靜脈產(chǎn)業(yè)園建設過程中關(guān)鍵問題的探討

徐夏楠

（河南省工程咨詢中心，鄭州 450003）

引言

隨著我國城市化、工業(yè)化進程的逐步加快，以及人民生活水平的逐步提高，產(chǎn)生了大量的城市生活垃圾、工業(yè)固體廢物、餐廚垃圾等各類廢棄物，既占用大量土地，也危害生態(tài)環(huán)境，浪費資源，對這些垃圾廢棄物的合理處置成為當代城市面臨的重大問題之一。為合理利用資源，有效集中處置，減少環(huán)境污染，建設各種集中處置垃圾廢棄物的靜脈產(chǎn)業(yè)園區(qū)成為解決此問題的重要措施。靜脈產(chǎn)業(yè)是對廢棄物資源化利用的形象比喻，以節(jié)約資源和保護環(huán)境為目的，運用先進技術(shù)，將生產(chǎn)和消費過程中產(chǎn)生的廢棄物轉(zhuǎn)化為可重新利用的資源和產(chǎn)品，實現(xiàn)各類廢棄物資源化和再生利用的產(chǎn)業(yè)。靜脈產(chǎn)業(yè)園區(qū)就是將從事靜脈產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)的企業(yè)聚集在一起，實現(xiàn)污染治理設施的共享與再生資源的最大化利用[1]。

建設靜脈產(chǎn)業(yè)園區(qū)，有利于緩解資源約束矛盾，促進廢棄物協(xié)同處理，降低污染物排放；有利于發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，培育壯大節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)，提升城市生態(tài)文明水平。國家發(fā)改委、國土資源局、住建委等部委相繼出臺了一系列的政策標準，大力支持廢棄物協(xié)同處置與循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展。然而，在靜脈產(chǎn)業(yè)園實際建設過程中也出現(xiàn)了一些關(guān)鍵問題，如何解決規(guī)劃選址、建設標準、投資融資、運用管理等方面的問題也就成為重中之重。

一、靜脈產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設面臨的問題

由于我國靜脈產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設尚處在起步初期，受法律、政策、技術(shù)等因素的制約，尚未形成統(tǒng)一的規(guī)劃建設思路，園區(qū)建設存在諸多問題，如空間規(guī)劃布局與園區(qū)內(nèi)部組織不合理、園區(qū)建設及項目引進標準不明確、資質(zhì)管理不統(tǒng)一、靜脈產(chǎn)業(yè)鏈條不完善等。政府各部門在制定靜脈產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)建設相關(guān)政策上，由于缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一，沒有發(fā)揮出政策的應有之義。

1.規(guī)劃問題。由于城市用地緊張、公眾鄰避心理等因素，大多數(shù)靜脈產(chǎn)業(yè)園區(qū)都面臨著選址難的困境。并且，部分產(chǎn)業(yè)園區(qū)前期只考慮到產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，地方政府未對產(chǎn)業(yè)園區(qū)域土地制定控制性詳規(guī)，也未提前做好區(qū)域規(guī)劃環(huán)評，造成產(chǎn)業(yè)園后續(xù)發(fā)展在空間和環(huán)境容量上的制約，各類固體廢物大量產(chǎn)生與相應的處理處置設施消納能力不足之間的矛盾愈加突出。

2.建設標準問題。部分園區(qū)在項目引進時，未對企業(yè)嚴格把關(guān)，使得一些技術(shù)資金不到位的企業(yè)進入園區(qū)，出現(xiàn)了“新建產(chǎn)能投產(chǎn)之日即變成落后產(chǎn)能”的情況，造成企業(yè)的處理效率低下、成本昂貴、二次污染嚴重等負面影響。部分園區(qū)在建設過程中沒有充分考慮當?shù)厝丝谂c垃圾產(chǎn)生量之間的關(guān)系，建設標準選取不當，造成了資源浪費。

