鄉村振興視角下農用地土壤污染多主體協同治理探討

劉迪川，來亞紅

(1.福建農林大學 資環學院，福建 福州 350002；2.湖南省委黨校經濟學部，湖南 長沙 41000)

1 引言

在2018年5月召開的全國生態環境保護大會上，習近平總書記指出：生態文明建設是關系中華民族永續發展的根本大計。黨的“十八大”以來，我國將綠色發展作為指導我國未來經濟社會發展的五大理念之一，開創性地開展了一系列事關長遠的生態文明建設工作，深入實施大氣、水、土壤三大污染防治行動計劃，打響了“藍天、碧水、凈土”三大“戰役”，推動我國的生態環境保護發生“歷史性、轉折性、全局性變化”[2]。黨的“十九大”更是把堅持人與自然和諧共生作為新時代堅持和發展中國特色社會主義的重要內容，將生態環境保護提升到前所未有的戰略高度。本文聚焦鄉村生態環境的主要組成部分：農用地，對我國農用地土壤污染概況和污染治理進行分析和思考，力圖提出在推進鄉村振興戰略中多主體協同治理農用地土壤污染的對策建議。

2 鄉村振興戰略與農用地土壤環境安全

在黨的“十九大”報告中，中央首次提出實施鄉村振興戰略，并對我國農業農村發展設定了新目標：到2020年，制度框架和政策體系基本形成；到2035年，農業農村現代化基本實現；到2050年，鄉村全面振興，農業強、農村美、農民富全面實現。鄉村振興戰略的實施，將帶來我國農村發展方式、發展質量的深層次變革和鄉村生態環境的重大變化，是補齊我國“三農”發展短板的戰略安排。在此背景下，保障農產品質量安全和農村人居環境安全成為必然的要求，而這兩者都與農村生態環境保護息息相關。

中國有俗語：萬物土中生，有土才有糧。英國古典政治經濟學之父威廉·配第有名言：勞動是財富之父、土地是財富之母。土壤是萬物生長的基本要素，人類的“吃”和“住”都與土壤環境息息相關。尤其是用于農業生產的農用地，其土壤環境的健康狀況直接事關“舌尖上”的安全。由于農用地土壤環境是一個開放的系統，往往成為大氣、水、固體廢棄物等遭受污染后的最終受體，當外來污染排放量超過土壤自凈能力時，其質量和成分發生變化，生產功能退化甚至“毒化”，乃至出現危害動植物和人體健康的現象[3]。

我國公有制的土地制度安排，決定了農用地的公共產品性質，農用地土壤環境問題成為經濟學上典型的“公地”問題。農用地使用權和經營權屬于各種利益主體，但是土地所有權屬于集體，沒有明確的所有權利人和責任主體，這必然導致對其無序和過度使用。改革開放40年來的現實確實如此：使用者為了獲得盡可能高的產出，對土地進行高強度粗放式經營，污水灌溉，化肥、農藥、農膜等農業投入品的不合理使用，畜禽養殖任意排污等，嚴重破壞了土壤環境系統和功能，再加上城鎮和工業不受控制地對鄉村排污，農用地土壤環境現狀堪憂。近些年不斷爆發的“鎘大米”、“鉛小麥”、“毒土地”等事件，以及由此導致的農產品安全問題和人居環境問題，已成為全面建成小康社會和實現鄉村全面振興的突出短板。

3 我國農用地土壤污染概況

經過8年多的調查，2014年4月17日環境保護部和國土資源部共同發布的首個《全國土壤污染調查公報》顯示，“全國土壤環境狀況總體不容樂觀，部分地區土壤污染較重，耕地土壤環境質量堪憂……”、“全國土壤總的超標率為 16.1%”、“耕地土壤點位超標率為19.4%”[4]，其他農用地如林地、草地等土壤污染點位超標率也都在10%以上。我國農用地土壤污染已經到了非治理不可的地步了。

