作，區（縣）級機構應全面負責轄區內城市管理和行政執法工作，街道確保城管工作在一線得到落實。三是建立和完善公務合作制度，強化部門之間的溝通協作。在明確綜合執法機構的性質和職責的基礎上，建立起全面而規范的公務合作制度。主要包括規劃編制合議制度、信息與資源共享制度、聯合執法制度、行政協調制度、行政協助制度、聯勤聯防制度等，加強相互之間的協調配合和職能銜接，及時解決共同面臨的問題。制定城市管理綜合執法權力和責任清單，做到“法無授權不可為，法定職責必須為，行政權力進清單，清單之外無權力”，實現城市管理執法權力和責任統一、能力和任務匹配、效率和公平協調，使城市管理綜合執法工作更加科學有效。

（三）健全城市管理長效機制

建立與城市發展水平相適應的城市管理運行規范、執法標準和評價體系。規范管理行為，明確操作流程，規范行政許可、處罰、強制、征收、收費、檢查等行為。嚴格執法程序，建立執法全過程記錄制度，依法保障管理對象的合法權益。統一執法資格，實行持證上崗和資格管理制度，建立“準入、退出”機制。細化自由裁量權，建立健全城市管理裁量權基準制度，細化、量化裁量權標準，規范裁量權范圍、種類和幅度。加強管理水平，推進城市精細化管理。要按照城市整體規劃布局，建立健全分區域網格化管理機制，減少和消滅管理盲區。加大對違法用地、違章建筑、亂搭亂建等查處和打擊力度，轉變“不告不理”的被動局面，樹立“源頭管控”理念，切實把違法建設解決在萌芽階段。建立快速反應機制，加強對拆違控違、環境整治的力度，通過對流動設攤、占道經營、戶外廣告、違章停車等的專項整治，及時制止加工噪聲、餐飲油煙污染等擾民現象，有效遏制建筑垃圾、建筑物料、殘土等運輸產生的道路污染。

（四）建立城市基礎設施電子檔案并提升城市運行管理水平

構建城管監督指揮平臺——數字城管，建立發現、分析、服務、指揮、監督“五位一體”的運行機制，以作為城市管理綜合執法的有效工具和首要專業支撐機構。以數字技術作為核心支撐，可以以企業建設、企業運轉、政府指揮、政府付費的形式，建立統一的城市管理指揮中樞系統（城市管理指揮中心）。探索“互聯網+”的執法模式，利用數字化城市管理指揮平臺，發揮大數據、云計算、移動互聯網等技術，加快建設覆蓋全市、上下互通、功能完善、數據共享、運行高效的綜合執法體系。構建智慧城市，積極推進城市公用設施和地下空間、地下綜合管廊、地下管網管理信息化及運行智能化，以及建筑設施設備節能、安全的智能化管控。同時，加快信息化管理工具的建設和配備，推進標準化管理。包括執法裝備、作業裝備、監控裝備、應急裝備等。將信息化公共服務向街道、社區延伸，與流動人口、社會治安等互聯互通互動。設立城管工作站，進行網格化管理，實現前端防治。探索與公安、金融部門共享的信息系統和信用體系建設，目標是城市管理人員取證，處罰由公安、稅務和金融機構完成。

（五）加強城市管理綜合行政執法機關及隊伍的規范化建設

一是加強對行政執法隊伍的建設和管理，實行統一的行政執法人員錄用、考核、培訓、交流與回避制度。加強業務培訓，建立持證上崗制度，并配備與執法任務相匹配的裝備和設施，開展崗位練兵，舉辦業務骨干研修班，優化隊伍結構，激發隊伍活力，培養一批專家型城管干部。提高執法人員的法律素質、業務素質和執法水平。二是設立綜合執法專項經費，嚴格執行處罰與收繳分離的法定原則，避免以罰代改，樹立規范執法、文明執法的良好形象。三是進一步嚴格隊伍管理。要全面落實行政執法責任制，依法查處有令不行、有禁不止、失職瀆職、違法行政等問題。要加大督查考核力度，狠抓嚴管執法隊伍，著力解決行政不作為、亂作為現象。要繼續抓好行政審批、行政處罰案件辦理和行政復議中發現問題的監督管理，及時化解行政爭議和矛盾，以法治原則和法治思維保障各項重點工作的順利實施。四是正視協管人員存在的合理性，明確其作為城管執法的輔助執行力量的法律地位，并將其作為政府治理的適度社會化、社會治理中的公民自治的體現，同時要嚴格篩選、強化執法培訓。

（六）多元化社會共治監督體系的構建

培育社會組織，構建政府、企業、社區、社會組織、媒體、被管理者、公眾平等參與良性互動的共同治理模式，組織志愿者參與。城市綜合管理公眾服務中心可以組織建立城市管理志愿者協會，號召全市熱愛關心支持城管工作的市民作為城市管理志愿者。城市管理部門應設立城市管理專家顧問委員會或專家顧問組，以提供理論支持和決策咨詢。構建社會監督體系，引入公眾參與機制進行監督與評價。社會監督主要包括新聞媒體監督和群眾監督。充分發揮社區居委會作為基層性群眾自治組織的積極作用，動員轄區內的社會組織和居民群眾參與城市管理。通過召開聯席會議、座談會、論證會、聽證會等形式，發揮公眾在城市治理中的建議權、決策權和監督權，有利于公眾參與、民主決策，尤其有利于公平、公正行使行政處罰權。實現城市管理工作由政府部門、社會機構、市民群眾共同參與的機制。通過社會組織、行業協會共同參與，激勵社會成員自治、自管，相互約束、監督。