簡政放權改革：成效與思路

馬建堂

改革開放是當代中國最鮮明的特色，也是當代中國共產黨人最鮮明的品格。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央作出了全面深化改革的重大戰略決策，明確回答了改革涉及的一系列重大問題，并成為習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分。

全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。深化機構和行政體制改革是全面深化改革的重要內容，直接關系國家治理體系的完善和治理能力的提升，對各領域改革發揮著體制支撐和保障作用。黨的十八大以來，行政體制改革的核心就是簡政放權。

黨的十八大以來簡政放權改革成效顯著

按照黨中央的統一部署，國務院和各級地方政府把簡政放權作為“先手棋”，大力推進“放管服”，對解放和發展生產力、促進就業、加快新動能成長、增進社會公平正義都發揮了重要作用，有力推動了政府職能轉變、管理方式創新和服務型政府建設。

第一，政府職能深刻轉變。轉變政府職能是改革開放以來中國行政體制改革的主線與核心。行政體制改革在很大程度上就是從過去計劃經濟時代的直接干預微觀經濟活動、直接配置生產要素和資源，義無反顧地轉向以市場主體自主經營為基礎的經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務。2013年召開的十八屆三中全會，進一步明確了政府和市場的職能定位，強調要發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用。各級政府緊緊扭住政府職能轉變這個“牛鼻子”，以深化行政審批制度改革為突破口，持續發力、不斷加力、上下接力，積極推進“放管服”改革，政府職能轉變取得實質性進展，政府對微觀經濟運行的干預明顯減少，企業作為市場競爭主體地位得到確立，市場在配置資源中的決定性作用明顯增強。政府宏觀調控方式不斷創新，社會管理和公共服務職能不斷加強。

第二，政府管理方式加快創新。改革開放以來，適應社會主義市場經濟的要求，我國堅持利用市場機制，簡化行政程序，調整管理流程，形成了政府規劃、政策引導、法規制定、經濟激勵、信息服務等多種管理方式和手段相結合的管理體系。特別是近年來，我們適應現代科技的發展形勢，注重運用大數據、云計算等信息技術，大力發展電子政務，大力推廣“互聯網+政務服務”模式，努力建設智能政府，行政管理方式更加智能化、電子化、精準化、人性化。

第三，政府組織結構不斷優化。改革開放以來，我國已經進行了多次重大的政府機構改革，總的趨勢和要求是明確劃分、合理界定政府各部門職能，不斷理順行政組織縱向、橫向以及部門之間的關系，通過機構調整和人員結構的優化實現職能與機構相匹配、任務與人員編制相匹配，不斷提高政府宏觀調控能力，改變政府直接干預企業經營活動的情況。特別是今年年初召開的黨的十九屆三中全會，對黨和國家機構設置和職能配置統籌謀劃，對各類機構進行了系統性、整體性、重構性的改革。通過這次改革，進一步理順了政府機構與黨和國家其他機構之間的關系，建立起了以宏觀調控部門、市場監管部門、社會管理和公共服務部門為主體的政府機構框架，機構設置和職責體系日趨合理，為政府治理體系和治理能力現代化打下堅實的基礎。

深化簡政放權改革的總體思路和關鍵環節

創新永無止境，改革永在路上。我們也要清醒地看到，現實經濟生活中，市場在不少領域還難以起“決定性”作用：“有形之手”有時還是管得過多、伸得過長。這與建設有效、公正、法制、透明的社會主義市場經濟還不完全適應，與政府治理體系和治理能力現代化的目標還有不小的距離。我們要在總結以往改革成果和經驗基礎上，堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，以更大決心、更強力度、更實舉措深化行政體制改革，抓住政府職能轉變這個“牛鼻子”，在打造簡政放權升級版上取得更大進展。

總體思路上，要更多地從“下放”到“放開”轉變。簡政放權的目的，就是用政府權力的減法換取市場活力的乘法，放權于市場，還權于企業，解決經濟社會生活中管得多、門檻高、束縛重、辦事難等問題。

過去幾年，簡政放權改革推出了一系列簡化行政審批環節和流程的舉措，向下級政府和地方政府下放了不少權力。今后，要進一步明確和明晰政府與市場的邊界，不僅要繼續簡化政府行政審批的流程，更要進一步減少政府行政審批權力范圍；不僅要向下級政府下放權力，更要進一步把權直接放給企業、市場和社會，把應由市場調節、市場也能有效調節的全部放給市場。

一是企業設立環節，要加快從“先照后證”到“先照減證”轉變。要繼續深化商事制度改革，在“先照后證”基礎上，在更大范圍內推進“證照分離”改革，加大清理、削減后置審批和許可力度，著力實施“先照減證”，各類證能減盡減、能合則合，著力破解“準入不準營”問題。除涉及食品安全、公共安全、經濟安全、生態安全、意識形態安全和公眾健康等重大公共利益之外，把能分離的許可類的“證”都分離出去，分別予以取消或改為備案、告知承諾等管理方式。

二是投資建設環節，要加快從準入審批管理向更廣泛實施負面清單管理轉變。要把負面清單管理制度在總結經驗的基礎上，在投資建設領域推開。各地可從環境容量、產業發展方向等方面明確禁入的投資項目；對負面清單外的行業、領域，政府不再實施投資準入審批。需要明確能耗、環保、質量等標準的，政府制定標準，企業作出履行標準的承諾。政府相關部門則把工作重心轉向事中事后監管，對沒有兌現承諾的企業依法依規進行處理。

三是生產環節，要推動工業產品質量保障制度體系從“雙軌制”向“單軌制”轉變。當前，我國工業產品生產許可證制度和強制性產品認證制度并存。生產許可證制度實行生產準入，側重審批，且辦證耗時長、手續多、成本高；強制性產品認證制度實行市場準入，注重監管，符合市場經濟體制改革的大方向，也是國際通行做法。當前，我國實現由許可制向認證制轉軌的條件日漸成熟。要借鑒和推廣江蘇宿遷等地的改革經驗，一方面大幅度減少工業產品生產許可證管理；另一方面，可將確須保留生產許可管理的企業轉向強制性認證管理，逐步將兩種制度并存的“雙軌制”向“單軌制”轉變。對由生產許可轉成認證管理的產品，要建立對接機制，制定轉換后的管理規范和技術規則，嚴格落實發證機構的后續監督責任，加強對準入制度調整后產品質量狀況的跟蹤評估。