關于縣級“保工資、保運轉、保基本民生”有關情況的調研報告

●陳 浩

進一步健全和完善縣級基本財力保障機制，切實兜住保工資、保運轉、保基本民生（以下簡稱“三保”）底線，是貫徹落實黨的十九大精神的重要舉措，密切關注地方財政運行狀況，也是部黨組對專員辦業(yè)務轉型方向的最新要求。為全面深入了解當前基層政府尤其是貧困地區(qū)“三保”有關情況，防范化解基層財政運行風險，財政部駐安徽專員辦近期結合省財政廳提供的資料，對全省“三保”有關情況進行了摸底了解，并重點選擇部分貧困地區(qū)開展了實地調研。

一、安徽省縣級“三保”基本情況

安徽省高度重視縣級基本財力保障工作，近年來，通過出臺《關于推進省以下財政事權和支出責任劃分改革的實施意見》《關于貫徹落實國務院改革和完善中央對地方轉移支付制度的實施意見》等規(guī)范性文件，從制度設計上合理劃分各級政府的支出責任；連續(xù)多年實施33項民生工程，指導推動各級各部門落實各項民生政策，積極引導縣級政府將轉移支付資金投入到民生等重點領域，據(jù)自查統(tǒng)計，全省105個縣（市、區(qū)）2017-2018年“三保”預算安排均不存在缺口。從該辦核查調研情況來看，實地核查調研的4個縣、區(qū)財政較好地保障了 “三保”支出需求。

（一）安徽省增強基層財政“三保”能力的主要做法

安徽省一直將“三保”作為各級財政部門的中心工作任務來抓。近年來，省財政廳通過專題會議、下發(fā)文件、督查調研、績效考核等多種方式，監(jiān)督和指導各地不斷完善縣級“三保”能力。

一是在體制上壯大縣級財政實力。安徽省現(xiàn)行省對下財政體制是，除所得稅省級分享15%以外，省以下不再層層劃分和分享其他稅種，財政收入分配關系簡單清晰，省對縣級沒有集中新增財力，較好地調動了各地當家理財?shù)姆e極性。在管理層級上，安徽省繼續(xù)鞏固“省直管縣”財政體制改革成果，在體制補助、稅收返還、轉移支付、財政結算、資金調度等方面直接到縣，提高了縣級財政運行效率，增強了縣級財政活力。

二是在支出上強化縣級統(tǒng)籌能力。2016年，省財政廳印發(fā)《省對市縣專項轉移支付管理辦法》，支持縣級加大專項轉移支付統(tǒng)籌整合力度。2017年，以省政府名義出臺 《關于推進省以下財政事權和支出責任劃分改革的實施意見》，在財政事權和支出責任劃分改革中，注重強化省級政府的財政事權履行責任，合理確定各級政府的支出責任，避免將過多支出責任交給縣級承擔。

三是在財力上建立穩(wěn)定增長機制。安徽省逐年加大省對市縣均衡性轉移支付力度，2013年以來，年均增量不低于40億元，確保縣級基本財政保障能力逐步提高。2018年，省財政廳印發(fā)《關于財政支持保障基層基本公共服務功能建設的實施意見》，通過省級補助對各地財力差距進行調節(jié)，提高縣級財政，特別是貧困縣區(qū)財政基本公共服務保障能力。

四是在績效上強化指揮棒作用。省財政廳通過印發(fā) 《安徽省縣級基本財力保障機制績效評價辦法》，重點監(jiān)控和評價各縣財政部門是否統(tǒng)籌財力，優(yōu)先保障“三保”支出，壓實保障責任。對保障責任落實不到位的縣，原則上不再安排資金用于“三保”以外支出。

（二）安徽省民生工程實施情況

2007年以來，安徽省在全國率先實施民生工程，通過統(tǒng)一部署、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一調整項目，在全省同步推進實施33項民生工程，并納入到省對縣的考核范圍，屬于安徽省縣級財政必須保障的范圍。2017年安徽省33項民生工程分為扶貧工作、“三農”工作、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會保障、教育文化、其他城鄉(xiāng)基礎設施和公共服務6大類，累計投入940.2億元。具體分類如下：

1、扶貧工作（10項）。農村道路暢通工程，農村危房改造，農村飲水安全鞏固提升工程，健康脫貧兜底“351”及建檔立卡貧困患者慢性病費用補充醫(yī)療保障“180”工程，貧困地區(qū)農村義務教育學生營養(yǎng)改善，農村居民最低生活保障，特困人員供養(yǎng)及生活無著人員救助，貧困殘疾人康復，殘疾人生活和護理補貼，城鄉(xiāng)困難群體法律援助。

