城投類公司債務問題發展形勢分析

陳仁鳳 姚領

【摘要】城投類公司是地方建設的主要參與者，是地方政府進行基礎設施建設的主要抓手，在促進地方經濟平穩發展、增加就業、提高城鎮化水平等方面起到了積極的作用，但隨著前期的過度負債、無序發展，積聚了風險。本文主要對城投類公司的債務問題發展形勢進行多維度的分析，為城投類公司和相關方提供參考。

【關鍵詞】城投公司 打破剛兌 防范風險 市場出清

一、短期看，去杠桿落地，再融資收緊，流動性將經受巨大考驗，債務規模大、近期還款壓力大的城投公司流動性風險加劇

防范化解重大風險，重點就是去杠桿，降低宏觀杠桿率。2018年4月2日召開的中央財經委員會第一次會議，明確指出，去杠桿的重點仍然是地方政府和國企部門。城投公司各融資渠道將全面收緊。

（一）銀行渠道一直處于觀望

自2017年5月份發布的50號文、87號文后，商業銀行對于城投公司授信，一直處于觀望狀態，新增資金非常有限。特別是全國金融工作會召開后，強監管、穿透式監管、拆解影子銀行、金融服務實體經濟等政策落地，未來信貸資源大幅用于城投公司的可能性較小，信貸增量有限。

（二）非銀渠道全面受限

2017年末，全口徑的資產管理規模已達126萬億，其中銀行理財存續余額規模最大，達到29.54萬億元，占比23.44%。規模逼近2017社會融資規模總量的80%，資金空轉明顯、“影子銀行”問題突出。《關于規范金融機構資產管理業務的指導意見》發布后，將對銀行、信托、證券、保險、基金等資管渠道進行全面的規范，采取穿透式、動態化的監管原則，大力整治資金錯配、滾動發行、資金池管理、多層嵌套、高杠桿，打破剛性兌付，防范系統性風險。在銀行與非銀行機構統一監管的形勢下，城投公司試圖通過理財、信托、資管計劃、基金等非銀行金融機構新增信貸規模的可能性較小。委托貸款、地方金交所、地方資產管理公司非標產品等還存在一定的操作空間，但資金規模有限。

（三）企業債規模收緊

2017年國家發改委共計批復企業債380只，總金額8299.7億；2017年資金到位217只，總金額2836.15億，項目到位率57.1%，資金到位率34.17%。以債項AA+的利率走勢為例，自2016年9月的3.8%，攀升到2017年年末的7.0%。利率上行，發行不暢，反映市場對于城投公司的違約風險預期和信貸資金導向。

二、中期看，打破剛性兌付，將成為大概率事件

“打破剛兌”的經濟思路已貫徹到中央經濟政策的頂層設計中，黨和國家的領導多次強調，“處置金融風險的時間表和具體思路，就是要抓住突出矛盾，打破剛性兌付”。從去產能的政策上，對過剩產能的國有企業的破產、債轉股，正是“打破剛兌”的市場化經濟思路的充分體現。資管新規、防控政府隱性債務的最新的各項規定上，同樣體現“打破剛兌”的決心。

由于政府隱性擔保的存在，市場始終保持“政府兜底幻覺”，信貸資金、社會資金長期的逆向選擇、逆勢擴張，大量的社會資源用于三線四線的縣域經濟的低效益、無市場前景、重復的基礎設施上，在新增人口不足，人口向一線二線城市遷移的大趨勢下，導致了巨大的資源錯配（錯配主要表現為閑置、運營虧損），無法實現市場出清。“打破剛兌”將有利于形成投資者風險預期，有利于糾正長期的信貸資源錯配，導致的大量的低效率的、重復的地方基礎設施建設，發揮市場資源配置和價格發現的長效機制。

自2015年1月預算法執行以來，財政部作為地方政府債務實施監督和歸口管理部門，已發布多個文件包括50號、87號、194號、本次23號文及《財政部關于堅決制止地方違法違規舉債遏制隱性債務增量情況的報告》，反復強調地方政府債務的界限，反復強調城投公司債務的市場性化屬性，堅決打消兜底“幻覺”。三令五申，反映的是“打破剛兌”的決心，為下一步的“打破剛兌”做好鋪墊、建立心里預期、減少市場沖擊。

三、中長期看，地方政府基礎設施建設將大幅放緩，僅以承接地方政府基礎建設項目的平臺公司，未來的發展空間有限

（一）受制于政策收緊

改變投資拉動的經濟增長模式，不走高負債、高固定資產投資、高通貨的老路，以供給側結構性改革為主線，走高質量發展的新路徑，是黨中對中國經濟的頂層設計。限制地方政府低效益、無序的、重復的投資，是必然舉措。

（二）受制于建設資金收緊

城投公司在銀行和非銀金融機構的主融資渠道受限，僅有非標和影子銀行渠道的資金來源，該部分增量資金額度有限，優先用于保障流動性風險，保障存量債務的還本付息。用于基礎設施建設的資金將大幅縮減。僅以承接地方政府基礎建設項目，自身經營性資產較少的城投公司，未來的發展空間有限。

四、長期看，不發生系統性區域性金融風險的底線，必須堅守

變相的為平臺公司的系統性風險進行了兜底承諾，平臺公司出現行業性、大面積的流動性償債風險的概率極小。一是從講政治角度，十九大報告、習近平總書記多次強調防控金融風險，要堅決守住不發生系統性區域性金融風險的底線。既要防范化解存量風險，又要堅決防范處置風險的風險。國務院辦公廳《關于印發地方政府性債務風險應急處置預案的通知》（國辦函〔2016〕88號），明確省級政府對轄區政府債務風險負總責；縣級以上均需成立政府性債務管理領導小組，本級政府主要負責人任組長，負責對轄區的政府債務風險應急處置。制度上仍然保持了地方政府和平臺公司的管理和指導責任。變相的為平臺公司的系統性風險進行了兜底承諾。平臺公司出現行業性、大面積的流動性償債風險的概率極小。二是從現實層面，事實求是的分析，平臺公司的借款資金實際是用于地方政府批準同意的基礎建設。地方政府就算不承擔對應基礎設施項目的支付義務，也要承擔地方平臺公司投資決策的領導責任。仍然存在打斷骨頭連著筋的事實。完全厘定清楚合同關系和責任關系難度較大，三角責任始終存在。

五、從長遠期看，資源錯配形成的低效、虧損資產必須出清，負重遠行將拖垮宏觀經濟的良好局面

不發生系統性區域性金融風險的底線，變相的為城投類公司的系統性風險進行了兜底承諾。將延緩城投類公司的市場出清，如果長期無法解決由于資源錯配形成的資產閑置、運營虧損等問題，財務費用沉重的城投類公司，最終的償債出路，只有一條，土地出讓，這將重回房地產經濟、土地財政的老路。從遠期看，必須將資源錯配形成的低效、虧損資產逐步出清，在國際社會和國內金融機構對不良債務可承受的范圍內，逐步解決資產質量特別差、資產閑置特別突出、債務規模大財務費用沉重、虧損嚴重的城投類公司的市場出清問題。才能真正提高宏觀經濟的健康質量、提升市場活力，為實現長期的宏觀愿景、國家愿景提供經濟保障。

作者簡介：陳仁鳳（1986-），男，漢族，江西萍鄉人，畢業于西南政法大學，任職于重慶興農融資擔保集團有限公司評審經理，研究方向：金融學、金融實務；姚領（1986-），男，漢族，江西九江人，畢業于西南大學，任職于重慶興農融資擔保集團有限公司運營管理部副總經理、農村金融研究所副所長，研究方向：農村金融。