3.1 農用地土壤污染的主要來源

農用地土壤污染是在經濟社會發展和自然生態系統演變過程中長期累積相互作用而形成的。當前我國農用地土壤污染主要有以下幾個主要來源。

(1)農業生產排放。化肥、農藥、農膜等農業生產投入品的超量不合理使用，污染水體直接灌溉，畜禽排泄物無序排放，這幾大農業生產和經營活動是造成農用地土壤污染的直接來源和最主要原因。

(2)工礦生產排放。散布鄉村區域和城鎮周邊的工礦企業，其生產經營活動中產生的廢氣、廢水不經處理直接排放于農田，各類固體廢物如尾礦渣、危險廢棄物等隨意堆放，是造成周邊農用地土壤污染的主要原因。另外，交通干線兩側農用地由于汽車尾氣排放導致土壤鉛、鋅等重金屬和多環芳烴等有機物沉積污染。

(3)生活垃圾排放。鄉村居民日常生活中產生的生活垃圾如廢舊家電、電池、燈管等有污染的物品未經分類處理隨意丟棄，以及日常生活污水任意排放，造成周邊農用地土壤污染。

(4)大氣沉降污染。大氣沉降是指人類活動排放的粉塵和地表風力帶起地表顆粒自然沉降到地面，或隨著雨、雪、霧或雹等降水形式間接沉降到地面上的現象[5]。大氣中的污染物主要來源于能源燃燒、交通運輸、金屬冶煉等生產生活活動，成分比較復雜。

(5)自然生態系統本底污染。自然生態系統某些元素背景值本身較高，是我國一些區域和流域土壤污染元素超標的主要原因。比如我國南方區域的土壤重金屬超標現象。

3.2 農用地土壤污染的主要特點

農用地土壤污染與其他場地土壤污染以及大氣和水污染比較起來有以下幾個明顯的特點。

(1)污染面廣擴散范圍大。農業生產活動和生活造成的污染呈面狀分布和擴散，人跡所至污染相隨，基本上有利用的土地都不可避免遭受到不同程度的污染。

(2)污染來源復雜疊加。農用地土壤污染來源復雜，種類繁多，而且與大氣沉降污染和水污染相互滲透疊加，從污染產生到發現危害通常時間跨度較長，并且多數污染物難以在土壤中遷移和稀釋，從而不斷累積增多和相互作用，呈系統性污染蔓延。

(3)污染情況區域差異大。我國幅員遼闊，農用地利用的狀況千差萬別，土壤環境本底也有很大差異，因此各區域的主要污染源、污染程度等情況差異巨大。

(4)污染毒害后果隱蔽。農用地土壤污染往往掩蓋在綠水青山滿目蔥蘢之下，不易察覺和監測，后果往往比較嚴重。土壤中的許多重金屬和有機污染物難以降解，基本上是一個不可完全逆轉的過程。污化、毒化、退化的土壤要通過樣品分析、農作物檢測等，甚至人畜健康的影響評價后才能確定，因此毒害后果長期而隱蔽。

(5)污染治理困難重重。農用地土壤污染一經發生，僅僅依靠單一治理方法難以得到良好的修復成效。污染治理成本高周期長、監測和修復難度大，需要付出巨大代價才能有所改觀。

3.3 當前農用地土壤污染治理存在的主要問題

2016年5月31日，國務院印發了《土壤污染防治行動計劃》(簡稱“土十條”)；2017年9月25日生態環境部和農業農村部頒布了《農用地土壤環境管理辦法(試行)》；2018年初，全國土壤環境監測網已初步建成；2018年底前全國農用地土壤污染詳查完成。這一系列工作的開展將引導我國的農用地土壤污染防治走上健康可持續發展的軌道。但是，也應該明確認識到當前我國對土壤環境管理還處于起步階段，對農用地土壤污染治理還有許多有待解決的問題，必須有清醒的認知和充分的把握。

