科研項目經費管理風險的影響因素及應對措施

□（江蘇省農業科學院會計中心江蘇南京210014）

一、科研項目經費管理的新形勢

近年來，我國的科技投入逐年上升。2012年，全國共投入研究與試驗發展（R&D）經費10 298.4億元，2016年，全國共投入研究與試驗發展 （R&D）經費15 676.7億元，比2012年增長了52.22%。隨著科技投入的大幅增加，科研經費的管理日益受到重視，經費管理政策也發生了很大變化。

2014年，國務院印發《關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》，對科研項目分類設置、項目申報評審立項、項目驗收結題、項目預算編制調整、資金撥付、項目結轉結余資金管理、資金監管和相關制度建設等方面做出了規定。2016年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》，進一步推進簡政放權、放管結合、優化服務，改革和創新科研經費使用和管理方式，促進形成充滿活力的科技管理和運行機制，以更好地激發廣大科研人員的積極性。2017年，財政部、科技部、教育部和發展改革委發布《關于進一步做好中央財政科研項目資金管理等政策貫徹落實工作的通知》，從強化責任擔當、狠抓政策執行和加強統籌指導三個方面進行部署，促進中央財政科研項目資金管理改革舉措落地生根。

由此可見，科研經費管理正努力向科學化方向邁進，在建立新的充滿活力的科技管理和運行機制過程中，充分認識到經費管理中潛在的問題和風險因素，對于科研經費管理尤為必要。

二、科研項目經費管理風險的影響因素

（一）項目申報主體有關資格和條件方面的缺失

項目申報時，申報單位需對現有工作基礎及優勢進行說明，包括已有的科研經歷、現有科技成果、支撐條件，以及研發隊伍現狀，這些是申報單位和人員必須具備的基本條件，也是確定他們是否具備申報主體資格和條件的前提。常見的科研項目申報主體主要是高校、科研院所及其科研人員，隨著市場經濟的發展，研究越來越向成果化、產業化方向發展，眾多的具備研發能力的企業參加進來，企業也成為不可缺失的重要主體之一。由于申報項目時只對申報單位現有的研究能力和條件有要求，而對相關內部管理和控制方面沒有要求，導致一些管理制度不健全的單位（企業）因為具備與項目研究相關的概念，成功申報了項目。例如，有些科技型公司，由于規模小、人員少，制度化、規范化意識淡薄，無相應的規章制度約束，在經費使用時，隨意性很大，主持人（領導）一人經辦、簽字即可，報銷附件不齊全，大額現金隨意支付，設備支出未做固定資產登記，項目支出和經營支出不分等，經費使用存在很大的風險。

（二）財務報賬制帶來的管理責任落實問題

現行科研項目資金管理的特點之一是不允許層層外撥經費，對一些課題或子課題的參加單位的經費使用，實行財務報賬，即由參加單位在課題或子課題承擔單位進行報賬。這樣做的好處是可以對經費使用進行統一管理，規范下級單位特別是制度不健全的單位的經費使用，便于上級單位對資金使用進行監管，減少經費管理的成本。但從另一方面來看，這樣的經費管理方式，也存在著不小的風險。對參加單位來說，經費未撥付給單位，也不在單位進行報賬，這種性質的經費在單位管理上基本處于真空狀態。對承擔單位來說，經費雖然是在單位賬面上，但部分經費使用權在其他參加單位。參加單位來報賬時，承擔單位可以依據相關財務制度和經費管理制度進行審核，但對報銷事項的真實性卻無法審核。由于承擔單位會計人員對項目并不是十分熟悉，科研人員也沒有相關的財務知識，有時會出現參加單位無人簽字，只有承擔單位人員簽字的情況。由此可見，財務報賬制對報賬業務雙方來說，都存在著不小的風險。

（三）預算編制缺乏科學合理性

1.項目預算中預先設定預算控制額度。以前的科研項目經費額度是預先設定的，經費預算在已知的額度范圍內編制和評審，由于這種做法與預算的科學合理性嚴重偏離，國務院《關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》對此進行了改革：除以定額補助方式資助的項目外，應當依據科研任務實際需要和財力可能核定項目預算，不得在預算申請前先行設定預算控制額度。這樣一來，大部分項目可以根據需要去編制預算，但是對于定額補助項目，如國家自然基金、省自然基金以及一些地方專項，項目預算該如何編制呢？一些項目預算，會議費預算中一年組織召開多次會議，人數天數都很可觀，專家費預算中一個咨詢內容每年咨詢數次，測算標準盡可能放大。這都是先行設定預算額度所導致的。

