我國高校董事會內部治理結構優化路徑

高雅 徐小輝

摘要：推進高校內部治理結構的改革與完善，探索和創新新時期具有中國特色的現代大學制度，是我國高校可持續發展所面臨的主要問題。本文借鑒西方發達國家，特別是美國的高校董事會制度的優勢，研究符合我國特征的高校內部治理結構，探尋對高校內部治理結構進行優化完善的路徑和措施。

關鍵詞：董事會制度；內部治理結構；高等院校

中圖分類號：G647 文獻標志碼：A 文章編號：1674-9324（2018）47-0245-03

在我國探索高校內部結構優化和創新的過程中，建立高校董事會的觀點應運而生。高校董事會的引入，不僅可以解決我國高校多元化參與主體利益均衡問題，還能更好地促進高校與社會的共贏發展，是適合我國高校改革發展的有效路徑。2010年7月，黨中央、國務院召開了全國教育工作會議，頒布了《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010―2020年）》，明確提出“探索建立高等學校理事會或董事會，健全社會支持和監督學校發展的長效機制”。該綱要指明我國未來10年教育改革和發展的方向，第一次明確提出探索和建立高校董事會制度。目前，我國高校董事會制度仍處在探索階段，與高校內部治理結構機制尚未完全契合，對促進高校穩定、長效地發展還具有一定的局限性。此外，由于高校董事會制度源于西方高校管理體系，并不適合直接引入到我國高校建設當中，如何在借鑒西方經驗的基礎上建立起符合我國高校特征的董事會制度是值得進一步思考的問題。本文從美國高校董事會的發展、特征等出發，分析中西方建立高校董事會制度的差異，探索具有中國特色的高校董事會制度。

一、美國的高校董事會制度

西方的高校董事會制度最早起源于英國，在美國獲得了發展和傳承。1642年，劍橋學院（哈佛學院的前身）經馬薩諸塞議會批準，成立了美國第一個高校董事會。董事會由地方官員、牧師等社會公眾組成，其職責是對高校的日常運作與資金籌集等進行監督。1650年，哈佛學院成立由高校內部成員組成的院務委員會，與董事會共同治理學校，史稱“兩院制”。然而，董事會與院務委員會的共存并未帶來利益，反而相互制約，爭斗不斷。因此，后來大部分高校并沒有效仿雙重董事會管理體系。在這種情況下，1701年，耶魯學院成立了單一董事會管理制度，即只有董事會，由清教徒牧師組成，對高校擁有絕對的控制權與管理權。這種單一的董事會制度推進了美國高校的發展并沿襲至今，為大多數的美國高校所效仿[1]。

美國高校董事會在院校擁有最高的權力與地位，處于內部治理結構的頂端，并對學院實行全方位的監管與控制。從人員構成上，董事會成員一般由校外人士組成，包括具備資金實力、社會地位和信用威望的政府官員、社會名流、企業家等，呈現出多元化利益相關者共治的局面。從權利職能上，董事會為最高決策機構，進行統籌協調并實施管理監督。美國實行的是董事會領導下的校長負責制，單設與決策機構相互獨立的行政機構，校長是具體實施者。從法律權利上，美國高校的董事會配備完善的外部法律保障體系，從法人地位、權利義務、保障機制等方面明確劃分，具有完全的獨立性與自主性。

二、我國的高校董事會制度發展沿革與存在的問題

1.我國高校董事會制度的發展沿革。辛亥革命之后，我國從西方國家引入了高校董事會制度，其成為我國高等院校的管理制度之一。1920年10月，廈門大學率先成立了高校董事會，標志著國外的高校董事會制度正式進入我國的高校管理模式中。1952年以后，教育部對全國進行高校調整，以政府行政主導替代了高校董事會職能，建立起以黨的領導為核心的高校管理體制。然而，在某些方面政府的過分干預限制了高校的自主發展與改革創新，導致管理模式千篇一律，缺乏自主性與針對性。隨著我國教育管理機制的不斷改革，高校內部的董事會制度又開始逐步地形成與發展。據統計，到目前為止，我國大約有200所高校建立了董事會制度。

2.我國高校董事會制度的職能及作用。基于我國高校的運作機制和管理模式，可以將我國高校的董事會職能分為三個方面：領導決策型、半領導決策型和指導咨詢型[2]。

領導決策型是指董事會在高校具有最高的領導與決策權力，這類董事會一般出現在民辦高校中，學校實行董事會領導下的校長負責制。政府對這類學校僅進行間接的管理，充分賦予高校自主權與民主權。

半領導決策型是指董事會從資金、技術等方面給予支持，并非作為高校的獨立法人機構行使最高決策權利。這類董事會一般出現在由華僑投資興辦的高校中，對高校提供資金扶持與意見參考，間接參與學校的自主發展與改革創新。

指導咨詢型是指董事會既不具有獨立法人資格，也不是最高決策機構，而是存在于國家投資的公立高校中，將董事會定位為對學校的發展規劃、教學方向、專業設置等進行咨詢與指導，為學校擴大對外交流合作空間、廣泛籌集資金、加強產學研合作聯系而設立的一種內部治理組織機構。目前我國高校董事會大部分屬于這一類型。

