新型城鎮化進程中地方治理體系與治理能力研究

劉仁華

（中共重慶市酉陽縣委黨校，重慶 409800）

隨著市場經濟與社會文明的穩步發展，我國正處于城鎮化快速發展階段。新型城鎮化對地方政府治理提出了更高的要求，不斷挑戰地方政府的治理能力。同時，新型城鎮化作為政府深化改革與經濟增長的有力杠桿，為地方治理現代化的實現提供了平臺，地方政府需要向現代治理轉型，實現治理體系的構建和治理能力的提升。

一、新型城鎮化進程中對地方政府治理提出了新要求

我國地方政府要走向治理現代化，必須轉變治理觀念，適應新型城鎮化對地方政府治理提出的新要求。

1.治理模式由“統治”向“治理”轉變。“統治”與“治理”都是一種管理過程和管理模式，但兩者有著明顯的區別，在統治模式下，強調的是服從；在治理模式下，強調的是協同。地方政府作為地方治理的主體，需要高度關注民眾的呼聲，汲取與調動民間力量，從統治模式向治理模式徹底轉變，提高政府科學決策的能力與政府辦事效率。

2.政府職能由管理型向服務型轉變。建設服務型政府，既順應了世界公共行政發展的潮流，也滿足了人民群眾的迫切愿望。地方政府通過改變觀念和改革創新來建設服務型政府，就能解決政府在履行職能過程中的形式主義、官僚主義的問題，通過為社會提供完善、高效的公共服務來提高民眾的生活質量與達到社會秩序的穩定，這是走向治理現代化的必要前提之一。

3.治理范圍從全能型向有限型轉變。在社會主義市場經濟條件下，政府的主要職責是宏觀調控、市場監管、社會管理和公共服務。地方政府應適應現代化社會發展要求，向市場分權、向社會分權，解決好職能交叉、權責脫節、多重管理、多頭執法的問題，政府的作風建設才會取得實實在在的成效，才能從全能政府走向有限政府，從低效政府走向高效政府。

4.治理方式由“人治”向“法治”轉變。“人治”代表的是個人意志，體現的是個人利益，出發點是維護個人利益。而“法治”代表的是人民的意志，體現的是人民的利益，出發點是維護全體人民的權益。全面依法治國要求地方政府治理由人治向法治的轉變，由權力至上走向法律至上的轉變，這樣才能改善治理效果，才能讓一個地方長治久安、繁榮富強。

5.治理格局由“封閉”向“透明”轉變。地方政府系統要治理有效和保持活力，需要保持開放的狀態。地方政府治理政策制定由封閉神秘方式向公眾參與、多方協商、透明決策轉變，其履行的職責和工作的過程，都要讓人民群眾了解、知情，使一些行政行為在社會的監督下進行。地方政府把自己置于陽光之下，增強政府工作的透明度，有利于充分保障本區域公民的知情權，取信于民，進一步激發公民對社會事務的參與熱情，提高地方政府治理的效果。

二、地方政府治理與新型城鎮化進程不相適應的表現

新型城鎮化進程中，地方政府發揮了不可替代的作用，然而在城鎮化發展過程中，也存在地方政府治理能力不足、一些管理體制、管理方式還有不相適應的地方。

1.職能定位不夠準，越位缺位錯位時有發生。目前地方政府尚不能正確處理好與企業、與市場的關系，政企不分的問題仍然沒有得到解決，地方政府履行職能越位、缺位、錯位時有發生。一方面，行政審批不合理和過多過濫，政府干了不該干的事情和管了不該管的事情，包攬了許多本該由市場調節的經濟職能。另一方面，本來應當由政府生產和提供的公共產品和服務，政府卻沒有充分盡職盡責，甚至在某些公共領域出現了“真空”。同時，地方政府部門職能交叉、重疊，職權劃分不清楚，互相推諉扯皮，政出多門的問題時有發生。

