深化依法治國實踐與人民政協民主監督法治化

□ 雷兆玉

人民政協民主監督是深化依法治國實踐的一個重要課題。習近平總書記在十九大提出“深化依法治國實踐”。2018年3月4日，習近平總書記看望參加全國政協十三屆一次會議的民盟、致公黨、無黨派人士、僑聯界委員，并參加聯組會，發表重要講話，指出：“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度作為我國一項基本政治制度，是中國共產黨、中國人民和各民主黨派、無黨派人士的偉大政治創造，是從中國土壤中生長出來的新型政黨制度。”認真學習貫徹習近平新時代人民政協民主監督思想，促進新時代人民政協民主監督法治化，意義重大而深遠。

一、人民政協民主監督法治化的價值意蘊

（一）人民政協民主監督的含義明晰

廣義民主監督是指國家為了保障人民的政治權利，實現社會主義民主，防止國家機構和公職人員濫用權力而建立的各種監督制度。狹義民主監督是專指人民政協和各民主黨派、無黨派人士對共產黨以批評、建議為主要形式實施的監督，它僅包括人民政協民主監督和參政黨（民主黨派）民主監督。

人民政協的民主監督是社會主義民主政治實踐的重要探索，是我國社會主義監督體系的重要組成部分，是我國民主政治運行程序中的重要環節，是人民行使監督權力的重要形式，是人民政協的主要職能之一，在我國政治生活中具有重要作用和獨特優勢。

人民政協民主監督和參政黨民主監督的內容和形式是有所不同的。特別是在監督內容上，人民政協民主監督的對象和范圍更加寬泛，內容更多，其屬性更多體現為社會監督。而民主黨派的民主監督更多地是對執政黨及其黨員履職為政行為的監督，其屬性為政黨監督。

托克維爾說：“沒有一個偉大的人物不具備美德，沒有一個偉大的民族—幾乎可以進一步說，沒有一個社會不尊重權利。”人民民主是人民的神圣權利，是中國特色社會主義的生命，是習近平新時代中國特色社會主義政治思想的重要內容。人民政協是社會主義協商民主的重要渠道和專門協商機構，是國家治理體系的重要組成部分，是社會主義民主生命活力的體現。

（二）人民政協民主監督的性質明確

人民政協的民主監督是社會主義監督體系的重要組成部分，是社會主義民主政治建設中的重要環節，是一種把體制內的監督與體制外的監督結合起來的重要監督形式。

人民政協的民主監督是在堅持四項基本原則的基礎上通過提出意見、批評、建議的方式進行的政治監督。它是參加人民政協的各黨派團體和各族各界人士通過政協組織對國家機關及其工作人員的工作進行的監督，也是中國共產黨在政協中與各民主黨派和無黨派人士之間進行的互相監督。

人民政協的民主監督不同于一般的社會監督和輿論監督，而是一種以體現中國政治民主和協商合作精神的政治性監督。它是與中國共產黨領導的多黨合作和政治協商這一基本政治制度相聯系的屬于我國政治民主的一種監督形式。人民政協民主監督具有政治性，它不同于一般的社會監督，切不能以社會監督取代政治監督。

人民政協的民主監督是依照政協章程開展的一種特殊形式的民主監督。人民政協的民主監督不同于人大的法律監督、政府的行政監督以及司法機關的司法監督，它是以人民政協章程為依據、以人民政協組織為載體、以批評和建議為主要形式進行的一種監督。人民政協的民主監督必須借助于人民政協的組織形式，脫離了這個組織形式就會使人民政協民主監督無所依侍。

人民政協的民主監督和我國其他各種監督一樣，都可以發揮對權力運行的制約和監督作用。人民政協的民主監督作為我國政治監督體系的重要組成部分，不是做做樣子、走走形式，它的監督必須是有約束力的。

（三）人民政協民主監督的特點明朗

一是政治性。我國社會主義監督是由多形式、多角度、多層面構成完備的社會主義監督體系，主要包括黨的監督、人大監督、行政監督、民主監督、輿論監督、群眾監督等，顯然，民主監督是一種政治性的監督。

二是合作性。監督可分為對抗性和合作性的監督。人民政協對執政黨和政府的民主監督，不是為了改變執政黨和政府的地位，而是要改進執政黨的領導和政府的工作，這對于加強和改善中國共產黨的領導，健全社會主義監督體系，有著重要而獨特的作用。