總的來說，我國的高校董事會制度試圖尋求一種新的突破，以期為高校發展提供充分的保障與扶持，并為高校的決策管理把握好正確的位置與方向。綜合分析我國高校現行的董事會制度，其作用主要表現在以下幾個方面：（1）高校董事會可以為高校發展引入更廣泛的資金支持與資源供給。學校從基礎設施建設、教學科研發展，到人才的全方位培養、教師的薪酬津貼等，都需要源源不斷的資金和資源支持。董事會的存在可以代表學校與政府、企業及社會組織之間開展聯系與溝通，致力于從各種渠道籌措學校教育發展經費，廣納社會資源，為高校的各項教育事業的蓬勃發展夯實必要的物質基礎。（2）高校董事會可以為高校發展戰略規劃提供更具可操作性的咨詢指導和評議建議。高校的發展需要從學科建設、人才培養、科學研究及社會服務等方面全面展開，董事會可以充分發揮其經驗、監督和資源優勢，有效運用和整合各類資源，進行制度完善與機制創新，為高校教育事業的戰略發展和規劃提供了強有力的智力基礎。（3）高校董事會可以拓寬高校的知名度并提升高校的社會影響力。高校董事會成員往往由具有良好聲譽與社會影響力的知名人士、教育專家、企業家等組成。[3]高校董事會多元化的成員構成為高校帶來廣泛的社會影響力和號召力，為高等院校的長期發展奠定了優異的社會基礎。

3.我國高校董事會制度存在的問題與不足。事實上，我國的高校董事會制度仍處在起步階段，在治理制度方面，尚未建立起健全的高校董事會外部制度，也沒有形成完善的高校董事會內部治理機制。

在我國目前的相關法律法規體系中，并未對高校董事會的法人地位、職責權利有一個明確的認定，外部管理制度缺乏全面有效的法律保障措施。美國高校董事會的成立基于特許狀或聯邦、州的法律法規，明確指出董事會的法人地位、職能與權利，保障了的董事會在高校的獨立、穩定運行。我國現有的法律《中華人民共和國高等教育法》中并未提出相關法律條例保障高校董事會內部治理的獨立運行，現行的高校董事會法人職能地位不明確，導致董事會日常工作的開展具有隨意性和可變性，與高校內部的行政機構、決策機構職能無法平衡，缺乏先天發展與競爭優勢。

目前我國高校董事會的存在并不能從根本上解決行政化的高校內部治理結構，帶有功利性、盲目性的運行體制與教育管理體制改革的初衷背道而馳[4]。首先，現行的高校管理中仍存在著雙重領導機制，董事會的存在并不能完全改變高校行政化的現狀，內部治理機制的缺失使董事會的工作多數流于表面，并未真正參與到學校的決策與指導中。其次，各個高校董事會章程的制定趨于統一與相似，特色缺失導致在實際踐行中具有隨意性與普遍性。最后，董事會內部缺乏相應的運行與監督體系，盲目、功利地籌措資金、自主辦學違背了董事會設立初衷，在內部崗位職責劃分中的不明確導致管理結構混亂，降低董事會成員工作積極性甚至制造內部矛盾，對成員工作的評估與考核不能落到實處導致工作效率降低。

三、基于美國高校董事會制度的啟示與思考

當前，建立健全高校董事會制度無疑正成為完善高校法人治理結構的迫切要求，基于對美國高校董事會制度的研究，可以從下幾個方面對我國高校董事會制度進行健全和完善。

1.充分賦予高校辦學自主權。長期以來，行政部門一直在我國高等學校內部治理機制中扮演著“舉足輕重”的角色，千篇一律的管理體系導致無法因地制宜、因材施教，行政層面的過多干預在一定程度上限制了高校自主蓬勃地發展。所以，政府應當充分調整在高校內部建設中扮演的角色，避免直接過分干預高校的自主選擇與學校建設，逐漸從一個掌控者變成一個監督者，從宏觀的角度為高校的內部治理與獨立運行提供建設性的指導與咨詢，為高校的自主辦學提供強有力的外部支持。

2.制定相應的法律、法規體系。完善的法律法規體系是高校董事會正常運行的前提保障。擬定或修改我國教育相關法規，特別是完善作為我國董事會建設與發展基礎保障的高等教育法規，解決由于立法滯后帶來的董事會發展瓶頸與尷尬處境。美國的董事會制度之所以能夠在學校發展、自主建設中充分發揮職能作用，完善的外部法律保障體系是不可缺少的。雖然我國不斷實施一系列促進高等教育體制改革的措施，但在高校董事會的法律地位認定、職責權限劃分、資金運行管理與內部治理結構上仍缺少完善的法律規范，讓董事會工作的開展與運行流于表面。所以，應當適時制定或修改法律規范，提供規范的法律保障體系促進董事會的長遠發展，同時不斷修訂和完善董事會章程，例如通過媒介或者引入第三方審批機構，在征詢多元化相關利益者的情形下讓董事會的運行公開、透明[5]。

3.健全內部治理機制與運行機制。健全的內部治理機制與有效的運行機制是董事會穩定發展的中堅力量。高校董事會內部應當建立相應的監督管理機制與考核標準，定期對工作的開展進行指導性的評估與匯總。加強學校與董事會的溝通與交流，不斷促進校內外資源的合作共享、人才輸送的雙贏局面。同時，董事會內部適當引入競爭激勵機制，增強內部成員的工作熱情與工作效率。

參考文獻：

[1]莊麗君.美國高校董事會制度的特點研究[J].重慶高教研究，2016，（4）：35-40.

[2]王洪蘭，左建橋.我國公立高校董事會研究的文獻綜述反思[J].經營管理者，2015，（21）：265-266.

[3]伍聰.公立高校治理結構視域下的高校董事會建設研究——以中國人民大學為例[J].中國人民大學教育學刊，2013，（3）：44-53.

[4]施永福.公立高校董事會制度建設存在的問題及改進策略[J].教育學術月刊，2009，（4）：28-30.

[5]藍靜.我國公立高校董事會發展現狀分析及政策建議[J].科技信息，2011，（27）：569-570.