書寫扶貧開發中國故事

張兵

“精準扶貧最大的難度是不平等程度日益加劇，必須使用超常規扶貧，也就是說，沒辦法依靠常規經濟發展，像改革開放初期那樣，讓貧困者走出貧困。”

從1978年到2017年，我國農村貧困人口減少7.4億人，年均減貧人口規模接近1900萬人。2017年末，農村貧困發生率為3.1%，貧困人口規模為3046萬人。

從20世紀“八七”扶貧攻堅計劃開始，我國農村扶貧政策已經從救濟式扶貧轉向開發式扶貧，實施以整村推進為主體、以產業化扶貧和雨露計劃為兩翼的“一體兩翼”扶貧戰略。

按照人均年純收入2300元的標準，中國現有農村貧困人口3000萬左右，依照以往每年減貧1000多萬的速度，到2020年，中國將進入一個沒有絕對貧困的時代。

“從上世紀80年代中期開始的有計劃、有目標的專項扶貧，到區域性瞄準，然后到現在貧困群體瞄準，中國扶貧攻堅經歷了3個階段。”國務院扶貧開發領導小組專家咨詢委員會委員、中國農業大學教授李小云說。

河邊村實驗

“2015年初，我回到20年前實施國際扶貧項目的云南邊境縣勐臘縣，本來以為那里的鄉村已經擺脫貧窮，但眼前的一幕幕情景，讓我反思多年扶貧研究的價值所在，基層扶貧到底難在哪里？”談起小云助貧中心創立初衷，李小云說，“我想將自己這么多年國內與國際扶貧的理論與經驗在這樣一個貧困山村做公益實驗，也希望讓我的扶貧研究更接地氣。”

李小云長期關注扶貧，被公認為是國內農村扶貧和發展理論研究方面的權威。他從上世紀90年代中期開始從事扶貧政策和扶貧實踐研究工作，積極倡導和實踐“參與式扶貧”。

上世紀90年代，李小云曾在北京延慶、寧夏鹽池、云南紅河等地開展小額信貸與社區發展實踐。受國務院扶貧辦委托，他開展過新世紀第一個10年農村扶貧開發戰略的政策研究，其研究成果《村級扶貧開發的框架與方法》被政府采納。

2015年5月，李小云在西雙版納勐臘縣注冊成立小云助貧中心。

作為國務院扶貧開發領導小組專家咨詢委員會成員，李小云深入勐臘縣貧困瑤寨河邊村。他發現，河邊村2015年人均年可支配收入為4000元左右，而年支出超過5000元，幾乎家家負債。低收入嚴重影響下一代的教育和疾病治療。村內沒有一處安全住房，道路沒有硬化，雨季通行困難，影響生產生活。村民收入主要靠甘蔗種植和在熱帶雨林中采集砂仁。

“河邊村，就是一個非常典型的陷入貧困陷阱中的村莊，叫深度性貧困村，如果沒有一個超常規的措施，通過一般扶貧措施，是不可能脫貧的。”李小云告訴《民生周刊》記者，“中央在精準扶貧過程中，就是需要通過一些‘超常規手段，讓處于結構貧困下的人能夠迅速走出貧困陷阱，這是精準扶貧最根本的意義！”

李小云提出，利用河邊村的自然景觀資源，冬可避寒、夏可避暑的氣候資源及瑤族文化資源，發展高端會議休閑為主導產業，特色農產品為輔助性產業，以及種養業為基礎性產業的復合型產業體系。

他還提出“嵌入式瑤族民居”的概念，避免千篇一律的民宿模式，打造傳統與現代相結合、客居與主居相融合的瑤族特色民居，同時提出“包容性休閑旅游”概念，即盡可能避免有實力的外部公司直接介入、截取貧困農民最大收益的弊端。

如今，在河邊村，一座座具有瑤族特色的木樓拔地而起，錯落有致，村容整潔，基礎設施完善，4G網絡入戶到家，村道也進入景觀綠化階段。

“河邊村面貌發生了根本變化，農民收入有了很大提高，最大的一個經驗是，地方必須能發育出具有特色、能大幅度提高農民收入的產業。”李小云認為，“對整個村莊，包括廁所、豬圈等方面進行綜合改造，河邊村是一個精準扶貧和鄉村振興有機對接的實驗。”

貧困縣扶貧

河邊村的變化是脫貧攻堅戰役中很普遍的一個案例，從黃土高坡到雪域高原，從西北邊陲到云貴高原，中國在快速經濟增長和減少貧困方面取得了史無前例的成就，尤其是黨的十八大以來精準脫貧方略的實施，為全球減貧提供了中國方案和中國經驗。

