地方政府債務風險防范與融資能力提升研究

霍 強

（云南行政學院，昆明650111）

一、引言

黨的十九大報告提出要“守住不發生系統性金融風險的底線”。地方政府債務治理是近年來的焦點問題，黨中央要求務必打贏重大風險防范攻堅戰。根據《2016年全國財政決算》統計，截至2016年底，我國地方政府性債務規模超過15.32萬億元，債務率達到79.9%。從分地區來看，貴州超出財政部規定的地方政府性債務控制標準，青海、云南、遼寧、海南和寧夏超過全國平均水平。可見，有效防范和化解地方政府性債務風險，是新時代做好地方金融發展穩定工作和守住不發生系統性區域性金融風險底線的重要內容之一。

金融是現代經濟的核心，投資是區域經濟增長的重要內生變量之一。特別是對于西部落后省份而言，面臨著到2020年實現全面脫貧和全面建成小康社會的艱巨任務，地區發展仍然需要大量投資拉動，然而西部省區多為高負債率省份。因此，有必要構建地方政府債務風險防范機制，提升地方政府理財能力。

二、地方政府債務風險防范機制構建

（一）探索科學投資預測機制

地方政府債務治理要注重把握事前投資決策和投資預測，實現地方政府融資行為的可持續發展。一要量入為出。在國際金融環境進入加息和縮表周期和國內貨幣政策逐步收緊的雙重制約下，地方政府難以維持以往的高投入發展模式。要提前謀劃應對財政增收困難的風險，克服財政收入波動風險，主要是經濟增長下行壓力加大制約稅收持續增長，土地市場變化和稅制改革給稅收持續增長帶來巨大壓力。二要科學配置。要提高投資活動規劃的科學性，使市場決定資源配置，構建融資合理邊界評估機制，把投資重點放在基礎設施、民生保障等重點領域上，規避投資的短期效應，更加注重投資的長期效應，更加注重投資的質量。

（二）完善預算績效管理機制

黨的十九大報告中指出要“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”。從趨勢看中央資金越來越傾向投入那些資金預算科學、資金使用規范、投資效益明顯的地區。做好新時代預算績效管理工作，要做到以下幾點：一要改變傳統預算績效觀念理念，在預算編制中要高度重視績效目標管理，將各級各部門全部項目支出納入績效目標管理。二要系統編制預算和進行預算績效管理，地方政府在開展預算績效管理的過程中，要將績效管理與預算管理有機結合，落實預算部門是預算績效管理第一責任人的職責，切實壓實責任。三要完善第三方參與評價方式方法，探索推進不同公共行業領域、不同評價對象、不同評價目的的預算績效評估。

（三）強化債務風險預警機制

地方政府性債務風險預警機制是在對債務進行定性和定量分析的基礎上，收集各類與債務風險相關的數據，構建評估地方政府債務風險的指標體系，并建立地方政府債務風險預警模型，從而評估預警地方政府債務風險程度，最終為各級政府監控債務運行和制定化解風險對策提供科學依據。目前，國家、省審計部門在審計地方政府性債務時通常采用債務負擔指標，如負債率、逾期債務率、外債比率等指標是構建債務預警機制的核心指標體系。地方各級政府應當定期排查風險隱患，防患于未然。

（四）優化債務風險應急管理機制

為緩解地方政府償債壓力，確保政府性債務和平臺債務償還的財源，地方政府各部門要實行統一領導、財政歸口管理、部門分工協調的工作機制，切實履行政府性債務監管職責。地方政府投融資平臺公司要加強債務管理，切實加強風險識別和風險管理，建立風險處置預案。應謀劃建立償債準備金制度和應急管理機制，落實償債資金，構建多元化的償債基金來源，比如提前考慮將各種資源性資產性收入納入償債基金等，設置減緩地方政府債務流動性風險救助性基金，保持地方政府的市場信用。要建立融資資金池補充機制，明確資金來源渠道、循環模式和管理機制，確保在建項目出現資金配套困難時迅速獲得替代資金來源，應對債務違約風險。

三、地方政府融資能力提升

（一）著力規范融資主體

融資主體是指按照財政約束、市場規律和現代企業制度發展的融資平臺。推動融資主體規范化需要關注以下兩點：一是以推進分類改革為核心，規范平臺重組轉型。嚴格根據商業性和公益性分類推進平臺公司改革，完善國有資產管理體制，發展混合所有制經濟，強化監督防止國有資產流失，加強和改進黨對國有企業的領導。二是以完善法人治理為突破，完善現代企業制度。構建現代企業治理結構，完善董事會制度、監事會制度、財務審計制度，引入戰略投資者，推動投融資平臺公司的體制機制改革，促進公司業務發展，規范融資行為，優化激勵約束機制。

（二）著力分類融資項目

按照經營性、準經營性和非經營性劃分項目，對于準經營性和非經營性項目進行轉換。項目屬性轉換關鍵在于解決準經營性項目市場化培育問題。途徑之一是通過合理定價、公共收費、政府補貼、政府購買等方式提升盈利水平。途徑之二是進行項目組合，把兩個或兩個以上項目捆綁，將其投資負擔和投資回報相結合，實現共同融資，比如城市道路建設同周邊土地融資捆綁組合，污水處理設施開發同排污收費項目組合等。第三種途徑是通過墊付資金等形式解決投資周期長問題，分別配置不同額度、不同期限的資金，解決項目建設和運營資金的跨時間配置問題。

（三）著力優化融資條件

一是建立均衡高效的現金流管理體系，主要包括現金流管理規則、項目現金流構建、現金流管理操作等多個方面。項目現金流構建的主要途徑包括：整合融資資源，多渠道開辟融資平臺資金來源；經營土地資源，使之成為融資平臺現金流的主要來源；歸集各類建設資金，做大做實融資平臺現金流。現金流管理操作需要做到事前規劃、事中控制和事后考評。二是建立完善的信用結構。第一層信用結構是指融資主體的經營收益和項目建成以后的項目收益，是還款的最基本和最直接的保障；第二層信用結構是融資主體所能采用的各種信用緩釋工具，包括抵押、質押、擔保等；第三層信用結構是財政支持資金。

（四）著力創新融資工具

創新性的融資工具設計是新時代如何在符合監管要求的前提下做好融資工作的關鍵。一方面要盡可能多地創新并豐富金融工具。對于同一個具體的融資企業或項目而言，各種形式的資金供給方結合自身業務范圍提供不同的金融工具。在金融監管不斷加強的趨勢下，企業融資或項目融資需要各類金融機構在滿足監管要求和風險收益平衡下創新金融工具。創新性的市場化融資工具可能包括PPP（公私合作）、債券融資、股權融資、資產證券化融資、股債一體、信托融資、產業投資基金融資、排污權交易、碳交易等。另一方面要優化設計好金融工具的組合。隨著混業經營的不斷發展，金融機構越來越多地擁有各類金融牌照，具備為企業或項目提供多種組合形式的金融產品。

參考文獻：

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