重慶市全面落實河長制的難點及建議

□熊瑛

2016年初，習近平總書記視察重慶時特別強調(diào)：“保護好三峽庫區(qū)和長江母親河，事關重慶長遠發(fā)展，事關國家發(fā)展全局”，要求重慶加快建設長江上游重要生態(tài)屏障，推動城鄉(xiāng)自然資本加快增值，使重慶成為山清水秀的美麗之地。2016年12月11日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于全面推行河長制的意見》（以下簡稱《意見》），明確了全面推行河長制的總體要求、主要任務和保障措施，并要求全國于2018年年底全面建立河長制。2017年3月，國務院總理李克強同志在政府工作報告中指出：全面推行河長制，健全生態(tài)保護補償機制。

一、重慶市在實施河長制方面的積極探索

全面推行河長制，是落實綠色發(fā)展理念，推進生態(tài)文明建設的內(nèi)在要求，是對水治理體系的重大創(chuàng)新，對維護河湖健康生態(tài)、促進河湖功能永續(xù)利用具有重大意義。重慶全面推行河長制，既是堅定不移地貫徹落實中央的決策部署，實現(xiàn)習近平總書記殷切期望的重大舉措，也是守護好重慶市水資源，確保國家淡水資源戰(zhàn)略儲備安全的關鍵一步。

（一）重慶市水資源簡介

重慶地處長江上游和三峽庫區(qū)腹心地帶，幅員面積82401平方公里。境內(nèi)河流縱橫，湖庫眾多，水系發(fā)達。長江自西南向東北橫貫市境，北有嘉陵江，南有烏江匯入，形成向心的、不對稱的網(wǎng)狀水系。除長江、嘉陵江、烏江等著名江河和國家級淡水資源戰(zhàn)略儲備水庫——三峽水庫外，還有4000多條其他河流、3000多座其他水庫。境內(nèi)流域面積大于50、100、1000平方公里以上的河流分別有510條、274條、42條。2015年全市大中型水庫共計110座，其中大型水庫17座，中型水庫93座。2015年長江評價河長647公里，長江干流重慶江段的水質(zhì)狀況與往年相比變化不大。長江嘉陵江評價河長173公里，烏江評價河長207公里，涪江評價河長112公里，渠江評價河長88公里，上述五江評價河長共計1227公里，河段全年期水質(zhì)為Ⅲ類。2016年重慶市監(jiān)測的國家重要水功能區(qū)145個，河長3579.35公里。采用水功能區(qū)限制納污紅線主要控制項目評價，達標水功能區(qū)128個，占重要水功能區(qū)總數(shù)的88.28%；達標河長3065.70公里，占重要水功能區(qū)河長的85.65%。目前，重慶市長江干支流入河污染物總量、水土流失總量依然較大。入河污染物主要是由于工礦企業(yè)建設生產(chǎn)、化肥農(nóng)藥使用、畜禽養(yǎng)殖、生活污水排放等造成的面源污染和點源污染。水土流失主要是由于大量的生產(chǎn)建設活動和降雨造成的。因為生產(chǎn)建設不可避免地擾動地表和植被，使局部地段產(chǎn)生失穩(wěn)邊坡，當天降大雨或暴雨時，雨水攜帶大量泥沙進入下游河道、湖庫，渾濁河流和沿途沉淀的泥沙就成為自然而然的現(xiàn)象。保護好這些水資源，不僅事關重慶市長遠發(fā)展，還關乎國家發(fā)展全局，意義重大。