3.環(huán)保問題。部分園區(qū)在建設過程中，未對園區(qū)的防護區(qū)域做好規(guī)劃，在環(huán)保設施方面投入不足，造成垃圾處理的“二次污染”，導致周邊環(huán)境受到影響，給周邊居民造成了健康安全隱患與生活出行不便，為群眾性上訪事件埋下禍根。在運營管理中，部分企業(yè)之間未達成良好的協(xié)同處置及資源共享機制，導致生產(chǎn)成本增加，效益降低。

4.管理機制問題。部分園區(qū)在項目引進時，未能對引進項目嚴格把關(guān)，造成了園區(qū)內(nèi)的企業(yè)在技術(shù)水平、管理運營、投融資、經(jīng)濟效益等方面參差不齊，部分企業(yè)為了追求利益導致了管理力度和工作重心發(fā)生偏頗，影響園區(qū)的整體水平。產(chǎn)業(yè)園建設及形成過程中，政府并沒有設立一個有效的統(tǒng)一的管理機構(gòu)，造成園區(qū)內(nèi)企業(yè)利益出現(xiàn)沖突時難以協(xié)調(diào)，只能依靠企業(yè)間的契約機制實現(xiàn)資源耦合與廢物的協(xié)同處置。

5.政策問題。部分地方政府各部門在政策制定上，缺乏有效溝通和協(xié)調(diào)，不同部門在同一地區(qū)選取了不同的園區(qū)作為試點，可能導致對有限資源的過度爭奪，不利于園區(qū)的健康成長；對于產(chǎn)業(yè)園的扶持優(yōu)惠政策缺少剛性、延續(xù)性及資金補貼到位的時效性，特別是對產(chǎn)業(yè)園內(nèi)企業(yè)間協(xié)調(diào)處置和資源耦合方面，缺乏明確的政策指導，造成企業(yè)的經(jīng)營困難。

二、靜脈產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展建議

由于靜脈產(chǎn)業(yè)的特殊性在于其社會性要遠大于收益性，此時政府的作用就顯得尤為重要。在這特殊的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)，政府既要制定規(guī)則，又要參與運營和監(jiān)管，來平衡產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的各方利益，以求得社會效益最大化實現(xiàn)。

1.規(guī)劃先行。先進的理念、系統(tǒng)的規(guī)劃、政府的重視，造就靜脈產(chǎn)業(yè)園。政府應按“統(tǒng)籌規(guī)劃，分步實施，以點帶面，整體推進”的思路，把靜脈產(chǎn)業(yè)園的選址和土地納入城市總體規(guī)劃和區(qū)域控制性詳規(guī)，以法律地位明確生活垃圾設施建設，落實設施用地，控制設施用地及周邊居住建設，實現(xiàn)靜脈產(chǎn)業(yè)園區(qū)的統(tǒng)一布局，解決產(chǎn)業(yè)園的土地、規(guī)劃和環(huán)評等難題。由政府領(lǐng)導牽頭組建產(chǎn)業(yè)園工作領(lǐng)導小組，通過政府引導、市場運作、社會參與的模式，在原有設施的基礎上，整合毗連的生活垃圾填埋、焚燒廠、工業(yè)固廢填埋場等設施，規(guī)劃形成以生活垃圾綜合處理為主，其他固體廢棄物處理相給合的靜脈產(chǎn)業(yè)園。園區(qū)規(guī)劃選址上，應綜合考慮城市發(fā)展規(guī)劃、工業(yè)以及居民用熱需求、風向等，并重點考慮對周邊居民影響、配套設施情況、垃圾運輸條件及灰渣處理的便利性等因素。優(yōu)先考慮在遠離城市建成區(qū)的下風口，或現(xiàn)有垃圾填埋場附近，或產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)周邊建設園區(qū)，不僅可以降低垃圾運輸成本，而且在項目實施中，減少當?shù)鼐用竦姆磳σ庖姡鬼椖枯^易實施。同時，也要明確產(chǎn)業(yè)園區(qū)的定位，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)園區(qū)的布局，明確園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，規(guī)避與當?shù)赝悎@區(qū)的同質(zhì)化發(fā)展，科學合理劃分功能區(qū)，方便產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)部產(chǎn)業(yè)之間的耦合共生，建立園區(qū)內(nèi)部、園區(qū)與區(qū)外互動互補的共生機制。

