黨內法規的理論分析與制度體系構建
——以馬克思主義理論為視角

□蔣黎

毛澤東同志在1938年黨的六屆六中全會報告《中國共產黨在民族戰爭中的地位》中提出，“個人服從組織，少數服從多數，下級服從上級，全黨服從中央這四項最基本的紀律外，還需制定一種較詳細的黨內法則，以統一各級領導機關的行動”。鄧小平同志在1978年指出“國要有國法，黨要有黨規黨法”，從而指出了黨規黨法與國家法律在國家運行過程中的重要地位。從歷史演變而言，黨內法規是以毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想為指導而形成的，但其理論基礎則是馬克思主義的基本原理。因此，在馬克思主義的基本原理指引下分析黨內法規的理論基礎、法律屬性和制度體系具有現實意義。

一、黨內法規的理論基礎

（一）馬克思主義的人性理論

在馬克思主義人性理論看來，善與惡的區別是價值評判，在評判的主客體諸多不同情況下，其結論可能見仁見智。盡管人來自于自然，但具備自然屬性和社會屬性，因而是自然屬性和社會屬性兩者的統一體。由于自然屬性和社會屬性是統一的又是矛盾的，因此人的本質屬性是復雜而多元的。在《關于費爾巴哈的提綱》中，馬克思專門對人的本質進行了論述：“人的本質不是單個人所固有的抽象物，在其現實性上，它是一切社會關系的總和”。人的自然屬性決定了人在本能上具有利己傾向；然而，人所具備的社會屬性決定了唯有利他、利社會方能實現真正利己。依據馬克思主義的人性理論，黨內法規的制度建設主要在于積極防止為惡，并積極鼓勵為善，讓人不敢不能并且不愿意為惡，進而達到利人、利己、利社會的終極目的。當前，黨內法規的制定正是建立在馬克思主義的人性理論基礎之上，即在黨內嚴格要求黨員在執政過程中積極為善，并在實現利他、利社會的過程中實現利己，進而達到個人與社會相統一的目的。

（二）馬克思主義的利益理論

馬克思認為：“人們為之奮斗的一切，都同他們的利益息息相關”。在人類利益獲取方面，唯有實現利益的共同，方能真正貫穿整個人類社會的進程，從而真正把握人類的思想脈絡，找到解決問題的路徑。在社會生產生活中，自然資源和社會資源占有的不平等、不充分將導致利益沖突，進而帶來社會沖突。在這一時代背景和理論前提下，作為化解社會沖突的重要方法，“防止利益沖突”的理念被諸多國家引入近現代制度建設中。因此，在制定黨內法規的過程中，需要考慮個人利益與社會利益的共同與不同。尤其是在社會主義市場經濟條件下，人與人、人與社會之間的矛盾日益突出。因此，要更加自覺地以馬克思主義的利益理論為指導，以制度的改革創新，有效地解決人與人、人與社會之間存在的利益沖突問題。與此同時，在執政黨依法行政過程中，需要防止權力運行和職務行為受公共利益之外的其他因素影響，確保人民賦予的權力用來為人民謀福利。此外，還要滿足黨政干部的合理利益訴求，真正筑牢依法辦事的制度基礎和物質基礎。

（三）馬克思主義的普遍聯系觀點

唯物辯證法認為，世界是普遍聯系的，聯系又是有規律的。普遍聯系的規律性表現為不同層次、不同方面、不同領域的系統和領域。依照該原理，黨內法規的制度建設不能頭痛醫頭、腳痛醫腳，更不能打補丁式的修修補補，而需要運用普遍聯系的理論思想，從頂層設計開始，逐步向下層推進。因此，在黨內法規的制定中，黨在執政過程中要明確把握規律和自覺遵守規律，以法治思維和全局視野來對執政的各方面、各層次進行統籌兼顧，科學設定黨內法規的制度建設的基本規則；此外，黨在執政過程中還需要準確把握經濟社會發展的基本方向，在關鍵領域、重點項目及基本任務上，加強秩序管理，有計劃、有步驟、有組織實施黨內法規的基本規定，并采取普遍聯系的方式，將黨內法規所設定的基本制度和國家法律普遍、廣泛的統一起來，全面推進中國特色社會主義事業。

（四）社會主義初級階段論

作為馬克思主義中國化的理論成果，鄧小平理論明確認為，中國目前仍處于社會主義初級階段，并將長時間處于社會主義初級階段。黨內法規不可能完全脫離經濟社會發展單獨存在，尤其是由計劃經濟向市場經濟轉變中。在規范執政行為過程中，需要更為嚴格的黨內法規來對執政人行為進行調整和約束。同時，改革開放需要一部分人先富起來，而后帶動更多的社會成員實現共同富裕。由于個人的視野高低及長遠，導致社會成員在實現貧富差距變大的過程中出現了一些不利于社會發展的思潮，尤其是執政人員更容易受到這股思潮的沖擊，開始出現“以權謀私”、“以法謀私”的情況。在當前要解決這一問題，在執政人員的選拔任用方面尤其重要。但周圍環境的不同，對執政人員的影響和改造存在差異，從而出現各類執政人員腐敗的事件。因此，需要制定嚴格的國家法律制度對社會全體成員的行為規范進行調節；更需要在黨內采取更為完善、規范的黨內法規，指導和規范執政者的行為，將權力裝進制度的籠子，實現對黨和政府內部治理問題的解決。

