我國運動員社會保險法制建設的困境與出路

張恩利

摘 要：我國運動員社會保險法制建設經歷了參照管理、獨立建設、艱難前進、改革發展、系統完善、依法規范6個發展時期。現行運動員社會保險法制建設內容包括法律、行政法規、地方性法規、行政規章等。我國運動員社會保險法制建設存在運動員社會保險問題難獲關注、專門立法層次不夠、立法內容滯后、配套立法不到位等問題。提出對策：強化依法治體的理念；提升運動員社會保險立法層級；完善運動員社會保險立法內容；加快運動員社會保險地方立法建設等。

關鍵詞：運動員；社會保險；法制建設；運動員社會保險制度；立法；依法治體

中圖分類號：G 80-059 學科代碼：040301 文獻標識碼：A

Abstract： Athletes social insurance legal system construction in China has experienced six periods of reference management， independent construction， difficult progress， reform development， system consummation and legal and regular development. The current social insurance legal system construction includes laws， administrative regulations， local laws and regulations， administrative regulations and so on. The social insurance legal system construction of athletes in China has such problems as scanty public attention on social insurance for athletes， lack of special legislation level， obsolete content of legislation， improper supporting legislation and so on. Finally， the countermeasures are put forward： setting up the idea of governing sport according to law；improving the legislation level of athletes social insurance；perfecting the legislation content of athletes social insurance；and speeding up the local legislation construction of athletes social insurance.

Keywords： athlete；social insurance；legal system construction；athlete social insurance system；legislation； governing by law

2004年以來，我國相繼頒布施行了《工傷保險條例》和《社會保險法》。由此，我國運動員社會保險制度進入到改革深化階段。本文在審視我國現有運動員社會保險制度的基礎上，提出完善新型運動員社會保險法律制度體系的對策建議。

1 我國運動員社會保險法制建設的軌跡

中華人民共和國成立以來，我國運動員社會保險制度經歷了長期的發展過程。系統梳理歷史發展軌跡，有助于認清我國運動員社會保險制度發展的基本規律和特點。

1.1 參照管理時期（20世紀50年代）

20世紀50年代，我國各級體委從全國各地的廠礦企業、機關、團體抽調大批優秀運動員參加國內外體育賽事，并且保留這些運動員在原單位的“國家職工”身份；但是被抽調單位對于運動員在比賽中負傷，不知應給予何種勞動保險待遇，要求相關管理部門予以明確。為此，中華全國總工會辦公廳和原國家體委辦公廳在1956年9月12日，聯合下發《關于運動員在比賽中負傷應給予何種勞動保險待遇問題的通知》[1]，對處理運動員參賽負傷的勞動保險待遇問題做出明確規定，運動員參賽負傷可參照《勞動保險條例》第12條規定，按因工負傷待遇處理。職工參加運動會或比賽中發生的傷亡事故，不宜作為本企業生產傷亡事故論。

需要指出的是，文件中的《勞動保險條例》是指1951年2月26日中央人民政府政務院頒布的《中華人民共和國勞動保險條例》[2]，該法對職工因工負傷、殘廢待遇做出具體規定：工人與職員因工負傷，應在該企業醫療所、醫院或特約醫院醫治；無法醫治時，應由該企業行政方面或資方轉送其他醫院醫治，其全部治療費、藥費、住院費、住院時的膳費與就醫路費，均由企業行政方面或資方負擔；在醫療期間，工資照發；工人與職員因工負傷確定為殘廢時，按4種不同情況，由勞動保險基金項下按月付給因工殘廢撫恤費或因工殘廢補助費。

體育管理部門明確運動員參賽負傷適用的法律依據，參照執行國家勞動保險法規文件，是這一時期我國保障運動員勞動保險待遇的重要特征。

1.2 單獨建設時期（20世紀60年代）

20世紀60年代國家逐漸開始確認運動員的職業身份。1962年9月，原國家體委出臺了《關于處理傷病運動員的幾點意見》[3]，對傷病運動員安置問題作出規定。意見要求，凡在訓練、比賽中受傷致殘的運動員，給予妥善處理與安置，提出了必須嚴肅認真，負責到底，力求安排得當的原則，并再次確認了運動員傷殘應參照國家職工勞動保險待遇進行處理。這也顯示出我國對于運動員職業身份重要性的肯定。

1963年7月30日，原國家體委出臺的《關于專業運動員工齡計算等有關問題的意見》[4]規定，凡自學校、農村或社會上正式參加到省、市、自治區專業運動隊的運動員，自進入專業隊之日起即算為參加工作，成為國家正式職工，與國家職工享受同樣的待遇。該文件標志著我國正式確認了運動員的職業身份。