2、“三農”工作（5 項）。美麗鄉(xiāng)村建設工程，小型水利工程改造提升，山區(qū)庫區(qū)農村住房保險試點，政策性農業(yè)保險，提升農村基層黨建與服務經(jīng)費保障。

3、就業(yè)創(chuàng)業(yè)（2項）。技工大省技能培訓工程，就業(yè)扶持工程。

4、社會保障（7項）。城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險，城鄉(xiāng)居民大病保險，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險，醫(yī)療衛(wèi)生人才能力提升工程，公共衛(wèi)生服務及婦幼健康、計生特扶，城鄉(xiāng)醫(yī)療救助，社會養(yǎng)老服務體系建設。

5、教育文化（4項）。義務教育經(jīng)費保障機制，高校、中職和普通高中家庭經(jīng)濟困難學生資助，公共文化場館開放，農村文化建設專項補助。

6、其他城鄉(xiāng)基礎設施和公共服務（5項）。水利薄弱環(huán)節(jié)治理三年行動，秸稈綜合利用提升工程，農產(chǎn)品食品安全工程，棚戶區(qū)改造，城市老舊小區(qū)整治。

二、實地調研地區(qū)“三保”有關情況分析

該辦實地調研的4個縣區(qū)中，有3個屬于國家級貧困縣（F縣、L縣和Y區(qū)），有1個屬于安徽省省級貧困縣（D縣），2017年，上述4個縣區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）由高到低排列為：Y區(qū)（總量193.43億元，人均1.86萬元）、L縣 （總量190.9億元，人均1.18萬元）、D縣 （總量183.4億元，人均 2.29萬元）、F縣（總量161.8億元，人均1.38萬元）。與安徽省人均GDP4.42萬元的標準相比，上述地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展水平明顯落后于省內其他地區(qū)，尤其是L縣和F縣人均GDP水平更是在安徽省2017年縣級城市中排名倒數(shù)第一、第二位，“三保”保障壓力相對較大。

（一）“三保”可用財力分析

1、上級補助收入占比較大。2017年，F(xiàn)縣、L縣、Y區(qū)和D縣“三保”可用財力分別為510873萬元、605773萬元、366578萬元和420617萬元。可用財力結構分析如圖1所示：

圖1 4個縣區(qū)2017年“三保”可用財力結構分析

由圖1可見，4個縣區(qū)“三保”可用財力嚴重依賴于上級補助收入，上級補助收入占比最高的F縣達到 84.06%，其次分別是 L縣 （80.9%）、Y區(qū)（68.28%）和 D 縣（68.19%）。

2、人均財政收入水平較低。2017年，4個縣區(qū)人均財政收入分別是：D縣 （2559元）、Y區(qū)（2131元）、F 縣（1286元）、L 縣（1465元）。在安徽省 61個縣級城市2017年人均財政收入排位中，最高的X縣人均財政收入達到17699元，最低的Z縣人均財政收入為1215元。取排名第一的X縣和排名中位數(shù)第31位的H縣（3383元）與4個縣區(qū)對比如圖2所示：

圖2 4個縣區(qū)2017年人均財政收入情況比較

4個縣區(qū)人均財政收入水平在全省來看均處于相對較后的位置，與其他縣級城市差異明顯。其中F縣和L縣更是排在61個縣級城市的倒數(shù)第二、第三位，反映出實地核查調研地區(qū)人均財政實力非常薄弱。

3、非稅收入占比較高。從一般公共預算收入結構分析情況（詳見圖3）來看，4個縣區(qū)非稅收入占比普遍較高，平均在30%左右，最高的D縣達到38.08%，其次分別是 L縣（29.93%）、F縣（29.61%）和 Y 區(qū)（20.81%）。之所以出現(xiàn)非稅收入占比較高的情況，一方面是由于上述地區(qū)加大了部分非稅事項的清繳力度，另一方面也反映出上述地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展較落后，稅收收入相對不景氣。

圖3 4個縣區(qū)2017年一般公共預算收入結構分析

圖4 4個縣區(qū)2017年稅收收入結構分析

4、涉土稅收占比較大。涉土稅收（城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅和契稅）占稅收收入比重情況可以反映地方財政收入對土地財政的依賴程度，由圖4分析可見，4個縣區(qū)中D縣涉土稅收占全年稅收收入比重接近一半（47.55%），其次是L縣（42.15%）和F縣（39.89%），占比最低的Y區(qū)（23.21%）也接近稅收收入的四分之一，可以看出土地財政在當?shù)亟?jīng)濟和財政收入中的重要地位。

