著力打造區域一體化發展新格局

臧建東　陳清華　蔣晗

江蘇省委十三屆四次全會提出實施區域一體化發展，這是推動江蘇區域協調發展的重要決策部署，對于增強江蘇區域發展的協同性，拓展區域發展新空間，推動高質量發展，加快建設現代化經濟體系具有十分重大的戰略意義。

一、區域一體化是更高層次推進

區域協調發展的必然趨勢

一體化是區域發展的顯著特征。縱觀世界各國發展進程，發達國家都把推進區域一體化作為資源優化配置、提高整體競爭力的重要手段。早在1942年，英國編制大倫敦規劃，首先提出“組合城市”概念，1962年和1964年又對發展規劃進行增補和修訂，強調經濟的振興，強化交通和區域發展的關聯性。2004年對規劃體系進行了調整，加強對區域一體化的指導。美國在推動東北部城市群和北美五大湖城市群建設中，順應區域一體化發展規律，以市場化為導向，建立以民間組織為主、政府為輔的聯合協調模式，加快產業結構調整，構建各城市的特色產業鏈，推動中心城市與周邊城市產業融合發展。從20世紀50年代起，日本城市規劃學會、首都圈建設委員會陸續對區域一體化發展提出四次建設規劃，加快建設快捷的交通網絡體系，不斷完善各地的產業政策，有效推動了東京大都市經濟圈的發展。

黨中央、國務院高度重視區域一體化發展。20世紀90年代初提出以浦東開發為龍頭，帶動長江三角洲和整個長江流域地區經濟的新飛躍。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央統籌內外、著眼全局，立足我國區域協調發展的客觀需要，相繼提出“一帶一路”建設，京津冀協同發展、長江經濟帶發展等戰略，并在十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中首次提出跨區域協調發展、區域次區域開放合作等新思路。目前京津冀、長三角、珠三角等地區一體化發展扎實推進并取得明顯成效，有效地推動了資源的合理配置和要素的合理流動，我國區域發展協調性進一步增強，整體競爭力進一步提升。

江蘇歷屆省委、省政府高度重視并著力推動區域協調發展。早在上世紀80年代中期，省委、省政府就制定了“加快發展蘇北，積極提高蘇南”的發展方針，1994年省第九次黨代會把“區域共同發展”作為全省經濟社會發展的三大戰略之一，“十一五”規劃又將區域共同發展戰略深化為區域協調發展戰略。2017年，根據我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段的新特征，省委對區域協調發展做出新的決策部署，提出并實施“1+3”重點功能區戰略，目的是重構江蘇經濟地理版圖，實現區域之間由行政區經濟向功能區經濟的轉變，從同質競爭向協同發展的轉變。經過多年努力，江蘇省各區域之間呈現良性互動、競相發展的良好態勢。但總體看，江蘇區域發展不平衡不協調仍然存在，特別南北發展差距依然較大。省委十三屆四次全會提出實施區域一體化發展，是在充分考量江蘇發展所處階段和各地發展基礎上做出的重大決策，必將進一步整合空間資源、發展要素和創新網絡，優化各區域生產、生活、生態空間，構建以創新為驅動力的發展方式和產業體系，促進區域發展能級和水平整理躍升，推動江蘇區域協調發展邁向新的歷史階段。

二、推進區域一體化發展要理清思路突出重點

縱觀世界各國以及長三角、津京冀、珠三角等地推進一體化發展的經驗，推進區域一體化發展，必須從以下幾個方面著力。

推進規劃體系一體化。規劃是建設和發展的龍頭。推進一體化發展，必須充分發揮規劃的引領作用，重點圍繞各地發展定位、發展目標和發展任務，積極推動區域內形成統一協調、相互銜接的規劃體系。要加強各地、各部門規劃制定之間的銜接，構建統一協調的區域規劃體系。加大規劃立法力度，完善一體化發展中的規劃立法和行業立法。要強化各區域發展規劃、產業規劃和項目規劃的有序銜接，實現從“多規分立”到“多規合一”的有效轉變。要注重原有規劃與現有規劃、長遠規劃和短期規劃的銜接，用高水平的規劃引導科學的資源配置，用管長遠的規劃引領高質量的區域建設。

