中央高校財政專項資金使用及管理建議

□（中央財經(jīng)大學(xué)財務(wù)處北京100081）

根據(jù)《財政部、教育部關(guān)于改革完善中央高校預(yù)算撥款制度的通知》（財教［2015］467號）規(guī)定，中央高校財政專項資金分為六大類：中央高校改善基本辦學(xué)條件專項（以下簡稱“改善基本辦學(xué)條件專項”）、中央高校教育教學(xué)改革專項（以下簡稱“教育教學(xué)改革專項”）、中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費（以下簡稱“基本科研業(yè)務(wù)費”）、中央高校建設(shè)世界一流大學(xué)（學(xué)科）和特色發(fā)展引導(dǎo)專項資金（以下簡稱“建設(shè)世界一流大學(xué)（學(xué)科）和特色發(fā)展引導(dǎo)專項”）、中央高校捐贈配比專項（以下簡稱“捐贈配比專項”）和中央高校管理改革等績效撥款（以下簡稱“管理改革等績效撥款”）。六大專項資金對于高校教育教學(xué)改革、科研創(chuàng)新能力、校舍生活條件的改善等都發(fā)揮了重要的作用，有效地推動了高校教育事業(yè)的健康快速發(fā)展。但是，各高校在項目資金的使用過程中也面臨諸多困難，本文通過對六大專項資金在使用過程中存在的問題進行分析，提出相應(yīng)的改進意見和建議。

一、財政專項資金核算內(nèi)容及使用問題

（一）核算內(nèi)容

根據(jù)中央財政專項資金的管理辦法，各專項資金都有其具體的使用方向及用款要求。改善基本辦學(xué)條件專項主要用于學(xué)校的校舍維修改造、儀器設(shè)備購置、建設(shè)項目的輔助設(shè)施和配套工程等方面，屬于扶貧扶弱的專項。教育教學(xué)改革專項用于支持中央高校深化教育教學(xué)改革、提高教學(xué)水平和人才培養(yǎng)質(zhì)量，高校應(yīng)將該專項資金統(tǒng)籌用于支持本?？粕脱芯可⒔處熀蛯W(xué)生、課內(nèi)和課外教育教學(xué)活動，用于教育教學(xué)模式改革、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育等方面。基本科研業(yè)務(wù)費用于支持中央高校開展自主選題研究工作，重點支持40周歲以下青年教師提升基本科研能力；支持優(yōu)秀創(chuàng)新團隊建設(shè)；開展多學(xué)科交叉的基礎(chǔ)性、支撐性和戰(zhàn)略性研究；加強科技基礎(chǔ)性工作；支持在校優(yōu)秀學(xué)生提升科研創(chuàng)新能力。建設(shè)世界一流大學(xué)（學(xué)科）和特色發(fā)展引導(dǎo)專項資金用于引導(dǎo)中央高校加快推進世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)以及特色發(fā)展，提高學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量和創(chuàng)新能力，高校應(yīng)當(dāng)按照拔尖創(chuàng)新人才培養(yǎng)、師資隊伍建設(shè)、提升自主創(chuàng)新和社會服務(wù)能力、文化傳承創(chuàng)新、國際合作交流等五類來設(shè)置項目。捐贈配比專項資金目的在于引導(dǎo)和激勵中央高校拓寬資金來源渠道，健全多元化籌資機制，由中央高校按照規(guī)定統(tǒng)籌使用，優(yōu)先用于資助家庭經(jīng)濟困難學(xué)生、支持畢業(yè)生就業(yè)、開展教學(xué)科研活動等支出。管理改革等績效撥款目的在于引導(dǎo)中央高校深化改革、加強管理，由中央高校按照規(guī)定統(tǒng)籌使用。