(1)重視程度待提高。多年以來，從政府到群眾到整個社會，對農用地土壤污染問題信息欠缺，關注和重視不夠。從政府角度來看，多年來對城市和工業污染治理投入巨大，而對鄉村污染情況底數不清投入有限。社會主義新農村建設提出后，鄉村污染治理問題終于提到議事日程上來，但是重點放在鄉村居住環境美化和整治上；從對三大污染治理的力度來看，重空氣、水，輕土壤污染治理現象也非常普遍。環保部門常態化公布實時污染狀況，但是看到更多的是大氣質量、河湖斷面水質監測數據，土壤污染狀況無從知曉。政府先后提出“藍天保衛戰”、“河長制”、“農村飲水安全行動”等方略，但是有關土壤尤其是農用地污染治理遲遲未見具體行動。從群眾角度來看，大家普遍對土壤污染了解甚少，對農用地土壤安全關注不高，但是一旦發生農作物安全事件，又會夸大其毒害后果。雖然農業生產與經營者自己不食用污染土地生長的農作物，但是生產過程還是會過量超量使用農藥化肥等以提高產量。從社會輿論角度來看，對農用地土壤污染要么關注度不夠，要么過于關注特殊事件，注重新聞效果，引起社會恐慌，而宣傳監督不力，不能形成良好的社會輿論氛圍。

(2)法律法規待完善。我國農用地土壤環境管理和污染防治在法律法規層面上很不完善。土壤環境保護的相關法律和規劃一直在持續制定完善中，法規層面上僅有少數指導性和標準性文件。人大審議了幾年的《土壤污染防治法》每年年初都會有部門表態“年內頒布實施”，但是到目前為止還在審議中。部門法規和標準雖然有，但是分散規定在有關環境保護、固體廢物、土地管理、農產品質量安全等法律法規中，針對性和操作性不強，懲罰性措施沒有付諸實施，約束力不夠，導致土壤污染防治工作的效果大打折扣。

(3)治理措施和技術支持待提升。和發達國家相比，我國土壤環境管理起步晚，治理措施有限，技術有待豐富和提高。因為城市工業遷移而造成的城市場地土壤污染問題廣受重視，所以適用于城市場地污染的防控和治理技術更受歡迎。而受市場需求和研發成本及修復成本制約，針對農用地土壤污染防治的技術研發和管控措施嚴重不足，產業化應用投入少、規模小，專業人才缺乏。

(4)多元治理體系待形成。農用地土壤污染本身具有一定的隱蔽性、長期性和多主體相關性，其責任不易確認，獎懲不易執行。我國目前還沒有真正建立起來“誰污染誰負責誰治理”的農用地污染權責管理體系，污染防治成本主要由財政承擔，市場化的力量遠遠沒有激發出來，多元化治理機制沒有形成，“公地悲劇”還在不斷上演。

總之，我國農用地土壤環境管理還處于初級階段，大部分工作還是近幾年剛剛起步，而土壤生態系統的改良是一個長期的協同過程，不可能一蹴而就。要做好充分的思想準備和行動規劃，既要有打攻堅戰的準備，也要具備打持久戰的耐心，積極構建多方參與多元共治的農用地土壤污染協同治理體系。

4 多主體協同治理農用地土壤污染的必要性

4.1 協同治理是多主體共同參與治理的有效范式

所謂協同治理，就是將自然科學中的協同論和社會科學中的治理論相結合的治理理論，是在開放系統中尋找有效治理結構實現“協同效應”的過程[6]。協同治理理論認為，如果一個系統內部的人、機構、環境等各組成部分內部及之間相互協調配合，齊心協力達成目標，那么就能產生1+1>2的“協同效應”；相反，如果一個系統內部各子系統之間相互摩擦、掣肘甚至頻繁沖突，就會增加整個系統的內耗，致使整個系統陷于無序低效狀態[7]。系統的開放性是協同治理的前提，協同治理是強調多元主體共同參與治理的有效范式。

4.2 我國農用地的性質決定了多主體協同治理的高效性

我國的農用地具有公共性、外部性和產權的難以界定性等特征，農用地土壤污染的形成原因和來源復雜，對其治理涉及的主體包括農用地的所有者、承包者、使用者、管理者，還包括農業物資的生產者、流通者和農產品的消費者等，監管和治理的部門包括環境保護、農業農村、國土資源、食藥監管、科研院所、相關企業等。就我國當前農用地土壤環境管理的現狀和污染防治的未來需要而言，迫切需要創新治理結構，構建和完善多元主體參與的治理體系，形成有效治理機制。具體來說，就是要綜合運用政治、社會、經濟、生態等治理手段，從環境調查、風險評估、風險管控、治理修復、修復效果評估等環節協同配合，激活政府、非政府組織、企業、民眾之間協作共治的協同效應，形成各享其利各負其責的權責體系，以彌補當前存在的短板和不足，達到理想的治理效果。