2.高標準建設。以技術(shù)和創(chuàng)新為引領(lǐng)，以環(huán)境綜合整治、生態(tài)修復和確保環(huán)境安全、改善當?shù)厝司迎h(huán)境質(zhì)量為原則，以建設環(huán)保產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)體系、科技研發(fā)體系、保障體系三個體系為目標，充分利用區(qū)域優(yōu)勢和自然、人文、社會環(huán)境的便利，突出環(huán)保治理，優(yōu)選技術(shù)工藝，加快垃圾處理設施建設進程和節(jié)約垃圾運輸成本，將園區(qū)建設成為集污染物集中處理、科技研發(fā)、改善環(huán)境、環(huán)保宣傳等多位一體的現(xiàn)代化環(huán)保產(chǎn)業(yè)類型的生態(tài)工業(yè)園區(qū)。建設模式主要考慮以行政區(qū)劃為依據(jù)來規(guī)劃建設靜脈產(chǎn)業(yè)園區(qū)，對于人口較多的省轄市和縣區(qū)，布局綜合類園區(qū)；對于人口較少的縣區(qū)，重點是推行城鄉(xiāng)垃圾一體化處理模式。具體實施應分步實施、以點帶面，先期以現(xiàn)有垃圾填埋場為基礎，建設垃圾焚燒發(fā)電項目，隨后引入餐廚垃圾處置、其他固（液）廢處置、爐渣綜合利用等項目，配套垃圾分揀、焚燒發(fā)電、焚燒爐渣制磚、填埋處理、填埋氣發(fā)電、危險廢物處置、污泥處理的相關(guān)設施，形成產(chǎn)業(yè)互補。通過園區(qū)內(nèi)企業(yè)間的契約和項目間的耦合，形成協(xié)同處置和組團建設，不僅實現(xiàn)共享資源，減少了物流運輸成本，提高了處理系統(tǒng)安全，也提升了企業(yè)效益，減輕了政府財政負擔。

3.節(jié)能環(huán)保。在考慮園區(qū)的經(jīng)濟效益的同時，也要兼顧自然環(huán)境的保護，注重保障周邊環(huán)境安全與區(qū)域環(huán)境的綜合整治。產(chǎn)業(yè)聚集的產(chǎn)業(yè)園模式，更有利于環(huán)境整治和生態(tài)修復，提升環(huán)保設施利用效率，徹底改善該地區(qū)的環(huán)境面貌，減少社會矛盾。將生活垃圾處理設施整合在一處，既大大改善了原有設施對環(huán)境污染影響；也減少了設施相對集中造成的多處建設處理設施的負面影響，有效集中控制污染源的擴散和達標處理生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的廢氣、廢水、廢渣和噪音。在園區(qū)污染集中治理方面，需建設完善污染防治監(jiān)管體系，嚴格執(zhí)行排放標準，加強對煙氣污染物、惡臭、飛灰、滲濾液的產(chǎn)生和排放情況監(jiān)管，落實好“裝、樹、聯(lián)”工作，推動清潔生產(chǎn)，嚴禁產(chǎn)生二次污染。落實運行管理責任制度和應急管理預案，明確突發(fā)狀況上報和處理程序，有效應對各種突發(fā)事件。建立清潔焚燒評價指標體系，加強設備壽命期管理，推行完好率、合格率與投入率等指標管理，推進節(jié)能減排與能源效率管理，達到適宜的水利用率、廠用電率、物料消耗量和能源效率，有效實現(xiàn)碳減排。同時，建設生態(tài)園區(qū)和環(huán)境保護宣教基地，實現(xiàn)與社會的良好互動。將該園區(qū)建成環(huán)境優(yōu)美的生態(tài)園區(qū)，可為周邊居民提供活動、休憩場所。著力打造科普基地和循環(huán)經(jīng)濟教育基地，加強環(huán)境友好宣傳，引導消費綠色產(chǎn)品，充分調(diào)動社會力量參與環(huán)境保護事業(yè)，實現(xiàn)社會與政府互動。

