周恩來在民主建政中開創的若干第一

張俊梅

所謂民主建政，就是建立保障人民民主的政權。中國共產黨自成立之日起，就以民主建政作為自己的政治目標，并為之進行了不懈的奮斗。以1954年確立人民代表大會制度為國家根本政治制度為標志，中國共產黨領導全國人民完成了民主建政的工作。周恩來，這位以民主精神著稱的世紀偉人，一生堅定地追求著人民民主政權的建立，為此進行很多探索，開創了若干個第一。

共產黨人主持地方政權的第一人

1926年2月1日，周恩來就任廣東東江各屬行政委員，正式設立行政委員公署，負責惠（州）、潮（州）、梅（縣）和海陸豐下屬25個縣的行政工作。27歲的周恩來管理著廣東25個縣，“地盤”比現在的香港特別行政區還要大，這是歷史上第一次由中國共產黨人擔任一個較大區域的行政領導人職務，年輕的周恩來也處處彰顯出他的領導才能、敏捷機智和人格魅力。

其實早在1925年11月，東征軍進入汕頭后，國民政府就任命周恩來兼任東江各屬行政委員，由于當時軍事行動尚未結束，周恩來沒有立刻就職，而是繼續以東征軍總政治部主任的名義，處理地方行政事務。

當時陳炯明統治東江，“設什么縣議會，集合一般劣紳做議員，按月支薪”，東江成了陳炯明盤根錯節的地盤。周恩來率東征軍所到之處，即宣布取締這種賄選議會，鏟除反動政權。與此同時，重新委任各縣縣長。如彭漢垣、劉琴西、溫其藩、江董琴、羅師揚、蔡秋農、陳庸、劉候武、陳志強、陳卓凡等分別被委任為海豐、陸豐、五華、梅具、興寧、饒平、豐順、潮安、普寧、揭陽等縣的縣長。這些人士中，有少數是共產黨員，而多數為國民黨左派人士或擁護國民革命的當地知識界知名人士。周恩來還在懲辦貪官污吏、廢除苛捐雜稅、禁絕煙賭、清除匪患等方面做了大量工作，東江治理卓有成效。

1926年2月10日，周恩來在《廣州民國日報》特刊第三號發布暫行就任東江各屬行政委員的通電。在就職通電中周恩來明確地提出兩條：第一，“限期召集各種行政會議，引導人民參加政治，聊期實現總理訓政主張之初期，立潮梅革命之基礎。”第二，“至于建設計劃，一以總理建國方略為依歸，首重物質建設，疏河筑路，開港筑堤，先謀交通方便，再期實業之發展?！?/p>

就這樣，周恩來開始了他主政東江的工作。他親自主持召開東江各屬行政會議。據記載，會議從1926年2月22日開到3月3日，出席此次會議的有各縣縣長、教育局局長、農工商學婦女等人民團體代表124人，70%是工農代表，會上有95名代表發言。大會收到提案及計劃書297件，通過了93件。會議期間，代表又提案議決67件，做報告后，又議決了26件。主要包括：治河、浚港、造林、筑堤；開辟省道、縣道、街道；逐漸廢除苛捐雜稅；援助收回海關運動；發展農村平民教育；禁止人口買賣，要求婚姻絕對自由；整頓警察及劃分行政司法事權等。主政東江讓周恩來成為共產黨人主持地方政權的先驅。然而更具開拓意義的是，他召集的東江各屬行政會議，努力引導人民參加政治，積極搭建人民與政府溝通的橋梁，為民主政治的實施，做了可貴的嘗試和探索。當時，毛澤東主編的《政治周報》曾載文稱這次會議是“人民實行參與革命政治之第一步，即政府與人民合作之先聲”。

第一次在大城市創建

代表大會制政權

1926年10月，北伐軍攻克武漢，革命形勢進一步發展。上海黨組織為了配合北伐勝利進軍，決定舉行武裝起義。由于準備工作不充分、時機不成熟等原因，上海工人的第一、二次武裝起義均告失敗。具有光榮革命傳統的上海工人階級，在曲折和犧牲面前沒有氣餒，仍然拿出勇氣，在積極準備的基礎上，爭取發動第三次武裝起義。江浙區委羅亦農、趙世炎等，積極支持工人的正義要求，同意舉行第三次武裝起義，認為這是挽救國民革命危機的一個重要方面，并報告了中央。中央有的負責人認為舉行武裝起義既無必要又無把握，擔心因此而刺激帝國主義和中國買辦資產階級，引起帝國主義的武裝干涉。中央軍委書記周恩來完全站在上海工人階級一邊，針鋒相對地指出：舉行第三次武裝起既有必要又有把握，我們的起義是革命，是為了建立上海市民代表政權和建立工人武裝，奪取軍閥的武裝以武裝自己，是挽救國民革命危機的重要手段。我們工人現有的武器雖少，但有80萬產業工人和廣大上海市民的支持，有很多覺悟高的工人糾察隊員，只要把準備工作做好，是肯定可以取勝的。至于對帝國主義和中國買辦資產階級來說，沒有什么刺激不刺激的問題，你刺激他，他們是反共的，不刺激他，也還是反共的。經過一場激烈的辯論，中央多數同志贊成周恩來的意見，建議由他親自指揮起義，務獲勝利。