三是非強制性。人民政協不是國家權力機關，民主監督，靠的不是權力，不帶有強制性，靠的是真知灼見、以理服人、社會影響力。

四是外力性。人民政協的民主監督是一種外部監督，它是通過提出意見、批評、建議的方式對執政黨和政府進行的政治監督。

五是相互性。人民政協是共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構和發揚社會主義民主的重要形式。各民主黨派通過人民政協對共產黨進行監督，是參政黨對執政黨的監督，是我國政黨制度的一項重要內容。同時共產黨對民主黨派也實行監督，使之能夠與共產黨通力合作，共同推進社會主義事業的發展。

六是抽象性。人民政協監督活動和監督行為，都是在深入調查研究的基礎上，經過反復討論和理性的提升之后慎重地提出和實施的。因而具有層次高、理性強的特點。

七是組織性。人民政協的民主監督不同于一般群眾的分散監督，它是在政協組織中，按照一定的章程，通過一定的程序來實現，比一般群眾的監督更具有影響力和權威性，因而具有相對的獨立性和客觀性、科學性和說服力。

（四）人民政協民主監督的優勢明顯

一是主體的代表性和群眾性。人民政協的民主監督是體現了廣大人民群眾意志的監督，有利于執政黨和政府及時地聽到來自不同方面的意見，能夠了解到其他渠道難以掌握的社情民意，能夠從不同角度、不同層次充分把各界群眾的要求和意見反映出來，代表和反映最廣大人民的利益。

二是內容的廣泛性和豐富性。人民政協民主監督，主要是通過國家憲法、法律和法規的實施，重大方針政策的貫徹執行，國家機關及其工作人員的工作，參加政協的單位和個人遵守政協章程和執行政協決議的情況來實現，既有對外又有對內的特點，是全方位的雙向監督，具有廣泛性和豐富性。

三是形式的多樣性和靈活性。人民政協民主監督的形式多種多樣，既有政協組織的整體監督，又有黨派界別的特色監督及委員的個人監督，各個層面構成一個整體，具有全方位、多樣性和靈活性。

四是結果的實效性和高效性。人民政協通過組織多樣化的活動，將履行職能貫穿于活動的全過程，保證了民主監督的經常性。它來自于政協這個具有最廣泛代表性和包容性的政治組織，因而具有很大的政治和社會影響力，受到普遍的重視，特別會受到被監督者的重視。人民政協人才濟濟，智力雄厚。他們履行監督職能時不是情緒化地提出問題而是進行冷靜的理性思考，因而具有較高的準確性；他們的監督不是外行而是內行的監督，常常會提出具有針對性、前瞻性的意見和建議，能夠抓住要害處，講到點子上，收到良好的效果。

五是監督的綜合性與相融性。人民政協的民主監督兼有體制外監督和體制內監督特點和優勢的監督方式，因而具有綜合性和相融性。

（五）人民政協民主監督的價值明達

一是中國政治文明建設的重要標志。民主監督作為一種政治監督和中國共產黨在政協中與各民主黨派、無黨派人士之間進行的互相監督，是整個監督工作最重要的組成部分之一。這種監督對于幫助黨委、政府及時全面地了解群眾呼聲，準確科學地實施決策，避免和減少工作中的失誤，推動和改進工作，促進經濟和社會發展，構建社會主義和諧社會均具有不可替代的作用。

人民政協發揮民主監督的重要職能作用，必須將自身的理論思考和實踐探索納入社會主義政治文明這一宏觀框架內，更積極、更主動、更深入地推動當代中國的政治文明建設。

二是社會主義協商民主的實現形式。人民政協民主監督是“協商式監督”，具有三個特征：從基本原則上體現協商式監督；從方式方法上體現協商式監督。一方面是會議監督，政協常務委員會會議、主席會議、專題協商會、協商座談會、對口協商會等都會安排一定數量的監督性議題，政治協商寓于民主監督；另一方面是視察監督，人民政協根據每次監督任務組織委員視察團，深入實際、深入基層、深入群眾，聽取情況介紹，實地察看，座談討論。從流程程序上體現協商式監督，無論是監督議題的確定，還是監督活動的組織以及監督意見的辦理，都要經過充分協商。