2.預算科目設置難以全面反映科研實際支出。項目經費分為直接費用和間接費用，直接費用包括設備費、材料費、測試化驗加工費、燃料動力費、差旅費、會議費、國際合作與交流費、出版/文獻/信息傳播/知識產權事務費、勞務費、專家咨詢費和其他支出等。間接費用主要包括承擔課題任務的單位為課題研究提供的現有儀器設備及房屋，水、電、氣、暖消耗，有關管理費用的補助支出，以及績效支出等。一些服務于科研的支出，如科研人員的辦公設備購置維修、小型實驗室維修改造、試驗池建造、小型田間設施建造維修等，被認為是承擔單位的科研支撐條件，很難在項目經費里得到預算；其他支出中的預算要求單獨列示說明，不得預算意外事項，且未做預算的事項不得在經費中列支，導致在沒有調整預算事項途徑的情況下，預算之外的支出無法進行歸集反映。

3.編制技巧的運用使預算編制演變成預算復制。編制預算時須對各預算科目項目執行期內計劃支出的內容做預算說明，并進行詳細測算。這項工作要求較細，如設備費要寫明擬購置設備的用途、品名、型號、數量、單價，單價超過十萬元的要提供三家供貨商的市場詢價單。由于執行過程中實際情況千變萬化，編制人員無法考慮周全，通行的做法是將已立項的項目預算進行復制，稍加修改后作為本次申請項目的預算。預算編制技巧的運用使預算編制更多地追求一種形式上的要求，而忽略了實際上的需要。

（四）經費使用和審計驗收的壓力

1.預算執行進度的要求。無論是項目預算還是財政預算管理，預算執行進度都是一個重要的要求。項目有年度預算執行報告，財政預算還要將一年預算執行分解到月、季、半年和年末。每到季末、年中和年末，都是預算執行的高度緊張期。經費使用本是一件水到渠成的事情，但在執行進度壓力下，卻變成了“抽著鞭子讓花錢”的怪事。這種現象在一年期項目中尤其容易出現，其中有些經費本身下達得晚，還有一些下達時已錯過項目用錢高峰期，但不管如何，都要求必須在本年度內用完。

2.課題審計驗收要求。項目驗收前要進行財務審計和財務驗收，財務驗收不合格的項目不能通過項目驗收。目前的財務審計驗收主要存在以下問題：一是擔心結余被收回或影響項目驗收，一些項目在審計驗收時，有零結余或少量結余的要求；二是對審計中發現的問題要求財務進行調賬，將超出預算控制額度或預算事項的支出調出去，同時調進符合預算的支出，這樣使填報的支出經過審計完全符合預算要求，而不管支出事項在賬務上處理的真實過程。

3.項目管理對結余經費的處理規定。有關結余經費的處理有兩種做法：收回或留存。2014年前，對經費結余的做法是結余經費收回原渠道。2014年改為項目完成任務目標并通過驗收，且承擔單位信用評價好的，項目結余資金按規定在一定期限內由單位統籌安排用于科研活動的直接支出，并將使用情況報項目主管部門；未通過驗收和整改后通過驗收的項目，或承擔單位信用評價差的，結余資金按原渠道收回。2016年《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》規定：項目實施期間，年度剩余資金可結轉下一年度繼續使用。項目完成任務目標并通過驗收后，結余資金按規定留歸項目承擔單位使用，在2年內由項目承擔單位統籌安排用于科研活動的直接支出；2年后未使用完的，按規定收回。

在國家加大科研投入的今天，大部分科研單位和科研人員不缺項目和經費，對他們來說，重要的是完成在研項目任務并將在研項目經費按規定用途和進度執行，對結余下來的項目經費再用于科研直接支出，這種機會相對不多，2年寬限期只是延長了經費在單位停留的時間而已。這兩年里，承擔單位和科研人員還是面臨著要花完經費的壓力，2年后的結果可能還不盡如人意。