“從貧困人口減少、最終告別絕對貧困的角度來說，這場扶貧攻堅戰的意義是廣泛而深遠的。”李小云說，“通過全國動員，中央集中領導，使得全社會再次認識到了不忘初心，認識到了社會主義制度的優越性，作為社會主義國家，發展過程中永遠不能忘掉貧困人口，所以，從政治意義上講是很深遠的。”

1978年，國家統計局劃出的貧困線是100元。按這個標準計算，當時全國貧困人口規模為2.5億人，占全國人口總數1/4，占當時農村人口總數的30%，占世界貧困人口總數的1/4。

這一時期的脫貧重點在農村。黨的十一屆三中全會后，家庭聯產承包責任制逐漸推行，改變了此前的人民公社體制，解放了農村的生產力，激發了農民生產熱情。沒有解決溫飽的貧困人口從2.5億人減少到1.25億人，減少一半，貧困發生率降為14.8%。

1986年成立了專門的扶貧機構—國務院貧困地區經濟開發領導小組（1993年改名為國務院扶貧開發領導小組），在全國范圍內有計劃、有組織地開展大規模扶貧開發工作，使得政府主導下農村扶貧更加規范化和制度化。

這個時期，按照世界銀行制定的人均純收入370美元的標準，中國還有2.1億貧困人口，占世界貧困人口總數的1/5。

這一時期，國家確立了4個方針：一是貧困地區經濟開發方針，二是制定專門針對貧困地區和貧困人口的政策措施，三是對18個集中連片貧困地區實施重點扶貧開發，四是確定貧困縣扶持標準，將70%扶貧資金用于貧困縣。

“我國從1986年開始實行專項扶貧計劃以來，第一個階段是基于瞄準貧困縣展開扶貧，這個扶貧主要是針對貧困縣為單位的落后地區的基礎設施，通過基礎設施改善，提升貧困縣發展能力。這個階段也強調瞄準貧困人員，但還是區域性瞄準機制。”李小云說。

1994年，在全國農村基本解決溫飽問題的基礎上，國家頒布實施 《國家八七扶貧攻堅計劃（1994—2000年）》，提出集中人力、物力、財力，動員社會各界力量，力爭用7年左右時間，基本解決目前全國農村8000萬貧困人口的溫飽問題。要實現救濟式扶貧向開發式扶貧轉變，不同政府部門制定本部門方案，在資金、技術、物資上傾斜，實施信貸優惠、財稅優惠、經濟開發優惠政策等。

到2000年底，國家“八七”扶貧攻堅目標基本實現，中國農村絕對貧困人口從1993年的8000萬人，下降到2000年的3209萬人，貧困發生率下降到3.4%，解決了兩億多農村貧困人口溫飽問題。

“超常規”扶貧

2011年，《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020）》頒布實施，這是一個重要時間節點，扶貧標準大幅上調至人均年收入2300元。我國扶貧開發從以解決溫飽為主要任務的階段，轉入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態環境、提高發展能力、縮小發展差距的新階段。

這一階段的一個特征是，扶貧開發進一步深入，下沉到貧困村，將農村貧困人口中最低收入者作為扶持開發對象。另一個特征是，農業產業化開發扶貧，將貧困地區的農業與市場對接，使農業產業化，同時改善基礎設施。

李小云認為，進入新世紀后，由于區域性瞄準機制不利于直接瞄準到貧困者。596個貧困縣，實際上只覆蓋將近50%的貧困人口。區域性瞄準機制使不少貧困人口沒能統計進去。因此，在新世紀第一個10年農村扶貧戰略中，采用了貧困村瞄準機制。

到2020年，要穩定實現貧困對象不愁吃不愁穿，保障其義務教育、基本醫療和住房，使貧困地區農民人均純收入增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平，扭轉發展差距，這就是目前廣為人知的“兩不愁”和“三保障”。

2013年以來，中央不斷強化扶貧開發工作。2015年，國家提出實施精準扶貧戰略，到2020年農村貧困人口要精準脫貧。

在李小云看來，精準扶貧更強調“精準”，也就是更強調誰是貧困者，誰是貧困群體，造成貧困的原因是什么，如何精準施策。“精準扶貧是一個真正的貧困群體瞄準機制，通過建檔立卡，強化了對貧困群體的瞄準。”

“精準扶貧最大的難度是不平等程度日益加劇，必須使用超常規扶貧，也就是說，沒辦法依靠常規經濟發展，像改革開放初期那樣，讓貧困者走出貧困，這是最大的難度。”李小云認為。