國外金融發展權制度實踐及評價啟示

■李長健，孫富博

作為一項新興的權利，金融發展權契合十九大報告精神，其重要的內核是金融實質公平，即在追求金融市場諸主體公平獲取金融資源、享受金融權利時，對金融特殊主體特別是金融弱勢主體進行傾斜性保護，最終實現金融制度中各主體共享金融存量利益與增量利益，實現各主體金融利益最優化均衡。國內外金融制度中并未明確提出金融發展權制度，金融發展權制度實踐是根據學界金融賦權以及金融發展權價值理念與核心內容，將國外相關金融制度實踐進行歸結。本文從我國金融發展權制度實踐問題癥結出發，總結出可行經驗和不足，為我國金融發展權制度實踐提供啟發意義。

一、我國金融發展權發展的雙重囿限

（一）我國金融發展權發展的實踐囿限

目前，二重二元的金融結構與金融消費主體特別是金融弱勢群體保護問題是金融發展最突出的兩個問題，也是金融發展權制度實踐的最重要的兩個障礙，主要表現為城鎮間金融資源配置不公平以及對正規金融與非正規金融間不公平對待。同時對于很多金融制度的實踐效果并沒有達到制度設計者的設計預期，甚至偏離設計者的設計初衷。另外，在我國金融發展過程中，長期忽視金融消費主體特別是金融弱勢群體的保護。農民主體相對城鎮主體弱勢明顯，而對農民投資者保護與城鎮投資者保護實行一刀切對待也值得思考。金融消費者保護核心是金融公平和傾斜性保障，但是也不能忽視對金融消費者主體內部弱勢主體再進一步傾斜性保護，從而達到金融實質公平。

（二）我國金融發展權發展的制度囿限

我國金融發展權制度實踐最為重要的兩個問題是賦權理念缺失與金融發展理念不足。金融制度設計更多表現為政策性制度設計，而法律制度供給是缺乏的。法律制度穩定性與連貫性的優勢是其他制度所不能比擬的，通過法律制度賦予金融權利是金融發展權制度實現的最終目標，而當前這方面制度設計是缺失的。從發展的視角看，金融權所保護理念與保護范圍具有一定限制。金融發展權相比金融權更能表現出發展理念，金融發展權既追求金融權公平資源配置公平和交易關系地位平等，還追求金融形式公平與實質公平統一的理念、金融資源配置的代際與代內公平、金融資源的存量利益與增量利益發展以及金融利益和諧的發展理念等；其權利內容更加豐富，更加符合當前發展方向，因此，金融發展權制度設計更符合金融制度發展邏輯。

二、國外金融發展權制度實踐

（一）服務弱勢金融消費主體的銀行制度

1.美國的社區銀行制度。社區銀行主要是指依照市場化、自主化、獨立化經營，主要服務對象是本社區范圍內的家庭、農戶以及中小企業的地方性中小商業銀行。由于與社區內客戶建立和維持長期的業務合作，因此，在銀行與中小客戶間信息對稱方面，社區銀行較大銀行有先天的優勢。其經營最大特色是信貸服務，社區銀行在審核中低收入的金融消費群體貸款時，不像大銀行只考慮借款人財務狀況，而是利用自己對本社區內客戶的了解，綜合考慮還款能力（人緣、口碑等）提供貸款，貸款操作靈活、手續簡便、方便中低收入的金融消費群體，同時美國注重法律的配套，出臺《社區再投資法》來鼓勵、支持、監管金融機構對中低收入社區以及中低收入的金融消費群體信貸服務。

2.發展中國家特色銀行制度。菲律賓、墨西哥、印度、肯尼亞、巴西、孟加拉等國都通過政策法規鼓勵金融機構向弱勢金融消費主體提供金融服務，積極鼓勵服務弱勢金融消費主體的金融機構發展，比如孟加拉的格萊珉銀行、墨西哥的Compartamos銀行、印度尼西亞的鄉村信貸部等。這里最具代表性的是孟加拉格萊珉銀行，格萊珉銀行是一種非政府主導的組織從事小額信貸，貸款業務只針對窮人、婦女（藍虹和穆爭社，2017）。其通過貸款強制購股的模式，發展為90%股份歸借款人擁有的銀行，其主要業務模式，通過成員制與小組制結合的方式提供無抵押貸款，還款方式按照借款人經營項目靈活規定。格萊珉銀行還開發多種金融產品，比如特別投資貸款、教育貸款、乞丐貸款。格萊珉銀行成立初期資金主要來源于政府補貼、低息貸款以及捐贈機構的捐贈，成立中期大部分資金來源于政府優惠資金和銀行低利率的債券。