4.財政預算對結余經費的處理規定。《中央部門結轉和結余資金管理辦法》第十二條規定：項目實施周期內，年度預算執行結束時，除連續兩年未用完的預算資金外，已批復的預算資金尚未列支的部分，作為結轉資金管理，結轉下年按原用途繼續使用。第十六條規定：項目支出結余資金包括實施周期內，連續兩年未用完的預算資金；項目支出結余資金原則上由財政部收回。從這些規定可以看出，項目資金若連續結轉2年未用完，作為結余資金處理收回。這種規定對于實施期長、經費預算每年分別下達的項目，只要先將前兩年的預算用完就行。但對于實施期超過2年，經費預算在第一年度就全部下達的項目，第3年項目實施期還沒結束，經費若被收回，會影響科研工作的開展，給科研人帶來很大困擾。在經費使用的強大壓力下，項目經費的使用隱藏著風險，如提前支出、變通支出、虛增（構）支出、以表代賬、隨意調賬等都有可能發生。

（五）自籌經費的強制要求產生的困擾

一些項目要求承擔單位對項目有自籌（配套）經費，在專項經費預算的同時編制自籌經費預算，申請項目時無自籌經費預算，一般不給予立項審批，有時也會在給予立項時直接確定自籌經費預算，如某一項目，專項經費編制的預算是30萬元，批復時變成專項經費10萬元，自籌經費20萬元。自籌經費要求單獨核算，課題驗收時，需要提供銀行進賬單和相關的支出憑證和明細賬。實際中通常的做法是：一是用其他各種經費支出來拼湊；二是自籌經費來自企業，直接用企業的相關支出進行配套；三是由某單位將經費匯進來作為自籌經費入賬，過后再將經費退給該單位。

（六）會計職能的失衡

當前，全社會對科技給予了高度關注，科技投入不斷增加，科技政策環境也越來越寬松，對科研單位來說，科研是單位的支柱事業，其他工作圍繞科研而存在。在經費管理中，會計越來越多地被強調為服務和單純核算的職能，偏離了會計本身的職能要求。經費使用時只做形式上的審核，不管真實情況如何，即使明知不妥，只要手續符合要求，就給予報銷；甚至想辦法進行不合規的變通，導致經費管理的風險加大。

三、科研項目經費管理風險的應對措施

（一）完善承擔主體的資格條件

《國家重點研發計劃資金管理辦法》第二十四條規定，應當對參與單位資質進行重點說明。所有參與項目的單位都要有相關科研方面的說明，以證實其承擔項目所具備的相應科研實力。其實，科研項目申報時不僅要具備必要的研究基礎和支撐條件，還應有其他相關要求，如單位是否建立了相應的管理機制和組織架構，是否建立了內部控制制度、財務管理制度、科研經費管理制度，單位制度的執行力如何，單位的科研信用、納稅信用、銀行信用、合同信用等如何。健全的管理制度、完整的組織架構、良好的信用狀況，可以為單位提供組織上、制度上、信譽上的保證，減少經費使用中的風險，有效降低經費管理的難度。

（二）減少或取消課題財務報賬制

財務報賬制容易導致經費管理單位環節缺失，經費管理責任互相推諉、難以落實，與經費管理初衷相違背。在一系列管理權限下放的同時，要強化落實承擔單位的法人責任，提高其自我約束管理的意識和能力。也可以考慮取消報賬制，將經費真正下達到參與單位，提高參與單位的積極性和主動性，落實法人責任，降低經費使用的風險。

（三）提高預算編制的科學性

近年來，圍繞預算編制的科學性、合理性，相關主管部門已做了不少改革，如：規范預算科目設置，增加間接費用科目，取消預算比例限制，下放預算調整權限，不先設項目預算控制額度，差旅費、會議費和國際合作與交流費進行預算總額控制等。為提高預算編制的科學性，筆者認為，可以從以下幾方面加以改進。

1.規范先行設定預算控制額度項目。應當對項目能否先行設立經費額度進行規范。資助性項目可以設定資助額度，這類項目預算說明可以簡化，年度資助額度不宜太大。競爭性研發項目不宜先行設定額度，應根據項目任務和預算內容進行評估核定，這樣，就不會出現為了湊足額度，不得不夸大預算編制的情況。