4.3 協同治理理念與鄉村振興“治理有效”要求不謀而合

鄉村振興戰略要求的“治理有效”，強調建立“自治、法治、德治”相結合的治理體系，這是符合我國國情特點的、更加完善有效、多元共治的新型鄉村治理體系。對農用地土壤污染的治理也不例外。要達到有效治理，必須發揮農用地權益者自我治理、政府依法依規規范治理和全社會提升生態文明素質道德治理的合力，實現協同治理效果倍增的目的。

5 構建農用地土壤污染多主體協同治理權責體系

多主體協同治理的權責體系，是指通過科學劃分治理系統各相關主體的權利與責任，促進形成有效治理的激勵機制和動力機制，避免因多元主體間的不合作導致治理的低效，是達成協同效應的主要保障。以明確界定政府、生產者、社會組織、公眾、企事業單位等治理主體的權力和責任為前提，以政府的法治與管理、生產者的自治與自覺、社會組織和公眾的德治與參與、企事業單位的科技創新為主要內容，提升協同共治能力，強化協作紐帶，構建多主體協同治理體系。

5.1 政府權責

在協同治理體系中，盡管政府自上而下、單一治理的壟斷地位被打破，但其仍然承擔主導性力量和主要責任人的角色，所以要對政府的職責權限進行更為系統的分析和梳理。在農用地土壤污染協同治理的主體結構中，一方面，由政府將各涉及主體圍繞改良農用地土壤環境這一共同的目標整合集成起來，并強化其整體行動的能力以發揮協同效應；另一方面，科學地分解決策權，賦予各主體一定的決策協調與管理職能而形成自主決策機制，使其都能在各自核心優勢范圍內及時做出相應的污染防治決策和行動。

(1)政府要做好“設計者”。即政府要提供更為合理的“制度安排”。首先，農業農村發展要兼顧土壤環境安全，因此要用制度激勵農業發展模式的轉變，調整種植養殖結構，推進粗放型向集約型生產模式升級。其次，政府要積極健全法律法規制度，對各主體行為予以規范和約束，調動各主體不斷增強保護和改善農用地土壤環境安全的意識，實現保護與發展同步。

(2)政府要做好“引導者”。政府的職能部門要集中力量確保執法到位且做到公平公正，并引導企業、社會組織和公眾共同參與到土壤環境治理的行動中。同時，政府還要把各類補貼獎勵與污染投入品的使用如化肥農藥、農膜的規范使用掛鉤，引導與約束相結合。

(3)政府要做好“培育者”。除了運用政府的行政手段、市場的調控手段對生態環境破壞者予以嚴懲外，政府還要積極培育從事環保的企業、事業單位和其他社會組織的力量，這些主體由于自身成長周期較長，成本較高，市場回報有限，所以需要政府在技術、資金、人才等方面對其予以適當的扶持和幫助。

(4)政府要做好“發布者”。政府要搭建基于大數據應用的分類、分級、分區的國家土壤環境信息化管理平臺，以及面向社會大眾的信息收集、處理和發布的公開平臺，通過平臺及時準確發布摸底調查和全面詳查的污染數據，公開各類型農用地污染的治理措施和注意事項，尤其是針對農村老百姓推出簡單易操作的防治措施。

5.2 生產者權責

農業生產經營活動是造成農用地土壤污染的最主要原因，而土壤污染改良后最大的受益者也是農業生產經營者，因此生產者的責權關系在協同治理體系中就是最為關鍵的關系。一是要樹立農業生產活動有利于土壤環境改善的綠色發展理念，實現從追求自身利益最大化到追求相關者利益最大化的轉變，把預防污染貫穿農業生產經營的始終，培育綠色環保的農產品品牌形象。二是通過建立終身責任追究機制，倒逼生產者以各種市場化或非市場化的方式承擔社會責任，并且協助政府供給部分公共產品來支持土壤環境改良事業。