這一時期，優秀運動員作為體育事業單位的正式職工，獲得新的運動員職業身份，同時享受勞動保險待遇和體育保險待遇，勞動地位顯著提升。

1.3 艱難前進時期（20世紀70年代）

1966—1976年，我國社會保險事業在整體發展上受到了嚴重沖擊。1969年財政部發布的《關于國營企業財務工作中幾項制度的改革意見（草案）》[5]規定，國營企業一律停止提取勞動保險金，企業的退休職工、長期病號工資和其他勞保開支，改在營業外列支。這使得勞動保險失去了統籌機制，變為企業保險。這一時期，我國運動員社會保險事業在曲折和動蕩中艱難前行。

1.4 改革發展時期（20世紀80年代）

1978年，我國運動員社會保險制度恢復，并且嘗試探索新的運動員保險模式。1986年11月1日，原國家體委頒布了《優秀運動隊工作條例（試行）》[3]，對優秀運動員的生活、學習、工資、福利等社會保障的內容做了較為系統的規定。其中規定：運動員的傷殘勞保及其他物質待遇按照國家有關規定執行；推行社會保險，對優秀運動隊可以撥出一定經費繳付人身安全保險金，對于受傷致殘的運動員，爭取從社會保險中獲得補償。這一時期，我國開始探索運動員的社會保險管理模式，逐步實現運動員保險的社會化改革。

1.5 系統完善時期（20世紀90年代）

1993年5月，原國家體委發布的《關于深化體育改革的意見》[6]加快了我國體育的實體化、產業化、社會化改革步伐。1994年全國足球甲A聯賽開幕，邁出了我國足球市場化改革的第一步。足球運動員的職業身份開始由國家職工性質的專業球員轉向企業雇員性質的職業球員。隨后籃球、排球、網球、乒乓球、羽毛球等運動項目也開始嘗試市場化改革，這些運動員有的保留專業運動員身份，有的轉變為職業運動員，有的兼具專業運動員和職業運動員雙重身份，其勞動關系也隨之發生變化。在此背景下，一些市場化的單項運動項目協會對運動員的人事勞動關系做出了新的認定，例如《中國足球協會運動員身份及轉會規定》[7]。

這一時期，我國運動員社會保險管理制度逐步走向社會化和市場化。專業運動員保險制度不斷完善，職業運動員社會保險有所依托，我國初步形成了多層次、多面向的運動員社會保險體系。

1.6 依法規范時期（2000年至今）

1997年中國共產黨第十五次全國代表大會將“依法治國”確立為治國基本方略，將“建設社會主義法治國家”確定為社會主義現代化的重要目標。2002年7月，中共中央、國務院下發《關于進一步加強和改進新時期體育工作的意見》[8]。該文件提出要堅持依法行政，加強體育工作的法制建設，同時要求體育、財政、人事、勞動與社會保障等部門要研究制定非職業化運動隊優秀運動員的激勵機制和傷殘保險制度。2006年國家體育總局、財政部、勞動和社會保障部聯合印發《關于進一步加強運動員社會保障工作的通知》[9]，對我國運動員基本養老保險、基本醫療保險、失業保險和工傷保險的辦理手續、繳費年限和費率等做出具體規定。2007年國家體育總局會同教育部、公安部、財政部、人事部、勞動和社會保障部聯合印發了《運動員聘用暫行辦法》[10]。這些規定較為全面地規范了我國運動員社會保險的管理問題。

這一時期，運動員社會保險法制建設更加健全，運動員社會保險依法納入國民社會保險體系，有利于全面保障運動員的社會保險待遇。

2 我國運動員社會保險法制建設的內容

中國大百科全書出版社1984年出版的《中國大百科全書·法學》載明，立法是指國家機關依據其職權范圍通過一種程序制定（包括修改和廢止）法律規范的活動，既包括擁有立法權的國家機關的立法活動，也包括被授權的其他國家機關制定從屬于法律的規范性法律文件的活動；因此，我國運動員社會保險立法主要包括法律、行政法規、地方性法規、行政規章4個層次。

2.1 法律

我國《勞動法》《勞動合同法》《社會保險法》是運動員社會保險法制建設的重要內容，同時也是運動員社會保險其他立法的法律依據，對于保障運動員社會保險待遇具有最高法律效力。

《中華人民共和國勞動法》[11]規定：勞動者享有社會保險和福利權利；用人單位和勞動者必須依法參加社會保險，繳納社會保險費；國家應當發展社會保險事業，建立社會保險制度，設立社會保險基金，使勞動者在年老、患病、工傷、失業、生育等情況下獲得幫助和補償。

《中華人民共和國勞動合同法》[12]規定：勞動合同和集體合同應當包括社會保險事項；用人單位未依法為勞動者繳納社會保險費，勞動者可以解除勞動合同；勞動行政部門應當依法對用人單位參加各項社會保險和繳納社會保險費的情況進行監督檢查；國家應當建立健全勞動者社會保險關系跨地區轉移接續制度。