三是深化依法治國實踐的重要路徑。習近平在黨的十九大報告中指出：“深化依法治國實踐。全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，必須堅持厲行法治，推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法。”人民政協的民主監督鼓勵真誠而不敷衍的交流、尖銳而不極端的批評、熱烈而不對立的討論，能夠更廣泛地包容各行為主體、更制度化地促進利益表達和利益協調、更理性地釋放社會情緒、更切實地在共識基礎上推進科學民主依法決策，從而更有效地推進國家治理體系和治理能力現代化。

二、人民政協民主監督法治化現狀

（一）人民政協民主監督的非法治化問題

一是法治思維不強。一方面，一些黨政領導者將共產黨的領導片面理解為統一一切、決定一切，將相互監督錯誤理解為共產黨只能監督別人而不接受外部監督。另一方面，一些政協領導和委員認為，政協在“四大家”里只不過是擺設，隨聲附和而已。一些政協組織和委員疏于履行職責，將政協委員的頭銜僅看作一種榮譽，抑制了政協自身的積極性、主動性功能的發揮。

二是法治程度不高。改革開放以來，人民政協在民主監督方面取得了一定的進展，其根本原因在于民主監督的制度化、法制化程度有一定提高。但是，關于人民政協民主監督至今還缺乏具體法律規定，致使民主監督在執行操作上還不夠嚴密具體，操作起來局限性大、彈性大、隨意性大，有礙民主監督工作的“到位”。

三是法治機制缺失。政協民主監督缺乏完善的運行機制、保障機制和反饋機制。監督乏力、法規不完善，制約機制、保障手段受限，組織機構不健全，履職盡責的自我約束機制不嚴；民主監督外部機制制度化、規范化、程序化進展緩慢，監督無章可循，彈性很大，往往事后表態支持的多，事前參與主動影響的少；機制建設停留口頭多，落實行動少；委員被動接受履行監督責任多，主動要求行使監督權利少。

四是法治監督乏力。人民政協擁有對領導、立法、行政進行監督的權利，但權利不等于權力，權利可以使用也可以放棄。

五是法治能力不足。民主監督與群眾期望、社會需求還有一定距離。有的政協對委員民主監督積極性的調動缺少辦法；有的政協委員由于個人自身素質和知情參政因素，對監督內容調研不夠，提出的建議和批評角度不高，深度不夠，內容不廣，對推進工作改進作風指導性不強。監督隊伍建設重推薦，輕規范，缺少應有跟蹤，委員主體作用和集體智慧沒有發揮。民主監督組織的專業化程度、科學化水平不高。

六是法治形式簡單。已經出臺的法律法規，對民主監督的內容和形式上的規定僅是一個原則性的規定，同豐富的實踐相比，還有很大的展開空間，特別是隨著人民政協民主監督制度化、規范化程度的提高，更多的民主監督形式應被開發出來。

（二）人民政協民主監督的非法治化原因分析

一是思想認識不夠充分。對人民政協民主監督的非法治思維是長期存在的。在思想上，缺乏對民主監督的充分認識和應有正確理解，行為上漠視民主監督、應付民主監督、抵制民主監督。錯誤認為民主監督是無事多事，無事挑刺，多此一舉。部分基層政協領導認為民主監督缺少法律權威，隨意性大，不好操作，加之對一些決策無法監督，對熱點問題不敢監督，對難點問題無力監督，普遍缺乏監督熱情和監督責任。政協委員雙重身份，怕越位、怕添亂、怕惹麻煩，加之民主監督本身的非強制性，監督時間隨意性和監督結果的不確定性，畏難情緒大。

二是法制設計不夠全面。民主監督作為“自下而上”的非權力性監督，主要是通過提出建議和批評協助黨和國家機關改進工作，提高工作效率，克服官僚主義。它不具有法律的約束力和紀律的強制性，其意義和作用往往不容易被人們所理解，在實際生活中也往往被一些領導人和工作部門所忽視。

三是工作機制缺乏創新。民主監督作為人民政協三大職能之一，雖然與人民政協一起經歷了66年的發展，但相比其他兩個職能，卻還是政協最薄弱的環節。一方面是自身職能性質的原因，另一方面就是監督機制缺乏創新性或是創新不夠深入完善。