（二）服務弱勢產業、地區（農業、農村）的制度

1.美國多層次的農村金融制度體系。美國多層次的農村金融制度體系包括適合農村發展的合作性金融、政策性金融、商業性金融。美國2014年的《2014年農業法》涉及農業的方方面面，對農村金融作出相當多的規定，是一部綜合性的農業法律。其詳細規定農業銷售貸款種類、期限償還、適用范圍、特殊情形等，內容豐富具體。

2.日本政策性金融與合作性金融統一的農村金融制度。首先，政策性金融。日本金融調制主體即國家，科學合理配置金融資源，對農村長期提供低息貸款等優惠金融政策供給，以達到對農村生產、經濟活動提供融資服務，給予金融支持。其次，合作性金融。合作性金融是日本農村金融中重要的特點，日本農村合作金融機構分為三個層級，包括基層農協組織、信農聯、農林中央金庫?；鶎愚r協組織主要業務范圍在農村負責吸收存款、發放多余貸款、收集信息等。信農聯銜接基層與高層的中間金融組織，主要職能是對基層農協組織監督，也可以吸收農村剩余貸款。農林中央金庫是合作金融組織的最高層，主要負責金融資源配置與監管。此外，日本政府建立農業信用保證保險制度包括保證保險與融資保險，構建農業金融風險防范與雙層監督體系。

（三）保護金融消費主體制度

日本將金融消費主體的法律保護作為金融改革的重點。日本對金融消費主體保護的制度設計主要體現在《金融商品銷售法》與《金融商品銷售法》。其在法律條款中詳細規定了金融消費主體權益保護等相關內容。例如，2002年《金融商品銷售法》第一條確立了金融商品銷售領域中消費者權益保護的三大規范，金融機構銷售金融商品的說明義務、金融機構勸誘行為的適當性以及金融機構對消費者的人身和財產損害賠償責任。除此之外，在金融糾紛解決方面，國外的ADR機制即替代性糾紛解決機制以及金融申請專員FOS制度等發展較為完善，特別是FOS制度，被各國證明是對金融消費者、金融弱勢群體進行特殊傾斜保護的糾紛解決機制。

（四）非正規金融經營主體法律規制

各國對非正規金融經營主體法律規制范式不同。確立非正規金融中的合法部分以及合法地位并對其進行有效監管是日本非正規金融發展的模式。最具有代表性的合法化案例無疑就是與臺灣合會相似的日本非正規金融組織無盡組織（Muiin—ko）演變為互助銀行（Mutual Bank）。東南亞地區，正規金融和非正規金融的聯接主要有兩種形式：水平聯接與垂直聯接；水平聯接是指正規金融和非正規金融在資金提供上展開直接的競爭，垂直聯接是指非正規金融從正規金融取得貸款，然后將其貸給金融消費主體（滕昊和何廣文，2009）。水平聯接制度下，金融消費主體既可以向正規金融機構尋求金融服務，也可以向非正規金融機構尋求金融服務，如亞太地區農業信貸協會(PRACA)的成員國之間。

三、國外金融發展權制度實踐評價及啟示

（一）對國外金融發展權制度實踐評價

1.國外金融發展權制度實踐經驗

一是農村區域與農業產業是金融發展權制度實踐的重中之中。農村金融對于農村經濟發展、農業產業發展等發揮著重大作用，各國政策制定者都對本國農村金融作出制度設計。

二是金融消費主體特別是弱勢金融消費主體保護是金融發展權制度實踐的重要定位。金融消費主體相對金融發展權其他主體而言，是較弱勢的群體，并且金融消費主體權益實現是金融發展權實踐的根基，如果金融消費主體金融發展權保障不了，其他主體權利實現就是空中樓閣。