5.3 社會組織權責

環保社會組織作為政府、生產者、公眾和其他主體之間的溝通橋梁，具有廣泛的民眾基礎和強大的網絡組織優勢，在保護生態環境方面發揮著舉足輕重的作用。一是開展以普及土壤環保知識、加強土壤環保意識為主題的宣傳教育活動，教育宣傳土壤利用的“義利觀”，把“隱形的利”和“長期的利”結合起來，提高全社會民眾防治土壤污染的意識。二是利用專業人士自身的技術條件和影響力等優勢，為政府提供專業信息和決策咨詢，彌補政府職能的空缺。三是當危機發生時，積極協助政府化解社會利益的對立與沖突。四是以其正能量影響力將散布于社會的各種資源予以聚合，集中力量解決局部的土壤環境問題。此外，環保社會組織能積極影響法規制度等的制定與實施，可以成為公眾環境訴求的代言人。

5.4 公眾權責

農用地土壤污染治理不僅要以法律法規、行政決策、技術、資金、物資等“硬條件”為基礎，而且要以社會公眾信息溝通、道德文明與危機意識、社會心理等“軟條件”為前提，同時農用地土壤環境質量直接關系到所有公眾的生存與健康，這就需要社會公眾的共同參與，需要公眾以信用和承諾為基礎共建新的土壤安全意識。公眾廣泛參與能夠有效降低政府的行政成本，治理成效也會非常顯著。一是培育公眾的土壤環境意識，提高包括土壤環保價值觀、生活消費理念和技能等在內的土壤環境保護素養，并付諸實踐。二是當農用地土壤環境污染事件發生時，公眾可通過合法的方式和渠道向有關部門進行檢舉或投訴。三是公眾有權監督相關法律、法規和規劃的制定和實施，并對制定和實施情況提出意見，達到維護公眾環境權益的目的[8]。

5.5 其他市場主體權責

其他主體包括向農用地排污的企業、治理土壤污染的企業與科研機構等市場主體[9]。對排污企業來說，要抓緊落實其主體責任，按照“誰污染誰治理”、“誰破壞誰修復”的原則，促使其隔斷污染物對農用地的影響。對從事農用地土壤環境治理與修復的市場主體來說，要將其產業鏈逐步覆蓋土壤環境調查、分析測試、風險評估、治理與修復工程設計和施工等環節，形成一批專業化和綜合能力強的土壤環境治理與修復龍頭企業(或科研院所)和一批有活力的中小企業。創新使用PPP模式助力土壤環保產業發展，以“特許經營、購買服務和股權投資”等多種方式的政企合作有效緩解政府財政壓力，并通過財政資金杠桿作用撬動社會資本的投入，讓社會資本融合到土壤改良產業中。

6 結語

農用地土壤治理的指導性文件“土十條”給出了我國土壤環境管理的階段目標：到2020年農用地土壤環境安全得到基本保障，土壤環境風險得到基本管控；到2030年，農用地土壤環境安全得到有效保障，土壤環境風險得到全面管控；到21世紀中葉，土壤環境質量全面改善，生態系統實現良性循環。農用地土壤環境治理目標與鄉村振興三階段目標基本同步，到21世紀中葉農業農村實現現代化的時候，土壤環境也將得到全面治理，進入良性循環的軌道。習近平總書記在全國生態環境保護大會上強調：“全面落實土壤污染防治行動計劃，突出重點區域、行業和污染物，強化土壤污染管控和修復，有效防范風險，讓老百姓吃得放心、住得安心。”堅決守住農產品質量安全和人居環境安全是實現鄉村振興的底線要求，必須既堅持底線思維，又堅持目標導向，從全局和戰略的高度統籌謀劃，完善我國農用地土壤污染防治機制，以治理大氣和水污染的力度，協同各方力量和各種措施打好打贏“凈土保衛戰”，促進農用地土壤環境徹底改觀。