（二）重慶市全面推行河長制的探索

最近兩年重慶市為全面推行河長制提供了制度保障，進行了前期探索。一是修訂了地方性法規(guī)和河道管理的技術標準，初步形成了推行河長制的法規(guī)體系。陸續(xù)修改和出臺《重慶市河道管理條例》《重慶市水資源管理條例》《重慶市河道管理范圍劃定管理辦法》《重慶市河道采砂管理辦法》等法規(guī)。新修訂的《重慶市水資源管理條例》于2015年10月1日施行。該條例建立的“地下工程破壞水資源保護制度”“分散式飲用水源保護制度”“水能資源有償出讓制度”在全國有創(chuàng)新示范作用。2015年10月1日生效的《重慶市河道管理條例》調(diào)整了重慶市現(xiàn)行河道管理體制，將除國家管理權限和跨區(qū)縣（自治縣）外的涉河建設項目的行政許可、行政收費、行政處罰權，按照權責對等原則全部下放區(qū)縣（自治縣）水行政主管部門。二是深化行政審批制度改革，為推行河長制提供制度保障。2015年重慶市水利局進一步推進簡政放權，將“取水許可”和“建設項目水資源論證報告書審查”兩項行政審批整合為“取水許可”1項；取消水文水資源調(diào)查評價乙級資質(zhì)認定、建設項目水資源論證乙級資質(zhì)認定兩項行政審批；取消、下放區(qū)縣涉水行政處罰、行政征收、行政強制權共計67項。三是完成了河道劃界確權、采砂規(guī)劃等河道管理等推行河長制的基礎性工作。累計完成237條河流共2.4萬公里的岸線規(guī)劃，完成主要河流8300公里劃界立碑，執(zhí)行《長江上游干流宜賓以下河道采砂規(guī)劃》，落實長江重慶段禁采區(qū)監(jiān)管，強化河道空間管控，為河長制推行打下了堅實基礎。2016年全市計劃完成共2000公里河道的劃界工作；2016年完成36條河流的重要河道采砂規(guī)劃編制工作，科學劃定可采區(qū)、禁采區(qū)、保留區(qū)以及可采期、禁采期、可開采總量、年度可開采控制總量，確保河勢穩(wěn)定，切實保障河道防洪、供水、生態(tài)和通航安全。四是在部分河流湖泊試點了區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村居的“三級”河長體系。重慶市萬州區(qū)首推次級河流“河長制”促水質(zhì)改善，包括苧溪河、五橋河、龍寶河、瀼渡河在內(nèi)的多條河流得到監(jiān)管；長壽區(qū)以“河長制”整治桃花河；開州區(qū)推行“河長制”，改良水生態(tài)，建設濱湖之城；合川區(qū)強力推進農(nóng)村生態(tài)清潔型小流域治理，也得益于“河長制”。受益于“河長制”，重慶在水資源管理方面取得了優(yōu)異成績。2016年11月，國務院辦公廳對“十二五”期間實行最嚴格水資源管理制度成績突出的5個省級人民政府給予通報表揚，重慶位列其中。

2017年4月19日，重慶市委辦公廳、市政府辦公廳發(fā)布《重慶市全面推行河長制工作方案》。計劃到2020年，重慶將實現(xiàn)重要河庫生態(tài)安全得到保障，河暢、水清、坡綠、岸美的目標。根據(jù)此方案，市政府主要負責同志擔任總河長，為全市河長制的第一負責人。市政府分管水利、環(huán)保的負責同志擔任副總河長。截至2017年6月底，已全部印發(fā)重慶市、各區(qū)縣和1019個涉河鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的三級河長制工作方案。目前已累計設置河長15957名，其中市級3名、區(qū)縣級459名、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級4818名、村社區(qū)級10677名，實現(xiàn)了境內(nèi)河庫全覆蓋。目前，區(qū)縣級及以上河長已累計巡河1331人次。市級和各區(qū)縣均已成立河長辦，榮昌區(qū)、萬盛區(qū)還劃撥了編制。

二、重慶市全面推行河長制的難點

雖然重慶市已在全市境內(nèi)河流、水庫全面建立河長制，但這只是萬里長征第一步，要真正壓實責任、完成任務，必須認真梳理工作中的難點。

（一）河流水庫檔案資料不全

全市4000多條河流中，已納入環(huán)保監(jiān)測和水功能區(qū)監(jiān)測的河流只有200多條，占河流總數(shù)5%左右，大量河流和3000多座水庫基礎數(shù)據(jù)普遍缺失。已納入監(jiān)測的河流又因各部門分頭實施，存在監(jiān)測指標不一致等問題。河庫監(jiān)測體系不健全、水文水質(zhì)底數(shù)不清，既給當前制定河庫管護目標和治理措施帶來了很大困難，也給今后有效監(jiān)督考核帶來了巨大挑戰(zhàn)。