三是國家是金融發展權制度推進的重要支撐。從國外實踐中發現，金融發展權制度離不開適度的政府干預，即在堅持市場規律下，政府發揮著組織、協調、引導職能，國家對自己的調制職責的履行影響著金融發展權制度實踐。

四是賦權與金融公平是金融發展權制度設計的根基要素。金融發展權制度實踐最終落腳點應該是金融發展權法律制度的確立。從各國實踐中看，無論是發展中國家還是發達國家都高度重視法律制度的配套，其金融發展普遍具有較為完善的法律體系保障，通過賦權以及健全的法律制度支持確保普惠金融制度實踐的穩定性與連續性。另外，金融公平是各國在金融發展權制度實踐中根基性價值追求，無論是弱勢群體保護，還是非正規金融規制，都體現出金融公平價值。

五是多元要素供給為金融發展權制度運行提供體系化保障。在金融支農、金融信貸和金融消費者保護等方面，國外金融發展權制度實踐中無論是發達國家還是發展中國家，都有較為完善的配套保障機制。

2.國外金融發展權制度實踐的不足

一是協同發展理念欠缺，各國金融發展權制度實踐中未形成制度合力。從國外金融發展權制度實踐狀況來看，各國只是將金融發展權內容與價值零散的體現在部分金融制度中，并未形成體系化金融發展權制度。因此，需要體系化構建金融發展權制度，協同各制度資源，形成制度合力，實現可持續發展。

二是政府干預與自由市場對接不充分。如何處理好政府干預與自由市場之間的關系成為各國金融發展權制度實踐面臨的重要問題。應該避免政府過度干預以及過度依賴市場，根據金融發展權制度所服務的產業、對象來看，金融發展權制度實踐既要尊重自由市場作用，又要發揮政府的謙抑性干預，從而有效解決金融機構開展普惠金融的可持續性問題（卜永祥，2017）。

三是國外金融發展權制度實踐未形成制度差異化與精準化。從日本的金融消費者保護到美國的社區銀行、發展中國家特色銀行，再到非正規金融規制，都體現出對弱勢群體的保護，保障金融實質公平。但是這些制度中并未真正做到對不同類型主體進行差異化思考，提供精準制度供給，這不利于保障真正的弱勢群體。

（二）國外金融發展權制度實踐對我國的啟示

1.宏觀層面

中國應當借鑒國外立法模式優點，吸取教訓，將金融發展權法權化，通過立法的形式確立金融發展權制度體系。具體來看：一是在憲法中明確金融發展權。明確調制主體（國家、集體、社會中間層）與受體（金融消費主體、金融經營主體、金融中介服務主體等）的金融發展權利與義務；并且，明確規定對弱勢金融主體、金融產業、金融區域傾斜保護。二是在經濟法中明確金融發展權地位。在金融法體系總則部分明確規定金融發展權是金融法的重要權利，明確金融發展權主體、客體、內容、原則、法律責任等。在分則部分，根據總則的金融發展權的權利要求，融入權利保護、謙抑性干預、包容性與差異性監管以及綠色金融、科技金融相關內容，優化銀行法、證券法、保險法等部門法的內容，新增農村金融法、金融消費者權益保護法等，與此同時，在宏觀調控法、財稅法、農業法、產業法、環保法等滲入金融發展權理念。

2.中觀層面

第一，完備政策性金融制度。應當強化農業發展銀行等政策性金融服務的地位與支農、支小、支弱的屬性，特別是擴大農業發展銀行服務“三農”的廣度與深度，加大投入力度，發揮農業發展銀行政策性金融支農的功能。同時，大力支持金融機構金融服務支農、支小、支弱。規范金融市場，引導村鎮銀行、合作性銀行、信用社等金融機構回歸支農、支小、支弱的屬性，為其提供更多的制度優惠與供給，防止在市場競爭中被異化。

