預(yù)算績效管理的“威海模式”
——訪山東省威海市財政局局長李峰

●本刊記者 周 菲 通訊員 劉國凱

威海市財政局局長李峰

記者：黨的十九大報告提出了“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理”的新要求，將績效管理提升到前所未有的高度。威海市財政局如何在工作中樹立績效管理的理念？

李峰局長（以下簡稱“李局長”）：為深入貫徹黨的十九大精神，今年我市在全市財政系統(tǒng)組織開展 “績效管理提升年”活動，以“全面開花、齊頭并進(jìn)、突出重點”為原則，以“夯基礎(chǔ)、重規(guī)范、提效率、上臺階”為目標(biāo)，全面推進(jìn)預(yù)算績效管理工作開展。我們主要從兩個方面樹立績效管理的理念。

一方面，構(gòu)建績效管理制度框架。把制度建設(shè)作為實施預(yù)算績效管理的前提和基礎(chǔ)，加強(qiáng)頂層設(shè)計，加快構(gòu)建我市績效管理制度框架，先后制定出臺了《威海市市級財政專項資金績效管理辦法》《關(guān)于全面推進(jìn)預(yù)算績效管理工作方案（2018-2020）》等一系列預(yù)算績效管理政策文件和配套制度。從基礎(chǔ)制度到工作規(guī)劃再到具體操作，對我市績效管理工作的組織實施、工作模式、保障機(jī)制等進(jìn)行頂層設(shè)計和全面規(guī)范，通過制度將績效管理的理念和方法融入到預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，為全面實施預(yù)算績效管理奠定了堅實基礎(chǔ)。

另一方面，推進(jìn)預(yù)算績效目標(biāo)管理。把績效目標(biāo)管理作為全面推進(jìn)預(yù)算績效管理的重要抓手，進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)算單位對績效管理工作的認(rèn)知度和參與度。為此，先后組織開展37場、1100余人次的輔導(dǎo)培訓(xùn)，幫助財政、預(yù)算部門財務(wù)和業(yè)務(wù)人員進(jìn)一步樹立績效管理理念，掌握績效管理工作方法，全面完成了2018年472個支出項目的績效目標(biāo)補(bǔ)報工作，并初步構(gòu)建起各預(yù)算單位從履職目標(biāo)到項目支出的績效目標(biāo)指標(biāo)體系。目前，結(jié)合2019年部門預(yù)算編制，預(yù)算單位正在同步做好績效目標(biāo)的編報工作，財政部門也將績效目標(biāo)作為預(yù)算安排的前置條件，同時借助新研發(fā)的預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)，真正實現(xiàn)了項目預(yù)算與績效管理的無縫對接，推動項目預(yù)算編制、申報、審核、執(zhí)行、監(jiān)督等與績效管理全過程融合。

記者：威海的預(yù)算績效管理新模式有哪些特點？

李局長：威海市財政局緊緊圍繞中共中央、國務(wù)院《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》所確定的改革方向，在全面貫徹中央要求的同時，積極探索新思路、新方法、新舉措，著力打造預(yù)算績效管理的“威海模式”。

“威海模式”主要有以下兩個特點：第一，財政系統(tǒng)全部參與績效管理，從預(yù)算管理科室到綜合科室，從市級財政到區(qū)縣財政，上下聯(lián)動，全員參與到績效管理的培訓(xùn)、目標(biāo)填報、績效跟蹤、績效評價等工作中來，以《全面推進(jìn)預(yù)算績效管理工作方案》為統(tǒng)領(lǐng)，以考核辦法為抓手，學(xué)績效、講績效、做績效；第二，以項目和政策作為突破口實施預(yù)算績效管理，開展部門整體支出績效目標(biāo)編報試點，著力建立全過程預(yù)算績效管理鏈條，并進(jìn)一步利用經(jīng)濟(jì)運行大數(shù)據(jù)平臺開展政府預(yù)算績效管理探索，構(gòu)建全方位預(yù)算績效管理格局。

記者：威海的經(jīng)濟(jì)運行大數(shù)據(jù)平臺是山東省首個經(jīng)濟(jì)大數(shù)據(jù)成功運行的案例，請您談一談這一平臺建設(shè)的背景及運行情況?