（二）流域生態(tài)補償機制建設滯后。河長制實行屬地原則，在實時監(jiān)測水文水質(zhì)的基礎上，采取流域生態(tài)保護補償機制，是落實各河段河長責任、促進上下游聯(lián)動共治的有效手段。目前，全市已在爭取中央生態(tài)轉(zhuǎn)移支付、優(yōu)化圈翼幫扶機制、落實三峽后續(xù)規(guī)劃專項資金、探索市場化生態(tài)補償模式等方面做了大量工作，但橫向的流域生態(tài)補償機制還沒有建立起來。這種情況下，一旦河流上下游遇到水污染矛盾，將面臨缺乏制度性解決渠道的窘境。

（三）黨政領導干部績效考核機制不健全

河長制要真正發(fā)揮作用，必須要有嚴格的績效考核和責任追究機制。《中華人民共和國水污染防治法》第5條規(guī)定：“國家實行水環(huán)境保護目標責任制和考核評價制度，將水環(huán)境保護目標完成情況作為對地方人民政府及其負責人考核評價的內(nèi)容。”《意見》第13條要求：縣級及以上河長負責組織對相應河湖下一級河長進行考核，考核結果作為地方黨政領導干部綜合考核評價的重要依據(jù)。實行生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制，對造成生態(tài)環(huán)境損害的，嚴格按照有關規(guī)定追究責任。”但是全市河長制方案對領導者的責任確定不夠明確，沒有詳細的考核標準，致使上述規(guī)定難以執(zhí)行。目前全市的總方案和各區(qū)的工作方案雖已制定，但仍有不少河長還沒有走出辦公室去巡河，個別河長甚至對自己的河流的基本情況還不是很了解，遑論把握其污染狀況和提出治理對策了。

（四）環(huán)保市場化機制還處于探索階段

充分發(fā)揮市場在生態(tài)文明建設中的重要作用，是凝聚政府、企業(yè)和社會環(huán)保合力，提高水環(huán)境治理效率的關鍵。目前，全市水環(huán)境治理中，政府承擔責任過重，企業(yè)有參與熱情，但多數(shù)在觀望，社會很關注，但批評多行動少。調(diào)動各方面積極性，亟需在體制機制尤其是環(huán)保市場化機制方面加快探索，否則，僅靠政府一方，很難守護好三峽庫區(qū)和長江母親河。

（五）矛盾糾紛調(diào)處機制不夠完善

河長制的落實涉及河流上下游、左右岸、干支流、庫內(nèi)外各領域，需要水利、環(huán)保、發(fā)展改革、財政等20多個部門的共同參與，推進中難免遇到矛盾糾紛，需要加以預防和化解，這給矛盾調(diào)處機制建設提出了新要求。

三、重慶市全面推行河長制的建議

針對存在的問題，在借鑒相關省市推行該制度經(jīng)驗的基礎上，應當著重加快以下方面的工作：

（一）盡快實施河庫建檔立冊工程

這是全面落實河長制的基礎。鑒于全市河庫眾多，完全建檔耗時長、成本高，建議聚焦流域面積100平方公里以上的274條重點河流、110座大中型水庫和污染問題突出、群眾反映強烈的河庫，根據(jù)流域和屬地，遵循河長負責、職能部門推進、各方面參與的原則，落實責任、人員和經(jīng)費，逐一檢驗檢測河庫水文水質(zhì)，準確摸排每條河流、每個水庫的污染狀況和污染病灶，確定排污上限、治污目標和責任主體，實現(xiàn)“一河一檔”“一庫一檔”，以問題為導向制定“一河一策”“一庫一策”。同時，抓住河庫摸底建檔的機遇，統(tǒng)籌財政和各類社會資金，加快推進河庫斷面監(jiān)測設施建設，借助信息化手段，建立健全市域河庫水文水質(zhì)監(jiān)測網(wǎng)和大數(shù)據(jù)共享平臺，實時采集更新和定期發(fā)布河庫環(huán)境信息，為落實責任、協(xié)調(diào)政策、促進治理夯實基礎。2016年4月，習近平總書記在網(wǎng)絡安全和信息化工作座談會上談到，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，信息是國家治理的重要依據(jù)。信息化必將助力河長制的推行。設計并開發(fā)實施覆蓋重慶市“四級”河長組織管理體系，包含任務處置與管理系統(tǒng)、巡河管理系統(tǒng)、綜合信息服務系統(tǒng)、公眾信息服務系統(tǒng)、應用支撐平臺等多個子系統(tǒng)，以及河長制管理信息共享數(shù)據(jù)庫的建設。以公眾信息服務系統(tǒng)為例，公眾可通過此系統(tǒng)舉報河道垃圾及處理進程等問題。接線員在接到舉報后在任務處置與管理系統(tǒng)進行案件登記，受理員通過系統(tǒng)案卷登記功能，填寫案卷基本信息（案卷類型、來源、描述、登記時間、上報人信息、現(xiàn)場照片），標注事件位置等，完成案卷登記，實現(xiàn)對舉報受理的智慧管理。