（二）使用問題

1.資金開支內(nèi)容受限。各專項資金除了本身使用方向上的要求之外，有很多例外或隱性規(guī)定。比如，除了建設(shè)世界一流大學(xué)（學(xué)科）和特色發(fā)展引導(dǎo)專項之外，其他專項資金均不允許開支校內(nèi)有工資性收入人員的酬金。而即使是建設(shè)世界一流大學(xué)（學(xué)科）和特色發(fā)展引導(dǎo)專項資金可以發(fā)放人員經(jīng)費，但也只能用于培養(yǎng)、引進、聘任學(xué)術(shù)領(lǐng)軍人才和建設(shè)優(yōu)秀創(chuàng)新團隊等。這一使用方面的限制，使得很多校內(nèi)教師在教學(xué)過程中的課酬、勞務(wù)等支出、科研活動中的科研勞務(wù)報酬以及改善基本辦學(xué)條件專項中的評審費等不得不單獨安排自有資金預(yù)算，這不僅與項目設(shè)置的初衷相違背，在績效考評中，由于支出不完整，相應(yīng)的考評也很難進行。捐贈配比專項和管理改革等績效撥款根據(jù)其撥款因素屬于獎勵性質(zhì)的專項，主要用于學(xué)校統(tǒng)籌安排使用。但是根據(jù)其經(jīng)費管理規(guī)定，不僅對人員經(jīng)費發(fā)放有明確的限制性規(guī)定，比如，捐贈配比專項經(jīng)費管理辦法規(guī)定不得用于發(fā)放教職工工資和津補貼，管理改革等績效撥款管理辦法規(guī)定不得用于工資、獎金、津補貼及其他福利支出等人員經(jīng)費，同時在其他方面也做出了限制性的規(guī)定，根據(jù)辦法要求，捐贈配比專項不得用于償還債務(wù)和日常辦公經(jīng)費支出，管理改革等績效撥款不得用于基本建設(shè)、償還貸款、支付罰款、捐贈、贊助、投資等支出。這些限制性規(guī)定，使得學(xué)校在資金的統(tǒng)籌使用時束手束腳，不利于發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

2.預(yù)算執(zhí)行率實現(xiàn)困難。根據(jù)上級部門規(guī)定，財政專項資金在使用過程中6月末預(yù)算執(zhí)行率要達(dá)到50%，9月末要達(dá)到75%，12月末要達(dá)到100%。沒有達(dá)到執(zhí)行進度的項目在未來的預(yù)算安排中會減少撥款額度，同時也會影響管理改革等績效撥款的資金撥款情況。由于高校的教學(xué)科研活動具有其自身的特點，對于很多專項尤其是改善基本辦學(xué)條件專項來說，現(xiàn)有對預(yù)算執(zhí)行率的要求很難實現(xiàn)。由于學(xué)生暑假放假時間比較長，學(xué)校很多修繕、建設(shè)項目可能都會考慮在暑假安排，而且，由于每年專項資金下達(dá)多集中在3、4月份，許多項目的前期啟動受限，后續(xù)的項目實施進度也相應(yīng)會推后，因此，第一個時間節(jié)點6月末要求執(zhí)行率達(dá)到50%，很多高校都難以實現(xiàn)，有的高校為了加快執(zhí)行進度，甚至?xí)崆案犊罨蛘{(diào)劑用款，未來將面臨極大的財務(wù)風(fēng)險，給學(xué)校的教學(xué)科研等工作也帶來很大困擾，不利于學(xué)校的健康發(fā)展。

3.項目管理不健全。專項資金的設(shè)置對高校項目管理提出更高要求，項目管理不僅僅是財務(wù)部門的事情，而是整個學(xué)校的事情。目前各高校普遍存在業(yè)財分離的問題，在向上級部門申請項目資金時，業(yè)務(wù)部門沒有事先參與到資金申請環(huán)節(jié)來或者參與很少，財務(wù)部門由于并不了解實際的業(yè)務(wù)情況，因此前期預(yù)算編制科學(xué)性不高，高校在撥款金額確定之后，將資金分配到業(yè)務(wù)部門，此時業(yè)務(wù)部門才牽頭進行校內(nèi)的立項、申報，但是相應(yīng)的資金已經(jīng)撥付，因此，一方面，對項目的執(zhí)行進度產(chǎn)生不利影響；另一方面，事后進行的項目立項、項目目標(biāo)指標(biāo)等的設(shè)置與最初的預(yù)算編制差異很大，必將對未來的績效考評產(chǎn)生不利的影響。

4.績效考評任重道遠(yuǎn)。根據(jù)財政部規(guī)定，目前所有的專項資金都需要在使用后進行績效考評。盡管項目績效考評十分必要，但是，由于各高校普遍存在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)差、成本核算缺乏、績效管理意識不強的問題，其績效目標(biāo)設(shè)定不合理、忽視投入產(chǎn)出效應(yīng)的問題十分突出，因此，在此基礎(chǔ)上進行的績效考評多流于形式，缺乏實際的指導(dǎo)意義。而捐贈配比專項和管理改革等績效撥款在設(shè)立之初即屬于對績效考核的獎勵性資金，主要用于高校統(tǒng)籌使用，再次對其使用進行績效考評，學(xué)校在資金使用時將受到很大的限制，沒有發(fā)揮其應(yīng)有作用。