我國《社會保險法》[13]規定，國家建立基本養老保險、基本醫療保險、工傷保險、失業保險、生育保險等社會保險制度，保障公民在年老、疾病、工傷、失業、生育等情況下依法從國家和社會獲得物質幫助的權利。此外，該法還對職工基本養老保險制度、職工和城鎮居民基本醫療保險制度、工傷保險制度、失業保險制度、生育保險制度的覆蓋范圍、基本模式、資金來源、待遇項目、享受條件和調整機制等作了比較全面的規范。

2.2 行政法規

國務院制定的《工傷保險條例》《失業保險條例》《勞動保障監察條例》等是我國運動員社會保險立法的重要組成部分，對于保障運動員社會保險待遇具有強制性的法律效力。

2004年施行的《工傷保險條例》[14]是我國目前專門規范勞動者工傷保險待遇的行政法規。該條例規定，我國境內所有職工都有享受工傷保險待遇的權利，所有用人單位都應為本單位職工繳納工傷保險費。該法要求建立和完善工傷保險基金，規范傷亡性質認定及工傷認定程序，制定全面、合理的工傷保險待遇，規范勞動能力鑒定及其程序等。

1999年施行的《失業保險條例》[15]是規范我國勞動者失業保險待遇的行政法規。該法規定：城鎮企業、事業單位失業人員享受失業保險待遇；用人單位和失業人員應當依法繳納失業保險費，同時還規定了失業人員的失業待遇和條件；失業保險的資金來源和失業保險費的繳納；失業保險基金的統籌和管理等內容。

2004年施行的《勞動保障監察條例》[16]是一部旨在規范勞動保障監察工作、維護勞動者合法權益的行政法規。該法規定，勞動保障行政部門有權對用人單位參加各項社會保險和繳納社會保險費的情況實施勞動保障監察，并對繳納社會保險費的情況進行審計。該法還對用人單位瞞報應繳納社會保險費數額、騙取社會保險待遇或社會保險基金支出等行為的處罰辦法作出規定。

2.3 地方性法規

地方性法規是落實運動員社會保險待遇的直接法律依據。諸如《北京市企業職工失業保險規定》《深圳經濟特區工傷保險條例》《廣東省工傷保險有關待遇調整機制的通知》等地方性勞動和社會保險法規，對于保障轄區內運動員的社會保險待遇具有現實意義。

2.4 行政規章

2.4.1 部委規章

2011年人力資源和社會保障部頒布施行的《實施〈中華人民共和國社會保險法〉若干規定》是《中華人民共和國社會保險法》的實施細則，有助于貫徹和落實《社會保險法》的立法精神和保障內容。該法對我國公民基本養老保險、基本醫療保險待遇、基本工傷保險、基本失業保險和基本生育保險的繳納主體、繳費時限、繳費標準、補助標準、支付辦法、計算方法、接續辦法、工傷期間福利待遇等具體實施內容作出細致規定。

體育行政部門出臺的運動員社會保險部門規章和規范性文件是保障我國運動員社會保險待遇的直接依據。2006年11月10日，國家體育總局、財政部、勞動和社會保障部聯合發布的《關于進一步加強運動員社會保障工作的通知》（體人字〔2006〕478號）是目前我國最主要的運動員社會保險規范性文件。此外，諸如《關于對部分老運動員、老教練員給予醫療照顧的通知》《運動員聘用暫行辦法》《優秀運動員傷殘互助保險暫行辦法》等規范性文件，也對不同險種的運動員社會保險做出了具體規定。

2.4.2 地方政府規章

地方政府規章是我國運動員社會保險立法體系的關鍵環節，直接決定著運動員社會保險待遇的內容標準和具體實施。2010年以來，隨著《關于進一步加強運動員文化教育和運動員保障工作的指導意見》（國辦發〔2010〕23號）的出臺，全國各地加大運動員保障立法工作力度，例如，北京、江蘇、陜西、浙江、廣東、河北、青海等省、市、自治區人民政府都制定了本地區的《關于進一步加強運動員文化教育和運動員保障工作實施意見》，旨在貫徹落實中央政策文件。

截至2014年底，全國各地通過出臺地方運動員社會保險配套立法，將所有在編運動員納入工傷保險，工傷保險覆蓋率達100%，18個省、市、自治區及5個原計劃單列市納入養老保險統籌范圍，27個省、市、自治區及5個原計劃單列市納入醫療保險統籌范圍，28個省、市、自治區及4個原計劃單列市納入失業保險統籌范圍，22個省、市、自治區及5個原計劃單列市納入生育保險統籌范圍；全國各地在編運動員均享受住房公積金或住房補貼。