（二）加快探索流域生態(tài)保護補償機制

這是促進河流上下游共治的制度保障。從國內(nèi)外經(jīng)驗看，生態(tài)補償主要有三種類型：一是由政府主導的縱向生態(tài)補償，多通過財政轉(zhuǎn)移支付、政策補償、實施生態(tài)項目和征收環(huán)境稅來實現(xiàn)；二是各級政府間或市場主導的橫向流域生態(tài)補償，主要通過水權交易、排污權交易、生態(tài)標簽、異地開發(fā)等方式實施；三是NGO靈活參與模式。考慮到NGO面臨諸多政策限制，且縱向生態(tài)補償已在我市穩(wěn)步推進，目前需要重點補上的制度短板就是流域橫向生態(tài)補償。建議密切跟蹤中央改革動向，積極呼吁建立國家層面長江流域橫向生態(tài)補償機制，為我市水環(huán)境治理爭取更好條件。同時，按照權責統(tǒng)一、合理補償、試點先行、穩(wěn)步實施的原則，選取市內(nèi)江河源頭區(qū)、集中式飲用水水源地、重要河流敏感河段和水生態(tài)修復治理區(qū)、水土流失重點預防區(qū)和重點治理區(qū)，開展流域橫向生態(tài)保護補償試點。具體做法可借鑒國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法，將水環(huán)境指標納入分配因素，由市財政和環(huán)保部門統(tǒng)籌，對水環(huán)境變好的區(qū)縣進行轉(zhuǎn)移支付獎勵，對水環(huán)境惡化的予以轉(zhuǎn)移支付扣減。此外，建議統(tǒng)籌市級財力對城鎮(zhèn)污水處理、垃圾處置運營補助，三峽后續(xù)規(guī)劃專項資金及主要污染物總量減排、退耕還林等專項資金，加大對生態(tài)修復和生態(tài)涵養(yǎng)項目的支持。

（三）推進水環(huán)境治理市場化

這是調(diào)動全社會積極性、促進河長制落實的重要途徑。可重點在兩方面探索：一是推進環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測評估市場化，改變當前環(huán)保部門既當“裁判員”又當“運動員”的現(xiàn)狀，將水環(huán)境監(jiān)測設施建設、日常檢測、環(huán)境質(zhì)量評估、河庫劃界等非核心業(yè)務從環(huán)保部門剝離出來，采取政府購買社會服務的方式，委托第三方機構提供。考慮到環(huán)境數(shù)據(jù)的敏感性，在購買服務時應對第三方機構的數(shù)據(jù)發(fā)布、使用等權限予以適當限定，并實行“誰檢測誰負責、誰委托誰把關、有投訴必查處”。二是推進水污染治理市場化。2018年，全市將實現(xiàn)38個區(qū)縣、1500多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（撤鄉(xiāng)場鎮(zhèn)）和60個市級工業(yè)園區(qū)污水集中處理設施全覆蓋，可考慮將其中部分設施以PPP形式引入社會資本建設運營，或采取公建民營方式運營。同時，支持市屬國有企業(yè)探索環(huán)境污染第三方治理。這樣既可以減輕政府壓力，又能培育壯大環(huán)保產(chǎn)業(yè)。在水環(huán)境治理市場化進程中，特別要注意邊界條件的設定，科學確定市場參與方的資質(zhì)條件、信譽要求和盈利標準，確保其既有利可圖又無暴利，既高效運轉(zhuǎn)又規(guī)范有序，決不能因市場化而影響公共利益。