（二）“三保”支出情況分析

1、“三保”可用財力實際安排情況。由圖5分析可見，“三保”支出占“三保”可用財力比重最高的F縣達到 92.21%，其次是 L縣（89.79%）、Y 區(qū)（84.65%），最低的D縣（80.2%）也超過了80%。2017年，4個縣區(qū)“三保”可用財力實際預算安排主要用于最基本的“三保”支出。

圖5 4個縣區(qū)“三保”可用財力實際安排情況

2、“三保”支出占財政支出比重較高。2017年，4個縣區(qū)財政支出分別是：F縣 （629399萬元）、L縣（740521萬元）、Y 區(qū) （450054萬元）、D 縣 （672666萬元），根據(jù)圖6分析，4個縣區(qū)2017年“三保”實際支出均達到當年財政支出的50%以上。其中，最高的F縣是74.85%，其次是 L縣（73.46%）、Y 區(qū)（68.95%）和 D 縣（50.15%）。 )

圖6 4個縣區(qū)2017年“三保”支出占財政支出結構情況

三、調研中發(fā)現(xiàn)的問題

（一）貧困縣自身財力明顯不足，“三保”壓力較大

該辦實地調研的貧困地區(qū)地方自身財力明顯不足，嚴重依賴上級補助收入。以F縣為例，該縣一般公共預算收入占“三保”可用財力比重僅16%，地方財政自給率（一般公共預算收入/財政支出）僅有14%，遠低于安徽省48.34%的平均水平。調研的4個縣區(qū)2017年財政支出的一半以上均用于 “三保”支出，占比最高的F縣已達75%，屬于典型的“吃飯財政”，雖然在調研中沒有發(fā)現(xiàn)“三保”存在缺口情況，但“三保”保障壓力依然較大。加上產(chǎn)業(yè)基礎薄弱，土地財政依存度較嚴重，在當前經(jīng)濟“轉型升級”的壓力下，上述地區(qū)財政增收難度加大。特別是基本公共服務支出呈剛性增長態(tài)勢，雖然民生工程項目中央、省級承擔了很大比例，但對于人口基數(shù)大的縣級政府，縣區(qū)級民生工程配套資金壓力仍然很大，“三保”可用財力更加有限，尤其是貧困縣縣級財政壓力更大，財政運行風險上升。

（二）財政部部分民生項目標準與地方實際存在差異

根據(jù)財政部提供的民生支出項目及保障標準，部分項目的最低保障標準過低，與地方實際執(zhí)行情況差異較大。以實地調研中發(fā)現(xiàn)的幾個項目為例，一是城鄉(xiāng)義務教育經(jīng)費保障機制。目前財政部保障標準為，中西部小學600元/生年，初中800元/生年，現(xiàn)行標準雖然已考慮地方社會經(jīng)濟發(fā)展水平，但在實際執(zhí)行中仍存在不能滿足地方實際需要的情況。在與基層教育部門座談時，部分地區(qū)反映，目前部分地區(qū)尤其是農村地區(qū)，存在很多不足100人的小學和不足300人的初中，由于在校人數(shù)少，導致其生均公用經(jīng)費補助不足，學校各方面運轉存在一定困難。二是農村飲水安全工程，隨著環(huán)境污染的加劇，農村人口飲用高氟水、高砷水、苦咸水、污染水和血吸蟲病區(qū)、微生物超標等水質不達標以及局部地區(qū)嚴重缺水的問題變得突出，僅按照農村人口每年26元的保障標準，已經(jīng)不能滿足農村實際需求，調研發(fā)現(xiàn)，F(xiàn)縣按財政部保障標準測算，2017年此項支出需求數(shù)為3718萬元，而當?shù)禺斈陮嶋H支出8697萬元，另據(jù)了解，該縣近年來在農村飲水安全工程上的投入一直居高不下，人均投入已遠高于財政部制定的標準。三是支持農業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、改善農村生活環(huán)境等支出項目，該民生保障項目內容包括奶牛品種改良補貼、農村沼氣工程、農業(yè)產(chǎn)業(yè)結構調整等諸多內容，相應的投入成本也隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展而提高，財政部制定的15元的人均投入標準，基本滿足不了實際需要，與實際執(zhí)行差異過高。

（三）部分項目實際執(zhí)行與財政部標準存在客觀差異

實地調研中發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)的部分民生項目在實際執(zhí)行中與財政部制定的保障標準有差異，但形成原因比較合理。一是部分項目是按“館”“行政村”“居委會”下?lián)艿馁Y金，而計算人均數(shù)是以城鎮(zhèn)人口、農村人口等作為分母相除的，從而形成合理性差異，如博物館、紀念館類補助資金等；二是項目存在不同區(qū)域、不同年度非均衡推進的特點，預算年度折算的人均數(shù)與中央標準數(shù)形成差異，如中等職業(yè)學校家庭經(jīng)濟困難學生資助和中等職業(yè)學校家庭經(jīng)濟困難學生免學費項目，財政部是按學籍人數(shù)進行測算，地方卻是按部門掌握的實際需要保障的人數(shù)安排預算執(zhí)行。以上差異形成多是客觀性存在的，與地方民生支出提標擴面或未保障、保障不到位原因形成的保障執(zhí)行程度差異關聯(lián)不大。