在運動員社會保險補充制度方面，河北、遼寧、吉林、江蘇、浙江、甘肅、廣西、寧波、大連、深圳、青島、廈門12個省市、自治區制定了運動員社會保險商業保險補充制度。內蒙古、安徽、山東、江蘇、湖南、貴州等地，制定了運動員社會保險補貼制度。上海市專門建立了運動員醫療商業保險制度，以及退役運動員養老金專項補助制度。至此，我國已經建立起由基本社會保險和補充社會保險組成的運動員社會保險體系。

3 我國運動員社會保險法制建設的困境

3.1 運動員社會保險問題難獲關注

運動員在繁重的競賽訓練任務中，沒有時間和精力關心和了解社會保險問題。由于現有保障措施可以暫時解決在役運動員的就業、醫療、工傷、住房等問題，運動員感受不到社會保險的必要性，很少主動要求運動隊和體育管理部門為其繳納基本社會保險。社會各界也較少關注運動員社會保險法律問題。新聞媒體往往關心個別運動員街頭賣藝等現象，很少深入挖掘運動員社會保險缺失問題。法律界也因為運動員勞動與社會保障案件本身缺乏社會影響力和經濟效益而不愿介入 。

3.2 運動員社會保險立法的層次不夠

雖然我國形成了較為完整的運動員社會保險立法體系，但是針對運動員的社會保險專門立法仍然較少，主要集中在體育部門規章和地方政府規章2個層面。2006年由國家體育總局、財政部、勞動保障部聯合印發的《關于進一步加強運動員社會保障工作的通知》和2007年國家體育總局與教育部、公安部、財政部、人事部、勞動與社會保障部聯合下發的《運動員聘用暫行辦法》是我國目前較為全面的運動員社會保險立法文件，但也僅僅是部門行政規章，效力不及法律和行政法規，對于其他行業部門不具有強制性效力。這一層次的專門立法難以有效推動運動員的社會保險工作取得快速進展，并且經常受限于政府部門條塊化管理，從而導致運動員社會保險立法效果大打折扣。

3.3 運動員社會保險立法內容滯后

我國運動員社會保險立法起步較晚，相較于完整的國民社會保險體系，立法內容仍不完善。《關于進一步加強運動員社會保障工作的通知》[17]（體人字〔2006〕478號）提出要妥善解決運動員的基本養老保險、基本醫療保險、失業保險和工傷保險問題，卻沒有提及運動員的生育保險問題。

3.4 運動員社會保險配套立法不到位

現行運動員社會保險立法的落實與執行需要地方配套立法才能實現立法目標，也需要通過不同層次立法協調不同政府部門共同保障運動員的社會保險權益；但是從現有立法程序和立法博弈來看，欠缺有約束力的運動員社會保險配套立法，立法內容模糊，立法部門責任不清，使得立法難以落實到位。

4 我國運動員社會保險法制建設的出路

4.1 強化依法治體的治理理念

應當轉變體育管理人員依法治體的管理觀念，要強化法治意識，避免依賴行政手段對運動員進行封閉管理；要提高運動員法律意識，這既是對管理人員依法管理能力提升的現實考驗，也是規避法律風險、明確法律責任的有效途徑；同時還應積極組織運動員學習勞動法律知識，樹立法律意識，明確法律風險和自身責任，理清權利與義務的關系。

4.2 提升運動員社會保險立法層級

運動員社會保險立法層次不夠，法律效力不足，難以強制約束其他利益主體和相關部門配合落實運動員社會保險立法目標，因此，必須提升運動員社會保險的立法層級。例如，通過修訂《中華人民共和國體育法》或《中華人民共和國社會保險法》增加運動員社會保險相關條款，指出運動員依法享有的社會保險權益，或者提升運動員社會保險立法層級，從而獲得中央和地方政府部門的重視和支持。

4.3 健全完善運動員社會保險立法內容

我國運動員社會保險制度尚未健全，包括生育保險缺失、社會保險繳納年限轉換認定、社會保險地方接續等問題都需要盡快完善。首先，體育管理部門應依法制定保障女運動員生育保險權益的政策文件；其次，體育管理部門應與人力資源與社會保障部門協商解決運動員社會保險接續問題和年限認定問題；最后，由體育管理部門提出解決思路和主要訴求，提請立法部門協調相關部門共同完善運動員社會保險立法。

4.4 加快運動員社會保險地方立法建設

目前，我國運動員社會保險立法尚處于制度建設層面，需要逐漸完善具體的配套制度和管理辦法。例如，在中央層面制定和出臺“我國運動員社會保險問題指導意見”，在地方層面由省、市、自治區立法部門出臺適用本地區的運動員社會保險管理辦法或意見，最后，由地方體育部門牽頭負責運動員社會保險的具體執行。這樣就能夠有力推動運動員社會保險地方立法進程。

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