二、對財政專項資金管理的建議

（一）適當(dāng)放寬經(jīng)費使用內(nèi)容限制

對于符合教學(xué)科研活動的校內(nèi)人員經(jīng)費，建議主管部門放寬使用限制。對于在使用方向上十分明確的項目資金，建議符合項目資金使用方向的人員經(jīng)費支出允許開支；對于捐贈配比專項和管理改革等績效撥款由學(xué)校根據(jù)需要統(tǒng)籌安排使用，允許學(xué)校將資金安排用于學(xué)校的人員經(jīng)費開支；對于使用過程中可能擔(dān)心出現(xiàn)的亂發(fā)津補貼的問題，主管部門應(yīng)當(dāng)出臺相應(yīng)的規(guī)定，明確津補貼的范圍和發(fā)放條件、標(biāo)準(zhǔn)等，各高校根據(jù)實際制定相應(yīng)的管理辦法，從而從源頭上規(guī)范津補貼發(fā)放的問題。

對于捐贈配比專項和管理改革等績效撥款，除了放開對人員經(jīng)費使用的限制，對于之前規(guī)定的不得用于償還債務(wù)和日常辦公經(jīng)費支出、不得用于基本建設(shè)支出等限制建議予以取消，使學(xué)校在統(tǒng)籌資金使用方面能有更大的自主性，補充日常自有資金的不足，更好地發(fā)揮這兩類專項資金的使用效率。

（二）調(diào)整執(zhí)行進度考核時點

目前上級主管部門對財政專項的執(zhí)行進度考核比較嚴(yán)格，但是對執(zhí)行進度考核的規(guī)定與高校的實際教學(xué)科研規(guī)律存在一定的差異，不利于學(xué)校教育事業(yè)的開展。建議上級部門能夠適當(dāng)調(diào)整執(zhí)行進度考核的時點。一方面，建議經(jīng)費撥款部門在年初提高項目資金的預(yù)撥比例，保證各高校項目能夠盡快開展，在全國預(yù)算通過人大批復(fù)后，及時將資金一次性地下達(dá)各高校，盡量減少因資金撥付未到位導(dǎo)致的執(zhí)行進度緩慢；另一方面，建議將6月末的考核時點改為在9月末進行考核，在一定程度上緩解由于學(xué)校教育事業(yè)安排的特殊性導(dǎo)致的執(zhí)行進度低的問題。

（三）加強項目管理

各高校應(yīng)重視加強對項目的管理，各財政專項資金實行歸口管理，由最了解實際業(yè)務(wù)活動的業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)項目資金的歸口管理工作。一方面，學(xué)校應(yīng)加強項目管理的制度建設(shè)，根據(jù)校內(nèi)實際情況建立項目管理制度，從項目的申報、立項、審批、執(zhí)行、檢查、驗收等各個環(huán)節(jié)進行規(guī)范和控制，從制度上保證項目評審公開、公平、公正，項目資金使用合法合規(guī)，項目評估、驗收及時有效。另一方面，學(xué)校應(yīng)積極進行校內(nèi)項目庫建設(shè)，通過項目管理信息系統(tǒng)建設(shè)，對學(xué)校的財政專項進行有效管理，加強對業(yè)務(wù)部門項目管理的培訓(xùn)和指導(dǎo)，充分調(diào)動業(yè)務(wù)部門的積極性。在預(yù)算編報之前，事先組織項目申報，并提供咨詢及指導(dǎo)，通過內(nèi)外部的評審，保證項目申報質(zhì)量，將符合條件的項目及時納入項目庫管理；在進行預(yù)算分配時，根據(jù)項目的輕重緩急合理安排資金；適時關(guān)注項目資金執(zhí)行情況，采取及時通報進度、定期發(fā)布執(zhí)行簡報、召開預(yù)算執(zhí)行協(xié)調(diào)會等方式積極推動項目執(zhí)行；根據(jù)項目目標(biāo)進行績效考核并反饋意見，完善項目管理的全過程。

（四）完善績效考評

由于高校的管理及數(shù)據(jù)基礎(chǔ)的薄弱，上級主管部門應(yīng)當(dāng)結(jié)合高校的大數(shù)據(jù)對高校財政專項投入產(chǎn)出情況、績效目標(biāo)及指標(biāo)的設(shè)置及實現(xiàn)情況進行分析，出臺相應(yīng)的指導(dǎo)細(xì)則，規(guī)范績效目標(biāo)及指標(biāo)的設(shè)定，提高績效目標(biāo)及指標(biāo)設(shè)置的科學(xué)性及有效性。對于高校來說，應(yīng)當(dāng)借助政府會計改革的契機，提高學(xué)校的信息化建設(shè)水平，積極推進成本核算及管理，為績效考評提供全面豐富的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，在此基礎(chǔ)上結(jié)合項目實際情況，設(shè)置合理的績效目標(biāo)和指標(biāo)，項目完成后應(yīng)及時進行科學(xué)的績效考評。