李局長：去年以來，為積極適應(yīng)新時代經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對財政管理、政府治理提出的新要求，在學(xué)習(xí)借鑒先進(jìn)地區(qū)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，我們于2017年6月份正式啟動了威海經(jīng)濟(jì)運行大數(shù)據(jù)平臺建設(shè)，著力強(qiáng)化大數(shù)據(jù)應(yīng)用，深入挖掘大數(shù)據(jù)價值，為財政管理乃至政府綜合管理提供大數(shù)據(jù)支持，打造政務(wù)大數(shù)據(jù)應(yīng)用的新典范。

建設(shè)威海經(jīng)濟(jì)運行大數(shù)據(jù)平臺，初衷是開展稅收保障工作，通過對各部門涉稅信息數(shù)據(jù)的廣泛采集和深入分析，為實施綜合治稅、有效堵塞稅收征管漏洞、提高稅收征管質(zhì)量提供有力支持。為此，我們圍繞土地二級市場、無形資產(chǎn)交易、藥店零售等9個稅收重點領(lǐng)域，先后建立起22個數(shù)據(jù)分析模型，通過對不同來源、不同類型的數(shù)據(jù)進(jìn)行深入分析比對，查找、發(fā)現(xiàn)稅收疑點，并通過經(jīng)濟(jì)運行大數(shù)據(jù)平臺導(dǎo)入稅務(wù)部門的稅收風(fēng)險控制系統(tǒng)，由稅務(wù)部門以此為依據(jù)進(jìn)行疑點核查，追繳稅款，堵塞漏洞。截至目前，依據(jù)分析成果，稅務(wù)部門共查補(bǔ)入庫稅款12.34億元。這也是我們在開展政府收入績效管理方面的積極嘗試。

隨著平臺建設(shè)逐步推進(jìn)，大數(shù)據(jù)的應(yīng)用領(lǐng)域不斷拓展，功能不斷豐富。目前，借助威海市信息資源共享交換平臺，我們已實現(xiàn)對全市57個部門、單位業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的整合共享，并通過省信息資源共享交換平臺共享省級32個部門數(shù)據(jù)，通過應(yīng)用網(wǎng)絡(luò)爬蟲技術(shù)，從互聯(lián)網(wǎng)獲取其他公開經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)，已累計歸集各類數(shù)據(jù)5.6億條。在廣泛采集數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，我們利用大數(shù)據(jù)平臺重點打造了稅收保障、績效管理、經(jīng)濟(jì)運行分析和政府決策支持四大模塊，并在不同功能模塊中建立數(shù)據(jù)模型，有針對性地分析、利用，服務(wù)財政管理和政府決策，目前共建立分析模型43個。具體到績效管理中，我們以績效指標(biāo)為核心，通過數(shù)據(jù)可視化動態(tài)展示、層次分析、風(fēng)險管理等一系列模型和智能輔助應(yīng)用系統(tǒng)，從多個層面對資金分配、投入產(chǎn)出水平和效益等開展分析，并借助數(shù)據(jù)間的互相認(rèn)證和校驗，確保績效跟蹤、績效評價的結(jié)果更加客觀、真實、準(zhǔn)確。

記者：能否舉例介紹一下大數(shù)據(jù)在威海預(yù)算績效管理中的具體應(yīng)用？

李局長：我以促進(jìn)工業(yè)企業(yè)提質(zhì)增效政策績效評價為例，介紹一下大數(shù)據(jù)在我市預(yù)算績效管理中的具體應(yīng)用。

一是進(jìn)行縱向挖潛。利用采集到的340家企業(yè)納稅、財政資金扶持、企業(yè)研發(fā)投入、產(chǎn)業(yè)宏觀運行、固定資產(chǎn)投資和能源消耗等數(shù)據(jù)資源，以核心績效指標(biāo)和項目管理要素為基礎(chǔ)，形成績效基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫。在此基礎(chǔ)上，研究不同扶持政策、扶持方式對企業(yè)在稅收貢獻(xiàn)、研發(fā)導(dǎo)向、經(jīng)濟(jì)效益、自主創(chuàng)新、人才培養(yǎng)、節(jié)能減排等方面的作用。逐漸擴(kuò)大統(tǒng)計企業(yè)范圍，剔除與財政扶持不相關(guān)或負(fù)相關(guān)企業(yè)，數(shù)據(jù)平臺與績效評價相互支持、相互作用，跳出“為了評價而評價”的思維，破解“財政資金與企業(yè)發(fā)展相關(guān)度低”的難題。

二是進(jìn)行橫向?qū)Ρ取＠梦谋就诰蚣夹g(shù)，收集多個省內(nèi)外其他地區(qū)相同或相近的產(chǎn)業(yè)扶持政策，通過對不同政策間的申報條件、支持標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行橫向?qū)Ρ龋治稣卟町悾瑸檫M(jìn)一步優(yōu)化完善政策提供依據(jù)。

