國家公園體制中政府間職能的縱向配置—文獻綜述與研究框架

汪 芳,李經龍

(安徽大學 商學院,安徽 合肥 230601)

2013年,《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出加快生態文明制度建設,建立國家公園體制。這是我國關于自然文化遺產地管理思路的創新。2015年，我國發布《建立國家公園體制試點方案》標志著我國正式啟動了國家公園體制改革。2015年，我國開始了為期三年的國家公園體制試點。為了加快構建符合我國國情的國家公園體制,2017年在總結試點經驗的基礎上,我國發布了《建立國家公園體制總體方案》。十九大報告明確指出,要“建立以國家公園為主體的自然保護地體系”。因此,現階段關于如何在我國國情下建立國家公園體制,成為我國政府加快生態文明體制改革和建設美麗中國的重要組成部分。

發源于美國的國家公園,被認為是實現資源保護與旅游業發展“雙贏”的行之有效的保護地類型。現在,世界上越來越多的國家投身于國家公園建設,掀起了一場全球性的“國家公園運動”。國家公園是國家為保護典型自然生態系統的完整性而劃定的，需要特殊保護和管理,并適度利用其自然景觀開展生態教育、科學研究和旅游活動的自然區域[1]。國家公園的生態系統保護和科研、教育、旅游等公益性目標的實現,依賴于各國所設立的國家公園體制。對我國來說,在國家公園體制中明確政府在國家公園公共物品供給和建設資金來源中的主體地位是國家公園公益性目標實現的重要保障。其中,合理確定國家公園的中央政府與地方政府之間(簡稱“政府間”)的縱向職能配置，構建主體明確、責任清晰的中央與地方協同的管理機制,是確保國家公園管理中政府職能實現的關鍵環節。那么,世界上主要國家的國家公園體制中政府間職能配置是怎樣的、有何不同？造成這些不同的主要影響因素有哪些及其影響機理如何?我國在國家公園體制的建設過程中應如何構建符合國情的政府間縱向職能配置？鑒于此,本文在文獻綜述的基礎上,嘗試建立對國家公園體制中政府間職能縱向配置研究的分析框架,為在我國國情下開展此類問題的研究提供參考。

1 政府間職能縱向配置的文獻綜述

1.1 政府間職能縱向配置的研究現狀

世界主要國家公園體制中政府間職能縱向配置的相關研究:作為保護地體系之一的國家公園,其管理目標是保護自然生態資源,并在此基礎上滿足國民的游憩需求,因此國家公園的管理主要包括資源與環境管理、游客管理和公園游憩保障系統管理三方面[2]。在國家公園管理中相關利益主體的積極性與主動性取決于國家公園體制[3]。世界自然保護聯盟(IUCN)將國家公園體制分為政府治理、聯合治理、私人治理、社區治理四種類型[4]。由于國家公園的管理目標具有公益屬性,因此雖然國家公園體制存在差異,但仍以政府治理為主[5],即維護國家公園的生態系統、開展環境和科研教育、滿足大眾一般性游憩需求的公共物品均由政府提供。政府治理型體制按政府管理中政府間縱向職能配置的不同特點,又可進一步分為中央集權、地方自治和綜合管理三種不同的國家公園體制[6]。以美國為代表的中央集權型國家公園體制以中央政府垂直管理和中央財政撥款為主[7,8];以德國和澳大利亞為代表的地方自治型國家公園體制以地區或州政府管理為主,中央政府發揮協調作用[9,10];以英國和加拿大為代表的綜合管理型國家公園體制是中央政府和地方政府共同參與和擁有國家公園的管理權[11,12]。

我國國家公園體制建設及政府間職能縱向配置的相關研究:從20世紀60年代開始,我國逐步建立了自然保護區、文物保護系統、森林公園、地質公園、風景名勝區5個交叉的自然文化遺產地管理體系[13]。一方面,這些遺產地在專業上分別接受職能部門(環保、文物、林業、國土資源和住建)的行業管理,形成了縱向的“條狀”管理格局;另一方面,這些遺產地普遍實施屬地管理原則,在人、財、事方面接受地方政府的管理,形成了橫向的“塊狀”管理格局。這種條塊分割、多頭管理的管理體制造成我國自然文化遺產資源管理存在較多疏漏[14]。以發揮自然文化遺產保護、科研、教育、經濟為標準,我國自然文化遺產管理存在未保護好、未服務好和未經營好三方面的問題[15]。

針對我國自然文化遺產資源管理中長期存在的問題,21世紀初徐嵩齡等學者提出政府治理的國家公園體制有利于實現我國國家遺產資源的完整保護和合理利用[16]。在研究并介紹世界主要國家公園體制的同時,我國開始關注已建立的保護地體系與國家公園之間的關系,并開始了國家公園的建設工作。建設部曾宣稱他們管理的國家風景名勝區就是我國的國家公園,云南和黑龍江也分別建設了普達措國家公園和湯旺河國家公園。而我國大陸名義上的“國家公園”在資金機制、功能結構等方面與國外的國家公園并不一致,因此并不是國際上公認的國家公園[17]。

