關于我國國家公園的法律問題淺析

張燚

摘要 國家公園作為我國自然保護地的重要成分，是加快生態文明制度建設的重點發展對象。為助力《（建立國家公園體制總體方案》的落實工作，本文對我國國家公園制度作出深入研究，發現存在缺乏統一技術標準法律體系、缺乏高位階專門立法、執法遇到地方阻力等三個方面的原因，并由此分析了這些問題背后的原因，即國家公園在我國發展不夠成熟，缺乏完備的理論基礎，與周邊社區的關系也未能妥善處理等，最后提出了建立統一的技術標準法律體系，推動國家公園高位階化的立法工作，考慮地方利益訴求、推動科學立法三個方面的建議。

關鍵詞 國家公園 技術標準 法律位階 社區利益

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.08.339

一、我國國家公園存在的問題

（一）缺乏統一的國家公園技術標準法律體系

我國國家公園法律規定中不乏關于國家公園技術標準的規范，《云南省國家公園管理條例》、《國家公園管理評估規范》等地方法規和技術標準均對國家公園的設立、規劃、管理、保護作出了相關規定，但遺憾的是尚未形成完整的技術標準體系。國家公園技術標準法律體系是一個法律規范的有機體，由一系列涉及國家公園等領域的具有內在聯系的國家標準、行業標準組成，是國家公園體系的基礎，也是國家賴以指導國家公園從審批、建設、管理、監督等工作的基礎。目前，我國雖然在保護地建設與管理方面取得了卓著的成就，但是由于缺乏統一的技術標準法律體系，導致實際操作中出現一些不科學現象。

（二）國家公園相關立法位階較低

在一些國家公園發展的較為完善的國家，國家公園相關立法位階一般比較高。美國的國家公園立法體系主要由國家公園基本法、授權法、單行法、部門規章構成。美國基本法由國會制定，具有較高的法律位階，在國家公園法律體系運行中能夠起到較好的指導協調作用。反觀我國，我國《憲法》第九條、第十條等對環保義務、土地歸屬、國家責任、自然資源的歸屬等問題作出了規定，但是《憲法》畢竟為具有最高效力的綱領性法案，并不能從細節方面對國家公園作出規定。而我國《環境保護法》、《自然保護區條例》等法律不僅針對性不強，對國家公園的規定不夠具體，更為重要的是法律位階不夠高，在與其他《草原法》、《森林法》相沖突的時候，不能有效的發揮作用。

（三）國家公園相關執法遭遇地方阻力

國家公園的建立對于保護地方自然環境的作用是毋庸置疑的，但是國家公園的存在對當地人們生活方式以及經濟發展也會產生一定影響。如何不能處理好建立國家公園與發展當地經濟二者之間的關系，那么地方阻力必然會成為影響國家公園發展的一個重要因素。以鄱陽湖國家濕地公園為例，當地的傳統生產方式對濕地公園社區居民產生了深遠的影響，當地居民對鄱陽湖濕地資源的依賴性很大，傳統農業、漁業生產在居民收入中仍然占據著重要位置。鄱陽湖國家濕地公園的建立改變了當地的生活方式，對當地經濟發展產生了巨大的影響，不可避免的遭遇了社區阻力。所以，鄱陽湖國家濕地森林公園最初實行過程進程緩慢，費時費力。

二、我國國家公園存在問題的原因分析

（一）我國缺乏統一的國家公園技術標準法律體系的原因

我國缺乏統一的國家公園技術標準法律體系的原因有兩點。其一，國家公園體制在我國屬于新生事物，發展歷史較短，相關標準、體制不夠成熟，其建設與發展目前仍然處于混沌的狀態。我國的自然生態保護工作的快速開展始于20世紀80年代，而國內第一個國家公園于2008年才被批準建立。2008年，云南省和湯旺河被相關部門認定為國內國家公園試點單位，到了2015年，全國范圍內才有9家國家公園試點單位得到增補和確認。而在美國、法國等發達國家，國家公園制度早于十九世紀七十年代就已經開始萌芽并逐漸發展。根據1872年3月1日的美國國會法案，黃石公園被正式命名為“保護野生動物和自然資源的國家公園”，這是世界上第一個國家公園。相比于國外發達國家，我國國家公園體制起步較晚，導致相關標準不夠科學系統。其二，世界上大多數實施國家公園保護地類型的國家、地區均擁有一定數量的技術標準化的法律規范，但形成完整技術標準體系的不過爾爾，所以在建立系統、完善的國家公園技術標準法律體系方面，我國并沒有可以直接借鑒的國外經驗。

（二）國家公園相關立法位階較低的原因

我國國家公園相關立法位階較低的原因主要存在于兩個方面。其一，國家公園制度在我國起步晚，發展的尚不成熟，我國對其認識不夠全面深刻，缺乏科學立法所需要的理論基礎。我國自改革開放以來才逐漸對保護環境引起重視。近年來，我國大力推行生態文明建設，積極探索國家公園建設體制。在不斷學習國外先進經驗的基礎上，堅持在實踐中總結經驗，不斷完善國家公園體制。正因為我國國家公園體制是一種新興的生態保護形式，在立法過程中要考慮的各方面因素也較為復雜，所以，我國暫時缺失關于國家公園的高位階的專門立法。其二，我國對于國家公園制度并未引起太高重視，雖然今年來，我國生態環境保護工作取得長足進步，但是不可否認的是，我國關于國家公園建設的相關立法支持、配套設施并不完善，這與國家公園在我國產生的影響力不夠深遠是有一定關系的，而擴大國家公園在我國的影響力，必須通過國家的高度重視來完成。