2.適當簡化項目預算內容。目前，編制項目預算時，需要對各預算科目的預算金額進行詳細說明和測算，《國家重點研發計劃資金管理辦法》第二十二條第二款規定：支出預算應當按照資金開支范圍確定的支出科目和不同資金來源分別編列，并對各項支出的主要用途和測算理由等進行詳細說明。比如材料費預算，各種材料的品名、規格、數量、單價都要詳列。一個上千萬元的項目，所做的預算說明甚至可以編成幾十頁的小冊子，科研人員在編制預算時花費時間過多，耗費精力太大，很容易出現預算復制的現象，即使實行財務助理制度、提供專業化服務，這種情況也不可避免。而且，預算過細，項目實施過程中難以做到按預算中所寫的內容去嚴格執行，容易出現預算和執行不相符的情況。筆者認為，項目預算內容不宜要求過細，這樣，既可以防止預算復制的現象，又有利于預算的執行。

3.實行科研全成本預算。科研財務助理制度是服務創新的新舉措，為科研人員在項目預算編制和調劑、經費支出、財務決算和驗收等方面提供專業化服務，將科研人員從繁瑣的事務中解脫出來，讓科研人員潛心從事科學研究。但有些問題財務助理也無法妥善解決，比如，經費執行中發生的各種支出事項，并不是都能對照預算進行列支，一些服務于科研的支出，如為聘用人員繳納的住房公積金、歸于支撐條件的小額支出，預算無法在經費中列支。筆者認為，根本辦法是實行科研全成本預算，將與科研相關的費用全部納入預算，科研活動中發生的必要支出能夠在經費中列支，科研成本得到全面反映。

4.允許預算事項調整。經費在執行時需按預算內容使用，這在設備費、其他支出中比較明顯。但科研人員在編制預算時不可能將整個實施期內的所有支出事項全部考慮進去，項目實施過程中，不可避免會發生與預算內容不一致的支出事項，筆者認為，應允許對預算事項進行調整，使實際發生的與項目實施相關的支出能夠在預算限額內進行報賬，這樣，支出事項更能真實反映科研成本。

（四）減少經費使用和審計驗收的壓力

1.正確理解預算執行進度。預算執行進度一般是以年度進行，其實，科研項目的執行進度還應與項目實施期和經費額度下達時間相結合。實施期一年的項目，要結合經費下達的時間和科研活動的規律，不應簡單一刀切，要求當年執行完畢，對于經費下達較晚的項目，可以順延至下年的對應月份，對于經費下達時已過當年科研活動高峰的項目，應可以順延至下年高峰期。對于實施期超過一年、經費第一年一次性全部下達的項目，不應要求當年執行完或有較高的執行進度，而應在整個項目實施期按科研實際工作進展匹配相應的執行進度；經費按年度下達的項目，一般按年度進行預算執行管理，但因為科研活動規律的存在，不能簡單套用年度預算執行的要求，經費開支還應和科研任務實施進展相匹配。

2.規范審計行為。國務院《關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》中明確規定了“不得隨意調賬變動支出”。審計人員在審計中發現的問題，如調出超預算、無預算、不相關支出時，無充分理由不應允許調進其他支出，不應為了驗收，有零結余或結余金額或結余比例的限制。科研項目財務審計中，不僅對會計師事務所承接審計條件有要求，還應對項目經理和現場審計人員的專業勝任能力提出要求。

（五）取消自籌經費的硬性要求

對有些單位來說，自籌經費的落實有一定難度。項目驗收時應重點關注兩個方面，一是任務是否按合同規定完成，二是經費是否按規定使用。如果任務完成了，專項經費的使用也符合財務制度和預算管理要求，項目驗收的目標就應該實現了。筆者認為，未影響科研實施和任務完成的項目，自籌經費是否到位并按預算使用，不應作為項目驗收的硬性要求。

（六）正確定位會計職能和會計角色

要強化承擔單位的法人責任，必然要強化會計責任，會計是經費管理的前沿崗位，會計職責的正確行使對經費管理發揮著重大作用。過于強調會計的服務職能，忽視會計的監督和管理職能，會導致單位的規章制度形同虛設、強化法人責任成為空談。正確的會計職能和角色定位，對經費管理和風險防范會產生積極的作用。

總之，科研項目經費管理并不能單純依靠外部的監督檢查來進行，要想達到事半功倍的效果，離不開承擔單位和科研人員的自我約束管理能力，這是應對經費管理風險的最佳途徑。