關于我國國家公園的具體建設,見解和看法主要有:①研究了我國國家公園設置的標準、具體的指標評價體系和相應的資源調查方法[18]。②提出了我國國家公園應建立政府治理型國家公園體制。我國國家公園在維護生態系統、環境教育、科研教育和滿足一般性游憩需求這些公共物品應由政府提供,對在此基礎上的個性化游憩產品可采取特許經營方式由市場提供[19,20]。③給出了我國建立政府治理型國家公園體制的具體建議,包括國家公園的管理應建立國家公園管理局以改變目前多部門交叉管理的狀況[21],國家公園應構建以政府財政支出為主體的資金來源渠道[22]。但目前,在我國國家公園體制建設中最困難、關注度最高的問題是未明確各級政府在國家公園公共物品提供中的縱向職能配置[23],使我國國家公園管理缺乏相應的人力、財力和物力保障[24,25],從而影響國家公園公益性目標的實現。

1.2 政府間職能縱向配置研究述評

現階段,我國國家公園體制建設面臨的核心問題之一是在國家公園管理中政府間縱向職能的配置問題。通過對相關研究文獻和對問題的梳理,發現目前的研究仍存在以下兩個方面的不足:①雖然歸納了國家公園體制中政府間縱向職能配置的三種不同類型,但并沒有解釋不同類型的形成原因。現有文獻在對中央集權、地方自治和綜合管理這三種政府治理型國家公園體制進行研究時,主要介紹了不同國家中這三種國家公園體制下政府間縱向職能配置的不同特點,但并沒有深入分析和清楚解釋不同國家在對國家公園實行有效管理時政府間職能縱向配置不同的根本原因。②雖然給出了我國應建立政府治理型國家公園體制這一方向,但沒有具體解決國家公園管理中政府間職能縱向配置的問題。關于我國國家公園體制建設,現有文獻給出了政府治理型國家公園體制建設的方向和統一管理部門、構建以政府財政為主的資金來源等建議,意識到解決我國各級政府在國家公園公共物品提供中縱向職能配置這一問題的重要性,但并沒有給出我國國家公園管理中政府間職能縱向配置的具體方案,也沒有解決國家公園管理中的機構設置、機構職責、資金來源等一系列重要的現實問題。

在國家公園管理中,政府間能否進行有效的縱向職能配置,直接影響到我國政府能否最大程度地實現對國家公園的管理效率,影響著國家公園的公益性目標能否真正實現。因此,如何在我國國情下對國家公園管理建立政府間職能的縱向配置,并在此基礎上設置合理的國家公園管理組織機構和劃分可行的政府間支出責任,成為我國建立有效管理國家公園體制的重要環節。

2 政府間職能縱向配置研究框架

為解決我國國家公園體制中政府間職能縱向配置這一關鍵性問題,按照“國家公園管理中政府職能界定—世界主要國家公園體制中政府間職能縱向配置解析—我國國家公園體制中政府間職能縱向配置的建議”的基本思路,構建國家公園體制中政府間職能縱向配置的基本研究框架(圖1)。

圖1 我國國家公園體制中政府間職能縱向配置的研究框架

2.1 國家公園中的物品性質與政府職能界定

全面深化改革,建立國家公園體制,其核心問題之一是處理好國家公園管理中政府與市場的關系,界定好國家公園管理中政府的職能范圍。主要是包括:①國家公園的公益性與國家公園中的物品性質。國家公園最基本的屬性是公益性,具體表現為公眾利益而設、對公眾低廉收費和使公眾受到教育[26]。公益性屬性影響著國家公園所提供各類物品應具備的性質,即是屬于私人物品還是公共物品,是屬于公共物品中的純公共物品、公共池塘資源還是俱樂部物品[27]。因此,根據非排他性和非競爭性為判斷標準,確定公益性屬性下國家公園中的物品性質,是界定好國家公園管理中政府職能范圍的重要前提。②國家公園管理中政府職能的界定。公共物品的供給主體主要有三種,包括政府、市場和第三部門[28]。這三種供給主體在提供公共物品的過程中各有優勢,也各有弊端。根據國家公園中各類物品的不同類型與性質,確定由政府作為供給主體而提供的物品種類是界定國家公園管理中政府職能范圍的重要依據。

2.2 政府間職能縱向配置解析

在科學界定了國家公園管理中政府職能范圍的基礎之上,政府的管理效率進一步取決于政府職能是否在政府間(中央政府與地方政府之間)進行了有效的縱向配置。

世界主要國家公園體制中政府間職能縱向配置的現狀差異分析:在國家公園管理中,政府職能在政府間的縱向配置并不完全相同,從而表現為中央集權型(如美國)、地方自治型(如德國)和綜合管理型(如加拿大)三種不同的國家公園體制。政府間職能的縱向配置包括政府間事權的劃分與政府間支出責任界定兩方面相互聯系和相互影響的內容。政府間事權的明確劃分是界定政府間支出責任的基本依據,而明確的政府間支出責任是劃分清楚的事權得以實現的重要保障[29]。因此,對世界主要國家公園體制中政府間職能縱向配置的差異分析,需要從政府間事權劃分和政府間支出責任界定這兩方面入手,以解決各級政府各自應負責什么事情和各自負責的事情所需資金從何而來的問題。