4.強化管理。在項目引進時，通過公開招標形式設置入園門檻，優(yōu)先引入技術(shù)先進、資金雄厚、運營管理能力成熟的國有龍頭企業(yè)，突出社會責任感，推進項目實施和企業(yè)培育。積極探索由單個項目引進為企業(yè)集團引進、單個企業(yè)招商為產(chǎn)業(yè)鏈上下游組團招商模式，鼓勵PPP模式在靜脈產(chǎn)業(yè)園建設中的應用。探索由省級財政適當注資，以重點企業(yè)為主體，設立靜脈產(chǎn)業(yè)園投資基金，以支持園區(qū)發(fā)展。建立統(tǒng)一的管理機構(gòu)，明確靜脈產(chǎn)業(yè)園的牽頭管理機構(gòu)，建立長效管理機制，對園區(qū)環(huán)境管理、資源耦合、企業(yè)間的互助合作要能起到統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。完善提升收運體系。結(jié)合靜脈產(chǎn)業(yè)園城市廢棄物處置設施，加快推行垃圾分類工作，形成“分類收集、清掃保潔、中轉(zhuǎn)運輸、終端處理”的收運一體化運營，在各類廢棄物收、儲、運環(huán)節(jié)做好防止污染環(huán)境的措施。提高環(huán)境監(jiān)督管理能力。嚴格按照國家的法律法規(guī)、行業(yè)標準或技術(shù)規(guī)范進行環(huán)境監(jiān)督管理，建立定期考核機制，定期公布不達標的企業(yè)，并進行處罰。實行全過程智慧管理。充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”，建立園區(qū)信息化管理平臺，對垃圾清運車輛和線路進行統(tǒng)籌調(diào)度，對生產(chǎn)企業(yè)進行全過程視頻化管理，實現(xiàn)各類廢棄物全流程數(shù)字化監(jiān)管。

5.相關(guān)政策。在落實環(huán)境防護距離基礎上，面向周邊居民設立共享區(qū)域，因地制宜配套綠化、體育和休閑設施，實施優(yōu)惠供水、供熱、供電服務，安排群眾就近就業(yè)，將短期補償轉(zhuǎn)化為長期可持續(xù)行為，努力讓垃圾焚燒設施與居民、社區(qū)形成利益共同體，變“鄰避效應”為“鄰利效益”，實現(xiàn)共享發(fā)展。在產(chǎn)業(yè)政策方面，政府要通過法律手段、經(jīng)濟手段逐步完善稅收、貸款、財政補貼等優(yōu)惠制度；在財稅政策上，要充分考慮實施企業(yè)的運營成本，建立合理的投資回報機制，切實落實補貼政策，在供電、供水、資源整合及補償費交納等方面給予優(yōu)惠；在土地利用政策上，建立土地資源配置的引導制度，規(guī)范園區(qū)企業(yè)用地管理，集約高效用地；在生態(tài)補償機制上，按照“誰受益、誰付費，誰污染、誰付費”的原則，推進資源的可持續(xù)利用。

結(jié)語

以規(guī)模化、規(guī)范化和標準化的形式正確處置廢物，提高資源能源回收利用率，將傳統(tǒng)的“資源—產(chǎn)品—廢棄物”的線性經(jīng)濟模式改造為“資源—產(chǎn)品—再生資源”循環(huán)經(jīng)濟模式，實現(xiàn)社會經(jīng)濟與生態(tài)環(huán)境的和諧發(fā)展是我國今后靜脈產(chǎn)業(yè)園發(fā)展的方向，大力開展靜脈產(chǎn)業(yè)園建設將成為我國各大城市進行廢棄物處理處置、資源綜合利用和循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的必然選擇[2]。