環境審計的國際比較與借鑒

于軍華 劉成立

【摘要】與世界環境審計相比，我國環境審計理論研究及實務處于探索階段。迄今為止，我國的環境審計重點仍集中在對國家財政資金合法、合規性的審計上，對環境績效審計的涉及較少，并且環境審計的審計主體以國家審計機關為主，審計結果的公開及反饋機制不完善。本文從審計主體、審計范圍、審計類型以及信息公開四個方面比較我國的環境審計與加拿大、美國、印度、巴西的環境審計的現狀，借鑒其成功的經驗，提出完善我國環境審計的建議。

【關鍵詞】環境審計 國際借鑒 建議

一、引言

十九大之后，與以往強調GDP增速不同，更多的地方政府在工作報告中，突出了綠色發展理念和內容。多個地方政府明確要求了2018年單位GDP能耗下降的目標，有些甚至提出了未來五年的綠色發展目標，地方政府開始意識到綠色低碳發展對經濟發展的重要意義。這表明了我國對經濟的發展更加重視與生態文明的協調，也使得我們意識到綠色是發展的本錢，生態是前進的引擎。黨的十八大將生態文明建設納入社會主義建設“五位一體”的總體布局，資源節約、環境保護、生態平衡是生態文明建設的主旋律。目前，我國經濟發展進入一個深刻的轉型時期，生態環境惡化開始制約經濟可持續發展。當我國“人口紅利”逐漸耗盡之時，新一輪的經濟發展紅利勢必從綠色中獲取。隨著國家對生態環境和可持續發展的重視，大量財政資金的投入環保領域，環境審計應納入國家審計機關常規審計的發展規劃之中，并在將來成為審計機關參與國家治理的重要方式。國家審計機關作為生態文明建設的中堅力量，環境審計在生態文明建設中大有可為。本文通過各國環境審計的比較以及對我國環境審計發展的現狀分析，借鑒他國成功的環境審計經驗，探求縮小我國環境審計與國際環境審計之間差距的對策。

二、環境審計的國際比較

各國的政治、經濟以及對環境保護的重視程度不同，從審計主體、審計范圍、審計類型以及信息公開四個方面，選取了加拿大、美國、印度、巴西四個國家的環境審計以借鑒其經驗。

（一）審計主體

從國外環境審計的實踐情況來看，加拿大審計主體是國家力量與社會力量的結合，包括國家審計公署、環境審計師協會；印度審計主體是國家力量、社會力量與企業內部的結合，包括主計審計長公署、印度特許會計師協會及企業的內部審計部門；美國審計主體主要由國家力量組成，包括審計總署、環保總局；同樣以國家力量為環境審計主體的巴西，審計主體為審計法院。可見，環境審計主體的構成一般具有多元化的特點。目前，我國環境審計的主體形成了以審計署成立的環境審計協調領導小組為主，各專業審計部門在組織各自專業審計項目時依據國家資源環境政策法規，關注涉及資源環境保護的事項，將環境審計內容納入審計方案和審計范圍。把環境審計嵌套在各專業審計內部，在進行專業審計時結合各自特點合理安排環境審計的內容，從不同角度、通過多種方式對其不同的審計客體相關環境問題進行審計。總的來說，我國當前環境審計仍依靠政府審計部門發力，但隨著我國環保資金投入的不斷加大和環境治理領域的不斷發展，對環境保護治理項目的審計將呈現常態化的趨勢，這種情況影響下環境審計依然單純依靠政府審計部門的力量，不但會使政府審計部門疲于完成任務、審計質量下降，而且不利于整個環境審計體系的良性發展。

（二）審計范圍及類型

四國的環境審計范圍各有特色，但共通的四方面分別是國家頒布的環境政策和項目是否貫徹執行；組織內部政策和營運過程的是否遵守規范；環境保護和環境改善項目的執行情況是否正常；評價環境負債是否恰當地確認和披露。而且四個國家的審計類型多集中在合規和績效審計這兩方面。而我國長期以來把目光集中在兩個方面：一是項目資金，審計對象就是資金的籌措、管理、分配和使用。二是制度合規性，將審計對象擴展到環保制度以及政策的制定、出臺及執行情況，環保計劃的執行情況等。環境審計的類型主要是財務審計、合規審計，環境績效審計發展緩慢且尚不成熟。從我國審計署公布的環境審計結果公告數量上來看，涉及環境財務問題的審計結果公告均占半數以上，環境審計結果公告體現出以環境財務審計為主導的審計特點，缺乏對環境合規問題、環境績效問題的獨立審計，國內環境立法和政策的遵循與監督、環境績效評價體系等內容仍不完善，從而影響環境審計效果。環境審計的深度不夠，總的來說還沒有全面提升到績效審計的層面，沒有體現績效審計的本質和資源環境審計的內在要求。