政府間事權劃分是在解決了國家公園管理中“政府應承擔的職能是什么”問題的基礎上,進一步解決“各級政府應承擔的職能是什么”的問題。政府間事權劃分是各級政府職能的體現,確定了各級政府的職能范圍和邊界，而國家公園管理中組織結構的設置與相應職責的規范是政府間事權劃分情況的具體體現。因此,可通過對中央集權型、地方自治型和綜合管理型三種主要的國家公園體制中國家公園管理的組織機構和相應職責設置的現狀了解,深入分析在不同國家公園體制中政府間事權不同的劃分情況,包括中央與地方政府的各自專有事權、共有事權和委托事權,各項事權的具體內容與要求,各項事權的執行范圍與賦予中央和地方政府不同國家公園管理事權的法律或制度名稱等方面的內容。

支出責任界定是各級政府為保證各自事權的執行而劃分清楚的財政支出義務和相應的資金保障制度,是劃分后的政府間事權得以履行的重要保障。因此,在了解三種不同類型國家公園體制下國家公園管理的政府間事權劃分現狀的基礎上,應進一步了解國家公園管理中政府間支出責任的劃分情況(即是由中央或地方政府獨自承擔,還是通過中央委托型、中央補助型等方式由中央與地方政府分擔)及相應的資金保障制度(包括政府經常性財政支出制度、國家公園捐款制度和轉移支付制度等)。

世界主要國家公園體制中政府間職能縱向配置的差異原因剖析:在實現政府對國家公園的有效管理時,中央集權型、地方自治型和綜合管理型三種主要的國家公園體制中政府間職能縱向配置為什么會出現差異,需要從主要影響因素及影響機理這兩方面進行剖析。一方面,要從政府行政管理架構、國家經濟社會發展水平、財政管理體制等各方面入手,探尋國家公園管理中政府間職能縱向配置出現差異的各種主要影響因素;另一方面,要科學運用公共選擇理論、博弈論、委托—代理理論等分析工具,深入剖析國家公園管理中政府間職能縱向配置的各種影響因素與配置差異之間的機理關系,探究差異性背后的深層次原因。

2.3 完善政府間職能縱向配置的對策研究

為實現我國國家公園的公益性目標和提高我國政府對國家公園的管理效率,我國的國家公園體制需要在結合國情的基礎上,建立和完善國家公園管理中的政府間職能縱向配置,科學解決我國國家公園管理中政府間事權劃分和政府間支出責任界定這兩大相互影響、相互聯系的問題。

我國國家公園管理中政府間事權劃分的對策研究:我國國家公園管理中政府職能能否得到有效履行與是否進行了科學的政府間事權劃分密切相關。因此,需要在掌握政府間職能配置與各種主要影響因素之間關系的基礎上,結合我國的實際情況,給出我國政府在履行國家公園的管理職能時中央與地方政府間的事權劃分相關對策建議,具體包括中央政府和地方政府應各自承擔的事權內容與要求、應設置的相關組織機構和應制定的相應職責規范等。

我國國家公園管理中政府間支出責任界定的對策研究:為保障劃分后的政府間事權得以實現,我國國家公園管理中需要科學界定各級政府的支出責任。因此,需要在政府間事權劃分的基礎上,結合我國中央與地方財政的實際情況,對保證各級政府職能得以實現的政府間財政支出責任界定給出相應的對策建議,具體包括支出責任確定(即對已確定的各級政府事權是由中央或地方政府獨自承擔相應的支出責任,還是通過中央委托型、中央補助型等方式由中央協助地方政府分擔)和相應的資金保障制度(即政府經常性財政支出制度、國家公園捐款制度和轉移支付制度等)。

3 總結

隨著我國國家公園建設工作的不斷推進,如何在我國國情下建立有效的國家公園體制,科學實現國家公園管理中政府間事權劃分和政府間支出責任界定,已成為我國政府改革生態文明體制、建設美麗中國的重要環節。因此,對“國家公園體制中政府間職能縱向配置”這一問題的探討具有重要價值。一方面,通過深入解析中央集權、地方自治和綜合管理這三種不同類型國家公園體制中政府間職能縱向配置的差異性和造成差異性的根本原因,為我國國家公園體制中建立合理的政府間縱向職能配置提供科學的理論依據。另一方面,結合我國政治、經濟等實際情況,力求回答我國在國家公園體制中關于“各級政府應承擔的具體事權、國家公園管理組織機構設置、各個組織機構的職責規范、管理資金的財政支出責任劃分、資金保障制度”等關鍵問題,為我國國家公園管理中政府間職能的縱向配置提供合理的解決方案。總之,在國家公園體制中政府間職能的縱向配置是我國國家公園體制建立和完善過程中必須解決的新問題。