2.決策機制不完善，公眾參與形同虛設。隨著經濟社會的快速發展，政府決策機制改革出現滯后的現象。由于權力過分集中，一些地方政府行政長官聽不見群眾意見，專斷決策、“拍腦袋”決策，甚至違法決策的現象時而有之，科學民主依法決策機制尚未形成。決策缺乏專家客觀公正的咨詢論證，公眾參與、風險評估和集體討論決定越來越形式主義。決策過程中的公眾參與、專家論證，只是為了符合制度規定和程序的需要，實際操作過程往往是領導早已下了結論。

3.法治觀念不深入，長官意志仍然盛行。長期以來，地方政府的領導干部習慣于“人治”思維和行政思維，缺乏法治思維，違背法治精神，損害了人民利益，也破壞了法治秩序，其結果導致的是人民群眾普遍“信訪不信法”。由于部分領導干部不懂法、不敬法、不守法，導致法治意識淡薄，“人治”思想、長官意志嚴重，腦子里沒有法律這根弦，或目無法紀，以言代法、以權壓法，或把法律當擺設，知法犯法、徇私枉法。在依法行政過程中主體多頭執法、執法人員自由裁量權大，權責脫節、執法程序不規范。

4.出臺政策不連續，地方政府公信度低。有的地方政府出臺的政策不連續，主要表現在地方政府政策的朝令夕改，有的前后矛盾，地方政府換屆的政策變動即所謂的“一屆政府一朝政策”。人為地破壞政策的穩定性和連貫性，就會使公眾對政策的未來缺乏穩定的預期和信心，公眾與政府之間的信任程度將會降低，政府的公信形象也將遭到損害。

5.監督機制不健全，違法亂紀依然存在。決策必須接受監督，這是促進決策科學化、民主化，保證決策正確性的必要環節。目前，地方政府的決策監督機制還不健全，決策、執行與監督相互制約的運行機制沒有真正建立，決策反饋糾偏機制和決策責任追究制度相當薄弱。甚至于一些地方政府和部門有法不依、執法不嚴、違法不究現象時有發生，少數公職人員濫用職權、失職瀆職、執法犯法、徇私枉法，違法亂紀現象依然存在。

三、新型城鎮化進程中地方治理體系重構的主要內容

構建好現代社會地方治理體系，才能打造共建共治共享的地方治理格局。構建地方治理體系，必須立足現實，科學設計，穩步推進。

1.構建地方治理結構體系，處理好治理主體之間的關系。地方治理結構首先要有多元化、負責任的治理主體，應該包括“黨、政、企、社、民、媒”等。要按照黨的十八大報告明確提出“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”建設目標，突出黨委總攬全局和協調統籌的領導地位，突出政府在社會治理體系中的主導地位，突出人民當家做主的主體地位，突出依法治國的基礎地位。

2.構建地方治理功能體系，解決好治理體系發揮什么作用的問題。治理體系要發揮作用，就要保證社會治理的基本運行。由以下幾種形態構成：一是依法有序治理。法治是一種民主的治理模式，是一種理性的行為原則，蘊含著底線的正義追求和社會公正的價值取向。二是合作協商治理。就是治理主體由政府“本位”向多元轉化，它超越了政府治理過程的公眾參與。三是社會自治治理。它是我國未來基層社會治理體系的基本取向，需要推進現有自治組織功能轉化的問題。四是社會綜合治理。它重視治理主體的多元性、重視治理手段的綜合性，重視治理目標的多向性。

3.構建地方治理制度體系，處理好保障治理結構的有效運轉的問題。治理制度體系是社會治理的靈魂，是構成現代社會治理有機整體的骨架和命脈。它由基本制度體系、運行制度體系和保障制度體系三個子體系構成。社會治理的基本制度體系是由國家治理的基本法律制度所構成的，它是社會治理的根本制度，具有普適性、穩定性、基礎性和衍生性。運行制度體系是社會治理實踐的主要依據，是社會治理過程中的基本參照，是各社會治理主體的行為規范。在基本制度和運行制度體系的基礎上，必須建立起制度間的相互約束機制、制度運行的監督機制和推動制度落實的保障機制。