（三）審計報告的公開、信息利用

四國的審計報告都會進行信息公開，事實上各國的審計報告的信息公開、利用以及后續的跟蹤審計都設立了嚴格的程序，例如印度在完成環境審計工作后首先需要要向被審計單位負責人遞交環境檢查報告。被審計單位需要在收到環境檢查報告后的一個月內反饋應對措施，如果被審計單位未能提出恰當的解決措施，審計部門會提供進一步的審計建議；如果被審計單位拒絕接受意見，則會上報議會，甚至公諸于報刊。在加拿大，環境審計報告需要經過提交報告的問答環節、新聞發布會、聽證會一系列的公開陳述審計中發現的問題及處理相關審計問題的措施計劃。除了在審計報告的公布環節比較嚴格，對環境審計發現和審計建議的處理措施，審計機關會定期開展環境跟蹤審計以便檢查政府環境管理人員是否采取了積極、有效的措施減少或消除環境影響。而我國政府環境審計現階段尚未被列入審計署常規審計類型中，更多的隸屬于專項審計范疇，環境審計結果更多的以公告的形式發布，審計報告的影響力度并不大。另外，審計結果的公開、信息利用以及整改反饋沒有得到足夠重視，影響審計治理功能發揮和環境審計的效果。

三、啟示

（一）堅持以政府審計為主，合理劃分三類審計主體的職責，構建協作機制

環境審計本身的綜合性、復雜性使得我國政府審計機關在未來較長時間內都會是環境審計的主導力量，但從長遠來看，社會審計機構、企業內部審計機構都是我國環境審計主體的重要組成部分。環境審計需要政府審計機關、社會審計機構和企業內部審計機構三類審計主體相互配合，共同承擔環境審計職責。政府審計機關應主要從國家層面進行審計，包括對環保資金投入、環保責任履行、環境信息公開等進行審計；社會審計機構主要從第三方獨立的視角提供環境信息，包括對企業環境責任履行、環保情況報告等進行審計；內部審計部門主要是從企業內部進行自我審查，包括對企業制定環境政策的合理性、合法性，環境管理制度和環保設備的運轉情況，發現企業內部潛在的環境問題，提出處理意見和建議。堅持政府審計為主導，逐步推動社會和企業內部的環境審計機構的權威地位，構建三方協作的機制。

（二）增大審計覆蓋面，拓寬環境審計范圍，增加環境審計的類型

環境審計有助于協調環境、經濟和社會三者效益。我國目前的環境審計主要集中于環境財務審計，審計的類型的范圍廣度和深度都不大。擴大環境審計范圍，尤其是環境績效審計范圍，規范環境績效評估，合理評定被審單位或項目的資源開發利用、污染防治、生態平衡狀況等環境管理活動的效率性和效果性，開發適應我國資源環境特點的績效審計評價指標，合理測度環境績效審計標準，是政府公共受托經濟責任內容拓展的現實需求，也是生態文明建設的重要內容。國家審計機關環境審計的內容應主要圍繞資金、政策、管理、項目四個方面展開，具體的審計內容是資源環境體制、機制、制度、政策、決策，審計政策執行、資金籌集、管理、分配等資源環境治理中的經濟活動以及前面兩個部分的績效；社會審計機構審計企業環境會計信息；企業內部審計機構監督和評價企業資源環境管理系統。從微觀到宏觀、從內部到外部，推進環境審計范圍和內容的深度和廣度。

（三）規范審計結果公告，落實審計整改反饋機制，強化環境審計治理功能

我國正處于經濟社會轉型期，一方面，規范審計結果公告，強化信息公開，實現環境審計監督全覆蓋。將環境審計結果通過制度化、法制化進行信息公開，由過去的面向少數人轉為廣泛的公眾參與，有利于對各利益方進行監督和制約，擴大審計影響、增強審計權威、提高審計成效。另一方面，充分關注環境審計結果公告中披露的問題，及時明確環境審計整改的責任主體、責任部門和責任人，建立環境審計整改問責與責任追究制度，不斷完善環境審計整改報告傳遞與公開制度，建立審計整改跟蹤檢查機制，確保被審計單位有錯即改，及時反饋審計披露問題的處理進度情況。充分的環境審計信息公開與責任追究制度有利于我國形成具有綜合性、獨立性和強制性的監督力量，促進審計工作在更高層面上服務于國家治理。

參考文獻

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