周恩來當時任黃埔軍校的政治部主任，又是國民革命軍第一軍的政治部主任，參加過兩次東征的指揮和鎮壓過廣州反動商團暴動事變，是我黨最有實踐經驗的軍事指揮員之一。中央會議后，周恩來就來到了江浙區委，參與領導起義的準備工作。他親自參加上海各區區委書記聯席會議，了解各區工人糾察隊的力量配備，研究敵軍警的據點和力量分布情況，并制訂了第三次武裝起義的部署方案。

1927年3月20日夜，北伐軍占領龍華，逼近上海，起義條件成熟。3月21日，中共江浙區委發出起義指令。從中午12點起，全市實行總同盟罷工、罷市、罷課。參加罷工的工人達到80萬人。起義隊伍在預定地點集合后，從下午一點起，在南市、虹口、浦東、吳淞、滬東、滬西、閘北等七個區同時向敵人發起進攻。全上海槍炮聲四起，喊殺聲震天。經過激烈巷戰，除閘北區以外的警察署和兵營都被攻下，電話局和電報局也被占領，電燈熄滅，自來水斷流。市民們踴躍參戰，主動拿出木板、磚頭、布袋，構筑工事；飯鋪的伙計趕做飲食，送往前線；佩戴紅十字標志的濟難隊員，運送傷員，往來于戰火紛飛的戰場。到21日晚，除閘北外其余六個地區相繼解放。

閘北是敵人防御力量最強的地區，在20個軍事據點上，守敵用機關槍、大炮、鐵甲車進行頑強抵抗。起義工人奮不顧身，英勇戰斗，到22日下午6點，終于消滅了敵人。市民們歡呼雀躍，慶祝上海這座中國最大的城市和工業中心的勝利解放。

隨即周恩來領導召開上海市民代表會議，會議宣布上海特別市臨時政府成立，推選鈕永建等19人擔任臨時市政府委員，其中共產黨員9人，工人代表1人，國民黨左派、右派及資產階級代表共9人。會議制定了《市政府組織條例（草案）》，規定全市最高權力機關為上海特別市市民代表會議，代表會議產生的政府隸屬于國民政府。以淞滬商埠公署原管區域及原有租界為范圍，上海特別市暫分為八個區。23日，推鈕永建、白崇禧、楊杏佛、王曉籟、汪壽華五人為市臨時政府常委。25日，武漢國民政府正式批準任命。由于當時的特殊情況，上海市民代表政權機構一直沒有能正式成立，人民民主專政未能普遍實施，而只是在一些工人糾察隊駐扎的區域，由糾察隊維持治安，在實際上起了人民民主專政的作用。這是黨領導人民群眾創建代表大會制政權在大城市的最初嘗試。

籌備第一屆人民政治協商會議

1948年4月30日，中共中央適時地抓住歷史契機，發布《五一勞動節口號》，號召全國“各民主黨派、各人民團體、各社會賢達迅速召開政治協商會議，討論并實現召集人民代表大會，成立民主聯合政府”。在人民解放戰爭確定最后的決定性勝利的時刻，在毛澤東同志領導下，周恩來一方面參與繼續指揮著解放戰爭勝利前進，另一方面根據中央的指示，開始了積極推進與各民主黨派的政治協商、籌備成立人民政協的工作，從而拉開了籌建新中國的序幕。

召開新政治協商會議，成立民主聯合政府的一項重要準備工作，是擬定一個民主聯合政府的施政綱領，即共同綱領。中國共產黨積極倡導建立的民主聯合政府是一個代表中國各階層最廣大人民群眾根本利益的政府，因此制定這個共同綱領需要民主黨派、各人民團體及社會賢達的積極參與和共同協商。然而，當時大多數民主人士還在香港、上海、南京等地，這些地區還沒有解放，尤其是香港，既有英國殖民者的監視和控制，又有國民黨特務的猖狂破壞，還有美國勢力的干擾。要完成任務，困難大，危險多。因此，能否把這些民主人士動員并安全地輸送到解放區來，是制定共同綱領不可或缺的條件。這也因此成為中國共產黨當時面臨的一項重要任務。有著豐富統戰經驗和組織才能的周恩來，自然而然承擔了這一重任。