（四）落實領導干部生態(tài)環(huán)境責任制

這可以有效避免河庫治理“人去政息”。市級對流域面積50平方公里及以上的510條河流落實河長制情況進行考核，將河長制工作納入?yún)^(qū)縣黨政經(jīng)濟社會發(fā)展實績考核和市級黨政機關目標管理績效考核。要根據(jù)不同河庫存在的主要問題，實行差異化績效評價考核，并將考核結果作為地方黨政領導干部綜合考評的重要依據(jù)。要落實黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法，科學區(qū)分主要領導和相關領導責任，對任期內(nèi)生態(tài)環(huán)境問題突出或明顯惡化、不顧環(huán)保政策法規(guī)或資源環(huán)境承載能力盲目決策、環(huán)保協(xié)作方面推諉扯皮、對環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件處置不力的行為，堅決嚴肅處理，情節(jié)較重的不予提拔使用，特別嚴重的追究刑責。要建立健全領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計和生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制，切實促進各級河長盡職履責。

（五）健全生態(tài)環(huán)境重大問題協(xié)商調(diào)處機制

這是減少河長制運行阻力的“潤滑劑”。要充分發(fā)揮河長會議制度、信息共享制度和工作督察制度作用，協(xié)調(diào)解決河庫管理保護的重點難點問題和部門、區(qū)域糾紛，確保政策協(xié)調(diào)、步調(diào)一致。要完善河庫管理信息發(fā)布平臺和輿論監(jiān)督渠道，在落實重大項目社會風險評估的基礎上，適時探索實行環(huán)保聽證制度，決策和推進過程中多聽取群眾意見，減少隱患、降低風險。要健全環(huán)境行政執(zhí)法和刑事司法銜接制度，對重大環(huán)境污染事件責任人依法依規(guī)加大懲處力度，及時回應社會關切。

河庫管護工作系統(tǒng)而復雜，涉及領域眾多，包羅生產(chǎn)、生活的各個方面。唯有全面推行河長制，加強制度創(chuàng)新，整合各方力量，才能更好地建設長江上游重要生態(tài)屏障，維護全市河庫健康生命，實現(xiàn)河庫功能永續(xù)利用，使重慶真正成為山清水秀美麗之地。

[1]劉耀祥，陳必勇，王浩淵.現(xiàn)代河長從這里走向全國——江蘇無錫市河長制實施十年調(diào)查[N].中國水利報，2016-12-08（03）.

[2]2015年重慶市水資源公報[EB/OL].重慶市水利水務網(wǎng) ：http：//www.cqwater.gov.cn/uploadfile/fckeditor/Upload/file/2015%E5%B9%B4%E9%87%8D%E5%BA%86%E5%B8%82%E6%B0%B4%E8%B5%84%E6%BA%90%E5%85%AC%E6%8A%A5_eBook%E5%8D%B0%E5%88%B7.pdf.

[3]2016年重慶市水資源公報[EB/OL].重慶市水利水務網(wǎng) ：http：//www.cqwater.gov.cn/uploadfile/fckeditor/Upload/file/2016%E6%B0%B4%E8%B5%84%E6%BA%90%E5%85%AC%E6%8A%A5.pdf.

[4]“河長制”全面推行在即，渝生態(tài)文明再添新舉措[EB/OL].鳳 凰 網(wǎng) ：http：//cq.ifeng.com/a/20161213/5228887_0.shtml.

[5]一江碧水出巴渝重慶加速推動河長制落地生根[N].重慶日報，2017-10-20（04）.

[6]重慶設置15957名河長助力解決‘水臟’與‘水渾’[EB/OL].華 龍 網(wǎng) ：http：//cq.cqnews.net/html/2017-10/09/con?tent_43065527.htm.

[7]文傳浩.全面推行河長制，深化推進重慶流域治理[N].重慶日報，2017-05-04日（04）.