（四）“隱性債務”可能成為影響“三保”風險因素

地方“三保”可用財力中，有一部分需要用于地方政府系統(tǒng)內債務還本付息支出，目前這部分支出占比尚不高，而以融資平臺公司債務為代表的“隱性債務”剛剛在全國范圍內摸清底數(shù)，其風險也在逐漸顯現(xiàn)。以D縣為例，該縣2017年末地方政府債務余額33億元，而經(jīng)過初步摸底排查，其“隱性債務”達到54億元。這些系統(tǒng)外需財政性資金償還的“隱性債務”都將轉化為地方政府中長期的支出事項，并將占用地方可用財力支出。因此，“隱性債務”將成為影響基層財政尤其是貧困縣中長期“三保”支出的潛在風險因素。

四、相關政策建議

（一）合理確定“三保”支出保障順序和保障范圍

實現(xiàn)“三保”是基層政府最基本的職能。其保障的順序應該是首先以保工資為主要目標的人員經(jīng)費支出，具體應包括縣財政供養(yǎng)人員的工資、津補貼，離退休人員的離退休費、社會保險繳費等。對于其他工資性獎勵性政策的出臺，應與當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平和財力狀況相適應，避免出現(xiàn)超財力支出、不可持續(xù)等問題，給地方財政運行帶來風險。其次是保運轉為主要目標的公用經(jīng)費支出，其中的保障順序應該是第一級次為基本公用經(jīng)費，主要包括縣鄉(xiāng)行政事業(yè)單位的基本辦公類經(jīng)費等；第二級次為專項公用經(jīng)費，主要包括專用材料費、大型會議費等；第三級次為保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級組織運轉所必需的運轉經(jīng)費。這“兩保”是基層政府維系自我運行的前提條件。最后是保民生為主要目標的民生項目經(jīng)費支出，主要包括中央確定的基本保障項目和地方政府根據(jù)本地實際情況確定的民生亟需項目支出。包括縣級政府為了提供公共服務和社會發(fā)展所必需的農業(yè)、教育、科技、計劃生育等法定支出；優(yōu)撫、社會保障等政策性支出；公共安全、衛(wèi)生、文化體育和傳媒、環(huán)境保護、城鄉(xiāng)社區(qū)事務、交通運輸?shù)仁聵I(yè)支出等。以上要結合中央和地方財政體制改革進程，按照“堅持盡力而為、量力而行，著力保基本、兜底線”的原則合理確定基本財力保障范圍，分類建立符合縣級現(xiàn)階段實際情況的縣級財政基本財力保障指標體系。

（二）合理調整“三保”支出的保障標準

隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，財政部原先制定的部分“三保”支出保障標準已經(jīng)與地方實際執(zhí)行情況存在巨大差異，建議財政部綜合各地實際執(zhí)行情況以及縣級財力基本保障范圍分層次、分類別調整支出保障標準指標，量化計算出各類保障支出數(shù)額。結合地區(qū)地域差異和各地支出成本差異及財力狀況，劃分不同地區(qū)類別，分別制定保障人員、公用經(jīng)費、民生支出等標準。建立健全隨地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平和財力狀況變動的動態(tài)調整機制，使保障資金更加切合當?shù)貙嶋H情況，更好發(fā)揮政策效益。

（三）進一步加大人均指標等因素在資金分配中的比重

在縣級基本財力保障資金分配中，不僅要考慮到當年地方收支可能存在的缺口情況，更要考慮人均投入和占有情況。目前，各地財政收支基本平衡，財力與“三保”支出有缺口的情況較少出現(xiàn)，但是貧困地區(qū)當年的“三保”投入很多只能是維持現(xiàn)狀，而對民生欠賬的補充能力不足。因此建議在資金分配中，要重點考慮到人均衛(wèi)生資源占有情況、生均教育資源占有情況、人均環(huán)境整治投入等因素，對各項人均資源不達標或者低于規(guī)定投入水平的地區(qū)要加大扶持力度。要考慮到縣級人均基本公共服務支出水平與全省乃至全國的平均水平之間的差異和基本公共服務支出占綜合財力的比例等，科學評價縣級“三保”保障能力，為建立縣級基本財力保障機制提供測算依據(jù)。■