二、黨內法規的“法律”屬性分析

事實上，黨內法規是在馬克思主義、毛澤東思想、鄧小平理論、三個代表、科學發展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想基礎上形成的，符合我國社會進程以及滿足社會發展需要。完善黨內法規既是發展和鞏固我國社會主義發展的頂層設計需要，又是適合社會主義社會建設的重要方式。從內容上來看，國家法律是由國家立法機關制定并通過國家機構從而強制實行的規則體系，包括了對全社會成員權利義務的規定；黨內法規則是對全體黨員具有普遍約束性，是用于調節黨員行為規范的制度體系，反映了廣大人民群眾的意志，也具備法律的基本屬性。

（一）黨內法規是執政黨的意志體現，更是國家統治階級及人民意志的重要體現

中國共產黨是中國工人階級的先鋒隊，中國社會主義事業的領導核心，中國各族人民利益的代表者，因此其所制定的黨內法規是全國人民的意愿和集中利益的反映。同時，黨內法規在制定過程中，也采取廣泛聽取意見建議，切實貫徹黨的群眾路線而形成的結果，因此黨內法規與國家法律在某種程度上是具有一致性的，即體現人民意志的重要形式和載體。

（二）黨內法規是規范共產黨員之間權利義務的基本手段

黨內法規在形式上也表現為對黨內成員之間關系的調整，并賦予黨員相應的權利和義務。雖然其針對對象不是所有公民，但卻針對中國共產黨的全體成員及組織，所規范的是共產黨員的執政權利和執政行為，因而在目前行為體系中，尤其是在執政體系中充分表現出其重要性和關鍵地位。

（三）黨內法規是具有雙重屬性的規范性文件

黨內法規既有法律的一些特征，又有政策的一些特征，是具有雙重屬性的規范性文件。在法律特征上，在廣義的“法”與其它社會現象的比較中，黨內法規可被納入“法”的范疇；在政策特征上，在國家法與黨的政策的對比中，黨內法規基本屬于政策的范疇。因此，黨內法規的雙重屬性歸根結底來自現實政治體制，是領導權威賦予了黨內法規以某些類似于國家法的特征，同時也使執政黨的功能保留了政策特征。因此，有必要對黨內法規與國家法做出區分，正確地發揮其在國家治理體系中的重要作用。

三、黨內法規的制度體系構建

（一）黨內制度體系

黨內制度體系是黨內法規制度體系的重要組成部分。黨內制度的制定權限不再局限于黨的中央組織、中央紀委、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委；省級以下的黨組織也可制定和出臺相關的黨內制度。不過，下級組織出臺的黨內制度應與上級組織出臺的黨內制度或者是黨內法規相一致，恰如下位法要與上位法相一致。從規定內容而言，黨內制度基本包括了黨內法規所規范和適用的領域和范圍，涵蓋了民主集中制、黨代會制度、黨委會制度、黨員權利保障制度等基本制度，也包括了黨內情況通報制度、情況反映制度、重大決策征求意見制度、發展黨員制度、干部考察公示制度、基層黨組織“三會一課”制度等具體制度。構建在黨內法規基礎上的黨內制度大致由基本制度和具體制度組成。因此，黨內制度體系在保障黨內政治生活的正常化方面有著不可替代的作用。

（二）黨內規范性文件

黨內規范性文件也是黨內法規的重要組成部分。黨內規范性文件包括各級黨組織制定出臺的旨在規范黨組織工作、活動和黨員行為的決議、決定、意見、通知等，一般表現為紅頭文件。從2012年6月開始的中央黨內法規和規范性文件集中清理工作是對新中國成立以來的中央文件進行全面篩查，梳理了規范黨組織工作、活動和黨員行為的黨內法規和規范性文件，其中大量的是以規范性文件的形式予以發布的。黨的十八屆四中全會要求，“禁止地方制發帶有立法性質的文件”，其宗旨在于約束和規范地方黨組織制定規范性文件的行為。因此，在推進黨內法規制度體系建設中，需要嚴格規范黨內規范性文件的制定程序，即黨的地方組織、基層組織制發的規范性文件需要及時清理、備案。

（三）黨內法規與國家法律的銜接和轉化

在全面推進依法治國過程中，需要緊抓國家法律和黨內法規這“兩手”，并且“兩手”都要硬。在新時代，社會轉型和經濟建設需要注重立法，包括國家法律制定和黨內法規建設。黨內法規中能用國家法律依法確認實施的，則主要通過法律的手段予以轉化，不再通過黨內法規進行指導。從終極目標來看，最終實現黨內法規成為對黨內事務進行規范，且黨內法規調整的對象主要為黨員。因此，需要構建內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內法規制度體系，即在黨內法規建設中以黨章為核心，制定和出臺一系列規范黨組織工作和黨員行為的基礎性準則、條例、規則、規定、辦法、細則等規范。