從1948年7月底起，周恩來就開始對接送民主人士進行周密部署了。他先后致電上海、香港黨組織和中共中央華北局，要求準備安全護送上海、香港、北平、天津的民主人士到解放區，并指示錢之光以“解放區救濟總署”名義前往香港，會同方方、章漢夫、潘漢年、連貫、夏衍等，接送在香港的民主人士進入解放區。他在給香港分局并錢之光和上海局的劉曉、劉長勝的電報中指出，要絕對保密，保證安全，做到萬無一失。對重要的民主人士，如李濟深等的接送工作，周恩來更加重視，布置得更加細致具體，就連他們到達大連后住的旅館、歡迎宴會的座次都有具體規定，還考慮到北方天氣寒冷，要求大連的領導為民主人士準備皮大衣、皮帽子、皮靴等。在周恩來的精心指導下，中共香港分局從1948年8月到1949年8月，共分20批，護送民主人士、文化科技界人士及其家屬350人北上，其中出席第一屆人民政協代表有119人。同時，周恩來同志對平津地區的民主人士進入解放區，也做了周密的安排。把民主人士安全地接到解放區，為新政協的召開做了組織準備。

1949年6月15日，新政協籌備會正式成立，并推選出常務委員，籌備會推選毛澤東為主任，周恩來、李濟深、沈鈞儒、郭沫若、陳叔通為副主任，開始了實質性的籌備工作。作為副主任的周恩來同志實際主持了籌備會的工作。在此期間，周恩來同志作過多次報告、講話、說明和發言，對人民政協的地位、性質、任務以及運作中的主要特點，作了明確的論述。

為了加快新政協的各項準備工作，籌備會進行分工，下設六個小組，分別進行新政協的各項籌備工作。各項籌備工作中最繁重的工作，即《共同綱領》的起草工作由第三小組負責，周恩來親自兼任第三小組組長，許德珩任副組長，組員有各民主黨派和無黨派人士章伯鈞、章乃器、許廣平、沈志遠、黃鼎臣、李燭塵、鄧初民等22人。

周恩來深知《共同綱領》的重要性，為此，6月18日主持召開第三小組成立會議。會上，周恩來對共同綱領相關事宜做了說明。他說：“我們小組負責起草共同綱領，任務繁重。這個共同綱領決定聯合政府的產生，也是各黨派各團體合作的基礎。去年在哈爾濱的各黨派代表曾委托中共方面擬定一個草案，我們也曾兩度起草。可是去年工作重點在動員一切力量參加和支援解放戰爭，現在重點卻在建設新民主主義中國及肅清反動殘余。這是長期性的工作。因此，中共方面第二次的草稿也已不適用。我們的共同綱領是帶長期性的，其重要性是不待言的?！睍h決定，“委托中共方面負責草擬最初稿”，小組成員分五組從“政治法律”“財政經濟”“國防外交”“文化教育”“其他（包括華僑、少數民族、群眾團體、宗教等）”五個方面進行討論，提出意見報組長和副組長。

作為第三小組組長的周恩來，親自承擔了草擬共同綱領初稿的重任。據其身邊工作同志回憶，6月下旬，周恩來同志用一周時間，集中精力，親自執筆寫出了共同綱領草案初稿。初稿定名為《新民主主義共同綱領》，其后不斷修改，幾易其稿。1949年9月，共同綱領的起草工作隨著新政協開幕的臨近，也進入最后的修改、定稿階段。也是從9月初起，共同綱領的名稱因新政協名稱的變化而改為《中國人民政治協商會議共同綱領》。對于共同綱領的最終形成，民主建國會代表章乃器說：“分組討論和大會報告輪番舉行，保證了大家都有充分的發言權，做到了知無不言，言無不盡；做到了反復討論，不厭求詳；做到了多數起決定作用，少數心悅誠服。這才是真正的、徹底的民主?！?/p>

廣泛的民主協商換來了集合全國人民偉大智慧的偉大杰作。反映了中國人民近百年來夢寐以求的愿望、代表著中國各階層人民利益的、起著臨時憲法作用的《中國人民政治協商會議共同綱領》，在1949年9月29日的中國人民政治協商會議第一次全體會議上獲得一致通過。它宣告中華人民共和國成立，并將人民代表大會制度確立為中華人民共和國的根本政治制度。辛勤的勞動和汗水迎來了潮水般的掌聲和歡呼?！按髸ㄟ^《中國人民政治協商會議共同綱領》那天，周恩來對綱領草案專門做了說明，沒等表決，他的講話就獲得了滿堂的掌聲。及至表決時，會場上的掌聲就如雷鳴一般。它表達了全體代表的共同愿望，反映了全國人民建設祖國的共同意志?！敝芏鱽硗緸槿嗣裾f的創建殫精竭慮，做出了巨大貢獻，是人民政協的主要締造者之一。他在領導籌備、創建人民政協過程中一以貫之的民主精神，也為民主建政工作起到了重要的示范和榜樣作用。