4.構建地方治理方法體系，解決好靠什么手段進行治理的問題。地方治理需要多元方法和手段的協同使用。一是法律手段，要依法嚴厲打擊和制止一切違反法律的行動。二是行政手段，在經濟、社會等多個領域適時采取高效的行政命令。三是經濟手段，更多地采取符合價值規律的經濟手段，引導宏觀經濟的協調高效發展。四是道德手段，加強社會公德建設，引導個體加強自我約束，實現社會和諧。五是教育手段，要強調各行各業開展繼續教育和民眾社會教育。六是協商手段，建立健全多主體協商機制，疏通利益表達渠道。

四、新型城鎮化過程中提升地方政府治理能力的路徑選擇

新型城鎮化進程中，地方政府治理主要承擔著領導和決策、計劃和組織、控制和監督等職能，應當是一個全新的治理模式，才能適應時代需要。

1.樹立地方政府治理新理念。地方政府理念的更新，是地方政府創新的重要基礎。要突破政府自身利益局限，提高公共服務效率和公共服務能力，處理好地方經濟發展與社會進步的關系。要以人為本，注重人的城鎮化，切實解決城鎮化建設中出現的各類問題及障礙因素，不斷增強小城鎮對農村及農業經濟的輻射力和帶動力。要改變重建設、輕管理現象，建立健全完善的城鎮化建設管理體制，構建可持續發展的城鎮化。要逐步引入市場機制，發揮企業家精神，創新城鎮化建設投融資機制，減少政府對微觀經濟的直接干預，按市場經濟規律辦事。要推動產業和城鎮融合發展，促進城鎮化和鄉村振興戰略協調推進，要引導地方各級領導干部樹立正確的政績觀。

2.完善地方政府治理結構。我國政府是為人民服務的政府，人民具有當家做主的權利，單靠地方政府治理已跟不上新時代人民群眾對民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面日益增長的要求，需要用“請民做主”取代“為民做主”，需要發揮社會組織和積極公民的作用。城鎮化的有序推進，需要政府自身治理能力的提升，也需要政府加強與多元主體的溝通與合作，構建政府主導、多元主體共同治理的治理結構。政府應建立并完善有效的溝通渠道，縮短與公眾的距離，創新公民參與途徑，積極引導和鼓勵公民以多種方式參與城鎮化決策。政府應培育和發展多元的公共事務管理和服務組織，積極鼓勵各種社會組織參與到城鎮化建設中來。應建立政府與多元治理主體之間的伙伴關系，發揮它們各自在城鎮化建設中的優勢，政府與其他社會組織之間應實現優勢整合，最大程度地保證城鎮化的健康有序發展。

3.優化地方政府治理方式。治理方式的創新是地方政府治理模式創新的重要內容，是提高社會治理水平的必然要求。要堅持系統治理，在黨委的領導下，逐步實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動，形成社會治理人人參與的局面。要堅持依法治理，強化地方領導干部的法治觀念，提高其運用法治思維和法治方式化解社會矛盾的能力和水平。要堅持綜合治理，強化道德約束，切實發揮道德力量的示范和引導作用；規范社會行為，促進社會和諧；調節利益關系和協調社會關系，化解社會矛盾、保護群眾利益。要堅持源頭治理，從源頭上預防和減少社會矛盾是社會治理的重點，堅持標本兼治、重在治本；以網格化管理、社會化服務為方向，健全基層服務管理平臺；建立健全黨和政府主導的維護群眾權益機制，有效預防和化解各種社會矛盾，解決各種實際困難和問題。

4.創新地方政府治理體制機制。體制的創新是地方治理的根本，必須切實轉變政府職能，建設服務型地方政府。提高行政效能，最大限度減少政府對微觀事務的管理，市場機制能有效調節的經濟活動，一律取消行政審批。創新政府管理，改進政府治理模式和工作方式，打造政務服務平臺，完善各級政務服打造公共資源交易平臺，打造電子政務平臺。規范權力運行，著力整治“門難進、臉難看、事難辦”現象，嚴格依照法定權限和程序履行職責，著力整治優惠政策不兌現問題，完善行政問責制度和績效管理制度，對無故不兌現、不落實的要嚴格追責。