三、人民政協民主監督法治化的全面完善

（一）深入學習全面依法治國戰略思想，提高人民政協民主監督的思想認識

一是增強政治性，把握人民政協民主監督的正確方向。

習近平總書記在今年兩會期間參加民盟、致公黨、無黨派人士、僑聯界委員聯組會的講話提出“中國特色社會主義進入新時代，要求我們堅定不移鞏固和發展中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，發揮多黨合作獨特優勢，發展社會主義民主政治，為決勝全面建成小康社會而團結奮斗。”“我們應該不忘多黨合作建立之初心，堅定不移走中國特色社會主義政治發展道路，把我國社會主義政黨制度堅持好、發展好、完善好。”我國各民主黨派、無黨派人士要增強“四個自信”，增強政治定力，積極建言獻策，廣泛凝心聚力，為決勝全面建成小康社會、奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利作出新的更大貢獻。要堅持在中國特色社會主義政治架構中把握前行方向，堅持人民當家作主和依法治國的有機統一，使民主監督工作切實與黨政目標同向、工作合拍、行動一致，同心同向同行，最大限度地為黨和人民的事業凝聚共識、匯集力量。要自覺在黨和政府工作的大局中，找準關鍵點、切入點、共振點和著力點，提升民主監督工作的科學化水平，把民主監督融入服務和推動科學發展、為實現“兩個一百年”奮斗目標、實現中華民族偉大復興的中國夢服務，為維護社會和諧穩定、維護國家主權安全發展利益服務，為保持香港澳門長期繁榮穩定、實現祖國完全統一服務。

二是增強人民性，堅持人民政協民主監督的為民宗旨。必須識民情、接地氣，堅持發揮政協聯系面廣、代表性強的優勢，積極拓展社情民意表達渠道，努力做好社情民意的收集、整理和報送工作，切實把群眾的意愿作為民主監督的基礎。必須堅持把以人為本、履職為民作為謀劃工作、開展監督的根本理念，以人民群眾利益為重、以人民群眾期盼為念，憂民之所憂、想民之所想，自覺把人民群眾的關切作為民主監督的重點。

三是增強協調性，凝聚人民政協民主監督的工作合力。人民政協要積極主動地爭取黨和政府對民主監督工作的重視和支持，把政協民主監督作為民主政治建設的一個重要方面著力推進，把政協民主監督作為改進工作、推動發展的一支重要依靠力量，為政協民主監督的順利進行提供政治保障、創造環境條件。

四是增強時代性，拓展人民政協民主監督的途徑方式。做好新形勢下政協民主監督工作，需要自覺順應時代要求，積極拓展民主監督的內容和途徑，創新民主監督的載體和機制，提升民主監督的層次和實效，以更好適應社會主義民主政治建設的需要。

五是增強針對性，提升人民政協民主監督的實際成效。認真聚焦全面深化改革中的重大問題開展民主監督，把工作著力點放在全面深化改革、促進科學發展規劃的制定上，放在全面深化改革、促進科學發展措施的完善上，放在全面深化改革、促進科學考評機制的建立上，圍繞貫徹落實黨和政府重大決策部署開展民主監督，圍繞黨風政風行風的改進和發展環境的創優開展民主監督。

（二）協調推進新時代全面依法治國戰略布局，加強人民政協民主監督的制度建設

一是建立人民政協民主監督的公開制度。首先，要建立公示制度。除涉及國家機密、商業秘密和個人隱私外，有關政務信息都應及時向人民公開。其次，要建立聽證制度。針對社會熱點問題，人民群眾關心的問題，以民主黨派為主，邀請群眾代表參加，請有關部門就特定問題進行專項說明，并直接答復和辦理有關意見和建議。最后，要建立民主監督情況發布制度。

二是建立人民政協民主監督的評議制度。可以由政協出面組織民主黨派及各界人士，依照政協職能，圍繞團結和民主兩大主題，針對人民群眾普遍關心的熱點、難點和重點問題，定期或不定期對有關部門的工作及作風進行檢查、評議，提出批評意見和建議，供有關部門參考。

三是建立人民政協民主監督的合作制度。通過一定的制度設計，將人民政協的民主監督與黨委的政治監督、人大的權力監督、政府部門的行政監督、檢察院和法院的司法監督、新聞媒體的輿論監督和社會公眾的群眾監督有機結合起來，互相配合，優勢互補，形成合力，共同發生作用，把人民政協的民主監督積極穩步、扎實有效地向前推進。