（三）國家公園相關執法遭遇地方阻力的原因

我國作為一個歷史悠久的國家，擁有深厚的文化底蘊。在漫長的歷史發展中，人與自然長期共存，自然資源一定程度上決定了人們生活方式以及文化發展。例如，三江源地區平均海拔3500-4800米，是世界屋脊——青藏高原的腹地，為孕育中華民族、中南半島悠久文明歷史的世界著名江河：長江、黃河和瀾滄江的源頭匯水區，被譽為“中華水塔”。由于當地特殊的地理環境，當地人們主要以畜牧業為生，形成了獨特的畜牧文化。在這些地方，某種特殊的人地依存關系已經建立起來，人類對生態的適度干擾已經嵌入生態過程之中，如果因為發展國家公園而一味否定這種依存關系，當然受到地方阻力。又如鄱陽湖國家濕地公園，其建立對當地社區土地的征用、漁民捕撈活動的規范和對社區產業的提升等方面都產生了一定的影響。以土地征收的問題為例，雖然當地政府對被征土地居民予以可觀的經濟補償，但是由于當地居民大部分長期以種植、養魚為生，受到的教育程度比較低，離開了賴以生存的土地之后，很難再適應到其他工作當中。即使其中一部分人進入城市出賣勞動力，對生活的幸福感也難免降低。況且，在某種情況下，經濟補償根本不足以彌補居民情感的需求，例如在征收墳地的事項上，已逝的親人是否能夠安息是有些居民更加看重的事.情，這種經濟補償根本難以彌補他們對已逝親人的愧疚。總之，國家公園對當地社區經濟、生活均產生了深遠影響，而國家公園配套的補償措施很難做到完全補償社區居民的經濟利益和情感利益損失。所以，當地社區對國家公園的沖突成為了國家公園相關執法工作的重要阻力因素。

三、對我國國家公園體制建設作出的幾點法律建議

（一）建立統一的國家公園技術標準法律體系

在美國現行成文法體系中，美國國家公園各項技術標準主要體現在《聯邦法規》第36卷和《美國法典》第16卷的相關法律條款中，這些條款構成了其基本內容和直接依據。此外，各種基準、標準、指南、標準操作程序等類型的標準化文件，與法律條款一起從各個層面統一規定了國家公園應達到的基本要求和條件、活動操作步驟和要求等統一程序性事項。技術標準的精確化、體系化使得美國國家公園法律體系運行的更加順暢。我國應該借鑒美國先進經驗，制定出統一的國家公園技術標準法律體系。國家公園技術標準法律體系的立法工作應該借鑒世界貿易組織、國際標準化組織（IS0）或者先進國家有關文獻和分類方法，形成一套先進精確的技術規范。但是標準大多數情況下只是某一時期某一領域技術水平、管理認知的反映，具體來看，不同國家具有不同的國情，經濟發展水平、公眾認知、領土面積等均存在區別，所以在開展國家公園相關技術規范立法時不僅應該借鑒國際的技術標準，還要充分考慮我國具體的技術水平、實踐經驗等因素，制定出一部內容完善的《自然低保護地法》或者《國家公園法》，對國家公園的定義、宗旨、操作標準等作出統一的規定，為《建立國家公園總體方案》的順利實施奠定技術基礎。

（二）制定一部高位階的國家公園法律規范

我國應當充分汲取國外先進國家的國家公園建設經驗，制定出一部高位階的國家公園法律規范，將國家公園建設放到現代生態文明建設工作中的重要位置。俄羅斯現行的關于國家公園的法律主要是《聯邦特別自然保護區域法》，該法律明確規定國家公園屬于俄羅斯級別最高的聯邦級特別自然保護區域，規定了自然保護區的構成、管理機構等問題。同時，該法是這個俄羅斯國家公園法律制度的總綱，雖然不是基本法，但法律位階較高，適用于整個俄羅斯聯邦，起到了統一指導的作用。筆者認為，我國應當制定出一部專門立法，在國家公園法律體系中起到總綱作用。

（三）兼顧社區利益，推動科學立法

在制定國家公園相關的法律規范過程中，應當充分考慮當地社區的利益訴求，做到民主立法、科學立法，從而制定出順應發展趨勢、為人們所信服的“良法”。法國于2006年4月14日頒布了新的《國家公園法》，該法充分考慮了國家公園與周邊社區的經濟、生態的相互依存關系，創新了新的治理模式，注重管理機構與社區之間的合作共贏，達到了良好的效果。我國在推動國家公園相關立法的過程中，應當以保護生態文明為宗旨，同時充分考慮地方經濟需求，避免將保護自然環境同發展地區經濟對立起來，拒絕盲目征收居民土地，即使是在一些具有重大價值的核心保護區，也要避免一刀切的改變土地所有權、生態移民等不科學做法。在經濟發展上，通過立法推動地方生態旅游、鄉村旅游、民族旅游、文化旅游等多樣化旅游類型，保護當地居民在參與國家公園產業建設過程中的利益，推動經濟發展。在文化發展方面，在不破壞國家公園生態環境的基礎上，充分發揮其休閑、保健等文化作用，保障當地居民的精神需求，形成當地居民對國家公園的歸屬感。