第二，完備合作性金融制度。合作金融制度不完備主要體現在合作金融法的缺失。農村合作金融是發展農村經濟和推進扶貧攻堅的重要資金來源，需要國家的法律制度供給（黃英君，2017），我國很多學者對合作金融法研究都比較全面系統，因此在原研究成果基礎上，結合我國當前發展趨勢，盡快出臺《合作金融法》，對合作金融進行法律規制和引導，并將合作金融納入金融發展權制度體系。

第三，完備金融機構平等競爭與合理銜接制度。建立完善的金融市場體系，保障金融機構與非金融機構、強勢金融機構與弱勢金融機構平等，保證服務支農、支小、支弱的金融機構以及非金融機構的金融發展權，從而保障金融弱勢群體的金融發展權；在此基礎上，構建多元金融主體利益協調與利益均衡機制，實現金融發展權制度內部和諧共生。并且，國家要強化金融基礎設施投入力度，特別是對農村等貧困偏遠地區的科技金融、互聯網金融等服務供給基礎設施建設，通過對財稅、用地、科技、精準扶貧項目等政策支撐方面的制度優化設計，從而完備我國金融服務體系的基礎設施，更好地實現金融發展權，實現金融共享、金融公平。

3.微觀層面

第一，完備保險、期貨等風險防范體系。首先，存款保險制度發展。我國存款保險制度要發展需要出臺《存款保險法》，明確監管主體職責、建立存款保險風險防控體系、完善存款保險信息系統，豐富存款保險早期糾正職能，降低道德風險。其次，農業保險體系發展。我國需要參照國外科學制度、立法，來完善我國的保險體系，實行政策性和商業性統一協調的農業保險體系。最后，農業期貨體系完善。通過政策支持，鼓勵金融機構廣泛進入農產品期貨市場，豐富農產品期貨產品，加大“保險+期貨”風險防控模式立法，完善農產品期貨市場法律法規，形成有效的監管體系。

第二，完備抵押信用體系。首先，不斷落實新的農村金融抵押擔保物立法，在豐富抵押物總類的同時，法定化、規范化抵押物種類，以此放活農村產權制度。其次，完備相關法律，積極落實推進相關法律的修改與完備。再次，發展貸款擔保中介公司，通過政府引導，讓民間參與建立貸款擔保中介公司，并將其作為弱勢金融消費主體貸款擔保中介。以貸款擔保中介公司提供專業服務，防止弱勢金融消費主體受騙，降低金融活動風險。最后，信用體系的完備。建立金融市場的金融共享機制，利用完備互聯網與大數據對金融市場主體的資信程度、信用狀況等內容進行收集與數據處理，通過互聯網將信息進行公開，讓利益相關市場主體可以查詢，減少信息不對稱帶來的風險負擔。

第三，金融糾紛解決機制完備。首先，必須把金融權利義務內容在法律法規上明確規定，明確法律主體，法律性質，把糾紛扼殺在搖籃里。其次，明確金融糾紛解決程序、解決機構，創新金融糾紛解決方式、化解機制，通過訴訟、調解、仲裁等多元方式化解糾紛。將ADR機制即替代性糾紛解決機制以及FOS制度等引入糾紛解決制度中。

第四，金融利益代表與利益表達機制完備。一方面，通過立法承認金融發展權社會中間層主體利益代表的法律地位。只有承認金融發展權社會中間層主體利益代表的法律地位才能更好地保證制度運行，保障弱勢群體的利益意愿實現。另一方面，完善利益表達的制度。通過立法規定代表主體可以代表被代表人參見訴訟、調解、仲裁、參加聽證等，形成完備的表達途徑。

[1]卜永祥.中國區域金融改革的探索與展望[J].金融與經濟，2017，（09）：4～14.

[2]黃英君.金融深化、扶貧效應與農村合作金融發展[J].華南農業大學學報(社會科學版)，2017，（06）：32～41.

[3]藍虹，穆爭社.普惠金融的發展實踐及其啟示[J].金融與經濟，2017，（08）：76～81+89.

[4]滕昊，何廣文.社區發展基金與農村信用社聯結機制研究[J].農業經濟問題，2009，（04）：80～85.