四是完善人民政協民主監督的保障制度。民主監督的保障制度，是政協搞好民主監督的基礎性條件。一方面，可以參照人大代表的身份保障制度，用法律明確規定，對政協委員通過正常渠道提出的批評、建議和意見要做到發言免責。另一方面，可以考慮對省級及以下的民主黨派對同級中共黨委和政府的監督，采取可以同時向上一級中共黨委和民主黨派中央報告，從而獲得更高層面的支持和保障，也使監督的角度更寬、力度更大。

（三）整體把握習近平新時代全面依法治國戰略要求，提高人民政協民主監督的素質能力

一是充分發揮政協委員的重要作用。政協委員是人民政協工作的主體，在政協民主監督中離不開政協委員的參與和努力。民主監督要真正取得較好的效果，離不開政協委員自身積極性的提高。

二是創新政協民主監督的基本形式。人民政協民主監督的主要途徑是協商討論和批評建議。新時期，要加大民主監督力度，必須與時俱進，不斷創新，積極探索民主監督的新形式。

三是完善政協民主監督的工作機制。要提高民主監督的效果，一個重要方面是加強民主監督運作的程序化建設，可設立調查了解、發現問題與選定課題、決定特定問題專項調查的聯系程序；設立調研結果與提出具體監督提案的銜接程序；設立基層組織日常民主監督活動與上級組織監督工作的轉換程序及專項助理人員的配備程序等。

（四）高度重視習近平新時代全面依法治國戰略規范，完善人民政協民主監督的法治法規

一是完善《黨章》《憲法》《章程》對人民政協性質的規定。事必有法，然后可成。同時，“天下大事，不難于立法，而難于法之必行。”在新的歷史條件下，堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作制度，使人民政協切實履行政治協商、民主監督、參政議政的主要職能，還必須從法律上進一步明確中國人民政治協商會議在國家政治生活中的性質、地位及其應當履行的職能。

二是完善《黨章》《憲法》《章程》對人民政協職權的規定。要進一步明確，中國人民政治協商會議不但是中國人民愛國統一戰線的組織，而且也是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構，是我國政治生活中發揚社會主義民主的重要形式，確切地指出政治協商制度質的規定性，需要進一步完善。

（五）深化領會習近平新時代全面依法治國戰略措施，提高人民政協民主監督的科學質量

一是增強人民政協民主監督的公開性。要沿著“公開-知情-參與-監督”一路走下去，使權力在陽光下運行，讓人民群眾知道黨和政府在做什么、自己監督什么、怎么監督，產生實質而不是標簽式的民主監督，從而有效遏制腐敗。要始終堅持履職為民的立場，把群眾滿意度作為民主監督工作的評判標準。

二是完善人民政協民主監督的制度性。要在民主監督制度上完善制定、狠抓落實、務求實效，著力構建內容科學、程序嚴密、配套完整、有效管用的民主監督制度體系，堅持用制度管權、按制度辦事、靠制度用人、憑制度理財，切實提高民主監督制度的執行力，讓民主監督制度硬起來、行得通、用得好。

三是提高人民政協民主監督的科學性。要始終注意把民主監督納入法制化、制度化的軌道。按照法律規定行使民主監督權利，既使民主監督有法可依，確保群眾自身的權利和安全，又使民主監督持久有序和理性地進行，特別是不搞政治運動式的民主監督。提高民主監督的科學化水平，做到黨內民主監督和人民民主監督相結合，以黨內民主監督帶動人民民主監督；做到建設監督制度與培育監督文化相結合，創造良好的廉政監督條件；做到規范和創新相結合，增強民主監督活力；做到自上而下監督和自下而上監督相結合，重心向下夯實反腐倡廉工作的基礎。總之，民主監督要找準方位，堅持方向，講求方法，循序漸進，健康發展。

習近平總書記指出：民主不是裝飾品，不是用來做擺設的，而是要用來解決人民要解決的問題的。人民政協是人民民主的重要形式，應當在理論創新、制度創新、工作創新的實踐中，豐富形式，暢通渠道，為推進國家治理體系和治理能力現代化發揮更大的作用。