推進基礎設施一體化。基礎設施的聯通是區域一體化的重要支撐和基礎條件。要以布局合理、功能配套、安全高效為目標，推進基礎設施互聯互通，為高效整合區域內資源、加速區域經濟一體化進程提供強有力的支持。要加快鐵路、高等級公路、內河航道等交通干線建設，推進公、鐵、空、水等基礎設施互聯互通，完善集疏運條件和多種交通方式無縫銜接，強化重點城市綜合交通樞紐功能，構筑緊密協作、高效便捷、互聯互通的綜合交通運輸網絡。要以電力為中心，加強區域內電源、電網、熱電聯供等能源基礎設施建設。要以構建多種通信形式、性能安全可靠的數字化信息網絡為目標，聯合建設政府信息資源共享平臺，構建信息安全保障體系，重點在科技服務、人才資源、法人單位、自然資源和地理空間等領域實現互聯互通，不斷提升信息基礎設施建設水平。

推進產業發展一體化。產業一體化發展是區域一體化發展的關鍵。要合理布局產業體系，著力解決好發展定位趨同、產業體系同構、產業互補性不強等問題。要理順產業發展鏈條，形成區域間產業合理分布和上下游聯動機制。引導產業合理進行梯度轉移，先進地區要通過產業轉移實現產業升級，集中力量發展高附加值、高技術含量的優勢產業，后進地區要以較低成本承接產業和技術，以后發優勢提高產業層次與水平，實現產業轉移雙方共贏。要強化協同推進，打通產業上下游，構建一體化產業鏈。各地應當好主角也當好配角，在優勢產業主動擔當作為，在其他產業方面做好配套協作，形成整體競爭優勢，努力構建區域內各具特色、梯次布局、共興共榮的產業集群體系。

推進市場建設一體化。體系健全、規則合理、競爭公平、發育完善的市場體系是各種資源得到優化配置和合理利用的基礎。實施區域一體化發展，必須突破區域行政區劃界限和壁壘，讓區域之間“血脈”暢通起來、要素流動起來、市場活躍起來。要充分發揮市場機制在促進區域現代化發展中的關鍵性作用，深化相關領域改革，加快構建統一開放的現代市場體系，消除各種形式的市場壁壘，推動人才、資金、技術等要素合理配置和高效流動，實現效益最大化和效率最優化。要加快建立相對統一的市場執法標準，實現市場監管信息共認共享，市場監管措施聯動，依法堅決打擊地方保護、行業壟斷和不正當競爭行為。要充分發揮市場主體作用，賦予市場主體更多自主權，促進行業內或跨行業的企業合作，完善合作規則，拓寬合作通道。

推進生態環保一體化。生態系統不受行政邊界限制，最需要協同治理、共同保護。面對日益嚴峻的資源生態環境壓力，必須走生態一體化之路，提升區域生態環境總體質量，共建生態共同體。要按照“誰開發誰保護，誰受益誰補償”的原則，完善多元化生態補償機制和資源有償使用機制。加強生態規劃與監管，明確跨區域生態文明建設的邊界范圍、基本要求、保護標準和行動計劃，在環境保護、資源開發、污染治理等方面制定統一規劃，建立統一的區域生態監管技術平臺。要完善立法嚴格執法，建立統一的生態環境法律體系及配套政策，嚴格遵循生態環保法律的立法、司法、執法和監督程序，加強跨界污染聯防聯治、聯合執法，扭轉“違法成本低、守法成本高”的局面。

推進公共服務一體化。實現公共服務一體化，有利于促進人力資源合理流動，提升區域互動融合發展水平。要從人民群眾普遍關心的突出問題入手，不斷完善基本公共服務共享機制，使居民不論住在哪個地方，都享受同等的政策服務。要推動優質教育資源、醫療衛生資源、養老資源和文化體育資源共建共享，推進各類社會事業同城化發展。加快推進各類社會保險關系在不同區域間無障礙轉移接續，科學設定并逐步統一各地社會保險繳費基數核定標準。要建立健全覆蓋城鄉的公共就業創業服務體系，加強各地區人才交流和勞務合作，促進人力資源的合理配置和無障礙流動。要健全公共安全體系，加強生產安全、食品安全等領域聯動監管，建立跨區域聯合執法和協同處置的制度。

三、推進江蘇區域一體化發展

必須明確目標循序漸進

區域一體化發展是一個漸進的過程。省委十三屆四次全會提出，推進區域一體化發展要在條件較為成熟的區域率先破題，從容易達成共識的領域率先推進，破除隱形壁壘，打破行政分割，使各區域在一體化發展中獲得紅利，形成高質量發展的新動能，共同創建區域發展新格局。當前應重點在以下幾個方面率先取得突破。