三是進(jìn)行合規(guī)性審查。利用從相關(guān)部門獲取的企業(yè)資格認(rèn)證、許可證書等數(shù)據(jù)內(nèi)容，可以更加便捷高效地對政策扶持對象的資質(zhì)進(jìn)行合規(guī)性核查。

四是分析滿意度水平。通過對政策目標(biāo)群體開展社會調(diào)研和問卷調(diào)查，采集對政策扶持領(lǐng)域、扶持方式、申報條件、支持標(biāo)準(zhǔn)等方面的反饋數(shù)據(jù)，分析政策服務(wù)對象的滿意度水平。

五是推動政策優(yōu)化。通過對上述數(shù)據(jù)的綜合分析，形成綜合績效評價報告，進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)政策在扶持方式、扶持力度、政策申報審核等方面存在的問題，并通過績效評價結(jié)果反饋機(jī)制，及時跟主管部門進(jìn)行溝通，并督促做好整改落實，推動完善政策設(shè)計，堵塞管理漏洞，合理安排預(yù)算，促進(jìn)扶持政策更加完善，資金使用更加高效。

基于大數(shù)據(jù)開展績效評價，其數(shù)據(jù)來源不再局限于單一地區(qū)、單一時間段、單一部門或某一項目，而是實現(xiàn)了多地區(qū)、多主體、多時間段關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)的有效整合，借助數(shù)據(jù)的多樣性突破傳統(tǒng)績效評價模式的束縛，健全績效評價指標(biāo)體系，并可從多個角度開展多樣化的績效分析，從而使績效評價更加全面、準(zhǔn)確，也使評價結(jié)果的參考價值得到進(jìn)一步提高。

記者：下一步，在預(yù)算績效管理中的大數(shù)據(jù)應(yīng)用方面還有哪些新的思路？

李局長：通過去年以來對績效管理工作的積極創(chuàng)新和著力推進(jìn)，我們已經(jīng)初步構(gòu)建起了全面實施預(yù)算績效管理的體系和路徑，大數(shù)據(jù)和績效管理融合得更加緊密，作用也更加突出。下一步，我們將繼續(xù)落實全面實施預(yù)算績效管理的要求，推進(jìn)大數(shù)據(jù)在預(yù)算績效管理方面的應(yīng)用，重點抓好以下幾個方面：

一是建設(shè)完善符合我市實際的預(yù)算項目庫。主要突出三個特征，首先是開放性，每年市人代會批復(fù)年度預(yù)算后，次年的項目預(yù)算編制窗口隨即打開，給預(yù)算部門更多時間對項目進(jìn)行評估和論證；其次是滾動性，完善配套工作機(jī)制，按照項目的優(yōu)先順序與財政承受能力進(jìn)行匹配，實現(xiàn)項目的滾動排序；最后是分類性，對政府重點項目、信息化項目、辦公用房維修項目等通用類型項目，經(jīng)主管部門論證和績效前評估后分類入庫，并最終建立通用的支出標(biāo)準(zhǔn)和績效評價指標(biāo)體系。項目庫建成后將與預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)、財政一體化平臺系統(tǒng)、大數(shù)據(jù)平臺同步運行，做到有機(jī)結(jié)合、相輔相成，共同構(gòu)成預(yù)算管理的核心技術(shù)支撐。

二是進(jìn)一步優(yōu)化績效大數(shù)據(jù)的獲取機(jī)制和建設(shè)路徑。在不斷擴(kuò)大數(shù)據(jù)采集范圍、豐富采集內(nèi)容的基礎(chǔ)上，針對預(yù)算績效管理工作的特點，著力加強(qiáng)專家?guī)臁⒌谌綑C(jī)構(gòu)庫、文獻(xiàn)庫、案例庫等績效管理輔助數(shù)據(jù)庫的建設(shè)，為預(yù)算績效管理提供更加有力的支持。同時，積極推進(jìn)系統(tǒng)分類的績效指標(biāo)庫建設(shè)，并進(jìn)一步優(yōu)化大數(shù)據(jù)中心的數(shù)據(jù)抽取、交換和加載機(jī)制，做大以績效為基礎(chǔ)的大數(shù)據(jù)資源。進(jìn)一步制訂面向不同項目、不同類型績效指標(biāo)的評價標(biāo)準(zhǔn)，建立績效標(biāo)準(zhǔn)庫。借助豐富多樣的數(shù)據(jù)資源，為大數(shù)據(jù)與績效管理的深度融合提供支撐。

三是進(jìn)一步深化大數(shù)據(jù)在預(yù)算績效管理中的應(yīng)用。圍繞預(yù)算管理、政策和項目管理，通過全方位歸集數(shù)據(jù)、多維度數(shù)據(jù)分析、多觸點延伸核實，不斷加強(qiáng)數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)比對和建模分析，發(fā)揮好大數(shù)據(jù)在績效目標(biāo)管理、績效運行監(jiān)控和績效評價中的作用，拓展大數(shù)據(jù)在預(yù)算績效管理體系當(dāng)中應(yīng)用的廣度和深度，從而有效優(yōu)化財政資源配置，提升政府公共服務(wù)質(zhì)量。

記者：在重點項目績效評價方面，威海有哪些好的經(jīng)驗？

李局長：在重點項目績效評價中，我們采取了“1+N”的工作模式，即由財政部門主導(dǎo)，選擇經(jīng)驗豐富的第三方機(jī)構(gòu)牽頭，邀請項目實施部門（單位）、資金管理部門、相關(guān)專家和本地第三方中介機(jī)構(gòu)參與，共同組成聯(lián)合評價小組開展工作，確保績效評價的全面性、專業(yè)性、權(quán)威性和高效性。并通過重點評價項目以評帶教、以干代訓(xùn)，規(guī)范業(yè)務(wù)流程，形成報告范本，積累業(yè)務(wù)經(jīng)驗，加快人才培養(yǎng)。

今年，我們會同各預(yù)算部門，選取2018年度59個部門的77個項目作為部門自行跟蹤項目，并從中確定發(fā)改委新舊動能轉(zhuǎn)換資金等10個項目作為財政重點跟蹤評價項目，密切關(guān)注項目實施、進(jìn)展情況，對存在偏差的及時進(jìn)行糾偏、改進(jìn)。選取2017年度65個部門的81個項目進(jìn)行績效評價，并對經(jīng)信委工業(yè)企業(yè)提質(zhì)增效政策等一批資金量大、覆蓋面廣、社會關(guān)注度高的重點項目及政策，實施重點績效評價。同時，我們結(jié)合績效管理，選取了公交集團(tuán)和水務(wù)集團(tuán)兩個城市公用企業(yè)進(jìn)行了成本規(guī)制，為政府合理投入、補(bǔ)貼提供科學(xué)依據(jù)，促進(jìn)企業(yè)在節(jié)能降耗、降低成本和運營管理上更加規(guī)范有效。

記者：請您介紹一下在預(yù)算績效管理工作中采取了哪些措施提升工作成效？

李局長：我們從加強(qiáng)績效結(jié)果的運用和加大考核力度兩個方面提升預(yù)算績效管理工作成效。

一是加強(qiáng)績效結(jié)果的運用。探索建立績效結(jié)果反饋和整改機(jī)制等五大工作機(jī)制，充分發(fā)揮好績效結(jié)果的作用。通過項目績效目標(biāo)管理、績效跟蹤和績效評價的實踐應(yīng)用，對項目實施和預(yù)算執(zhí)行及時進(jìn)行糾偏和整改，對問題嚴(yán)重的，暫停或停止預(yù)算執(zhí)行，按照評價結(jié)果調(diào)整次年預(yù)算。積極推進(jìn)績效結(jié)果公開，明確在自評價報告出具后20個工作日內(nèi)公開績效自評結(jié)果，并按要求向政府和人大等領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)專題報告或綜合報告重點項目績效目標(biāo)、跟蹤和評價結(jié)果及其整改情況，為科學(xué)決策提供參考。

二是加大考核力度。將考核作為推進(jìn)預(yù)算績效管理工作的重要抓手，制定出臺《威海市市直部門預(yù)算管理績效綜合評價實施方案》，從預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行等方面對市直部門預(yù)算管理進(jìn)行績效考評，對考評結(jié)果予以通報，并與年度預(yù)算安排掛鉤。制定出臺《威海市市直部門預(yù)算績效管理工作考核辦法》，對各部門績效目標(biāo)管理、績效跟蹤管理、績效評價管理工作開展情況進(jìn)行考核，考核結(jié)果報送市考核辦，納入市級機(jī)關(guān)目標(biāo)績效管理考核，提高各部門開展預(yù)算績效管理的積極性、主動性。制定出臺《威海市財政局支出科室預(yù)算績效管理工作考核辦法》，在財政部門內(nèi)部形成重視績效管理、狠抓績效管理的良好氛圍。■