推動城市群發展取得新突破。經過多年的探索，江蘇寧鎮揚、蘇錫常等地區已在一體化發展上先行一步，初步形成具有一定國際競爭力的城市群。要緊緊圍繞一體化發展的要求，促進各區域布局融合、設施統籌、資源共享。一要深入推進寧鎮揚同城化。自省委、省政府2002年提出寧鎮揚同城化以來，寧鎮揚三市經貿合作日趨緊密，交通聯系日益便捷，資源與公共服務共享程度不斷提高，同城化發展格局已初步顯現。當前和今后一個時期，要在全面提速、深度整合上下功夫。南京要大力提升省會城市功能和中心城市首位度，輻射帶動周邊發展，主動為大局服務。鎮江、揚州作為寧鎮揚同城化的重要協同區域，必須實現對中心城市南京的資金、技術、人才、信息、產業等生產要素的積極承接，發展“拾遺經濟”“補缺經濟”和“配套經濟”，更加順暢地參與區域發展大循環，實現“同頻諧振”下的“共生多贏”。二要加快推進蘇錫常一體化。蘇錫常三市地緣相近、文化相通、發展水平相當，已形成連綿150公里的都市區。由于三市均受上海對接輻射，產業結構與發展重點也較為趨同，必須在差異化功能定位中求得協調發展的最大公約數，在國家和省里的統一協調下達成融合式發展，形成整體競爭優勢，有效提升城市能級。三要大力建設江淮生態經濟區。宿遷、淮安和里下河地區串起江淮生態大走廊，這一區域生態資源家底厚實，要以建設“綠色生態首善之區”為目標，更好地優化發展路徑和模式，在吸引優質資源、高端要素上下功夫，重點在區域生態污染聯防、聯治、聯控上展開深入合作，共同探索“在發展中保護、在保護中發展”的新路子，聯手打造生態經濟發展高地。

推動重點領域建設取得新突破。推進區域一體化，要從容易達成共識的領域著力，努力實現相關地區共享一套公共服務，共用一張發展藍圖，共建一個發展體系。一要大力推動區域協同創新。突出創新資源布局優化，推動蘇南國家自主創新示范區和南京江北新區創新政策區域共享，加快整合創新資源，鼓勵各地推動高端創新資源優先在創新核心區集聚。完善創新鏈條，圍繞產業鏈布局創新鏈，圍繞創新鏈布局產業鏈，共同開展關鍵技術和共性技術聯合攻關，打通產學研用協同創新通道，力爭在制約產業發展的“瓶頸技術”上取得突破。二要大力推動交通基礎設施互聯互通。把交通一體化作為先行領域，著力打通干道運輸“主動脈”。一方面加快補齊鐵路建設發展短板，以高鐵建設為核心，以城際鐵路為突破口，以市域（郊）鐵路和城市軌道交通為補充，重點建設沿江高速鐵路環線，突破鐵路過江瓶頸，提升蘇北地區高速鐵路通達率；另一方面加快提升機場樞紐功能，注重發揮航空對放大區域開放和提升城市能級的重要支撐作用，加快優化全省機場布局。三是大力探索構建一體化公共服務體制機制。實現異地就醫即時結算，推進居民健康信息互聯互通、重大疾病聯合會診、醫學檢驗互認等醫療衛生服務共享。探索實現養老保險、醫療保險和失業保險關系無障礙轉移，實現流動就業人員保險關系的有序銜接，推進養老服務同城化發展。統籌教育事業均衡發展，促進優質教育資源共享，逐步實現職業技術互認培訓和鑒定結果。構建統一公共交通體系，推行區域內“一卡通”。促進文體交流合作，推進公益性文化體育設施共建共享，共同打造精品旅游項目，通過文化融合發展增強一體化認同感。

推動區域合作機制取得新突破。區域一體化發展，是一項長期的戰略任務，也是一項復雜的系統工程，必須加強省級層面的政策引導，加大協調力度，建立健全政府、市場、社會共同發力的長效機制。要強化政策支撐，依據各類區域主體的功能定位、發展導向，建立健全與不同層面相對接、與不同主體相匹配、與各級行政主體職能相符合的“多級管控、分類指導、精準施策”的區域政策體系。研究制定適應不同功能區戰略實施的產業、財政、投資、金融、創新、土地、環保等相關配套政策。要探索建立區域合作利益分享和補償機制，完善區域合作利益分配模式，探索“飛地經濟”園區利益分配模式。完善對重點生態功能區的生態保護補償機制，支持地區間建立橫向生態保護補償制度。要完善協調機制，加強省級層面統籌力度，研究解決全局性、戰略性重大問題和跨市需省級協調的重大問題。各地要樹立一體化理念，增強“一盤棋”意識，跳出“一畝三分地”，積極主動地拆壁壘、接通道、搭平臺，共同創建區域發展新格局。

（作者單位：江蘇省人民政府研究室）

責任編輯：高 莉