中國國有自然資源資產監管的困境及路徑分析

金夢蝶 任洪濤

一、中國國有自然資源資產監管現狀及困境

（一）中國國有自然資源現行模式

1.立法模式

我國采取了資源立法的形式對國有自然資源進行規范和管理，創設了具有中國特色的國有自然資源的立法模式。首先，以《憲法》為根本依據，《憲法》第9條較為明確地劃分了國有自然資源的范圍，即除集體所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂之外的其他自然資源均屬于國有自然資源。國家所有即全民所有，從根本上明確了國有自然資源屬于全民所有的性質。其次，以《環境保護法》的相關規定對國有自然資源保護問題進行了原則性的規定，體現對生態環境方面的重視；進而制定了自然資源的各種專項單行法律，例如《森林法》《礦產資源法》《水法》等十余部法律。以2009年修改的《森林法》為例，全文分為七大章，對森林這一自然資源的屬性、經營管理、保護等進行了更為細致的規定，有利于對國有自然資源的專項管理。最后，以其他法律、行政法規、部門規章和地方性法規、國際條約為補充，形成了較為完整的國有自然資源法律體系。

現有的國有自然資源法律體系較為完整，解決了部分的自然資源管理問題，但是在立法結構方面仍存在著一些問題。

2.管理體制

國有自然資源管理體制是由政府在國有自然資源及其開發利用過程中對管理機構、管理職能權限劃分所形成的體系和制度安排①卜善祥，等.國內外自然資源管理體制與發展趨勢［M］.北京：中國大地出版社，2005:114.。我國國有自然資源管理模式的改革大致上由分散轉向集中管理。最初實施的是分部門分割分散管理，1998年成立了國土資源部，負責對礦產資源、土地資源、海洋資源的統一管理，基本上形成了國有自然資源的相對集中管理模式。2018年3月13日，十三屆全國人大在會議上通過了國務院機構改革方案，國務院將組建自然資源部，其主要職責就是對自然資源進行監管、統一行使所有者權限，對自然資源進行系統化的管理。這次改革是革命性的，將監管模式由原來的相對集中轉變為集中管理的模式，不回避權力和利益調整，重塑新的利益格局，徹底全面地精簡了國務院機構，能夠更高效地發揮政府的作用。但是由于缺乏對于自然資源部如何行使自然資源所有權以及如何監管自然資源的進一步規定，統一組建自然資源部后，如何處理好內設機構之間的權力銜接問題將會成為一個難題。

在統一部門管理的基礎上，對國有自然資源實行中央和地方分級監管的模式。在實踐中，由中央一級的行政管理對自然資源進行全國的監督管理工作，授予縣級以上人民政府行政主管部門以自己行政管理范圍內該項自然資源的管理權。雖然國務院機構進行了精簡，但在單行法依舊有效的情況下，分級行使權限的管理模式依舊會保留。

（二）中國國有自然資源資產監管存在困境

1.立法碎片化

在現行的管理模式下，對自然資源的管理主要依據現行的單行法，按照自然資源的自然要素不同，把對自然資源的管理權限落實到各個行政主管機構。這種監管方式將原本完整統一的自然資源進行人為碎片化分割，割斷了自然資源之間的密切聯系，使得各個管理機構之間職能的行使呈現單一化的狀態，不僅缺乏對職權行使時各機構之間的銜接和對資源的綜合性管理，也會增加政府行政方面的費用。依據現行單行法，不僅不同種類的自然資源的監督管理職能按照自然資源屬性分散在國土局、農業部門、水利部門等各個機構，而且同一種國有自然資源的監督管理職能，也會因為資源的具體利用方式、管理事項的范圍等存在差異，而將其監管權限分割，由不同的監管主體實行監管工作。簡言之，在統一組建自然資源部的當下，依舊缺乏統一管理的法律依據，缺乏對于不同類型國有自然資源管理的協調。因此，現行立法模式仍呈現出一種碎片化現象，如何在碎片化的法律條文之間尋找到統一管理的依據是我國當前國有自然資源監管面臨的難題。

2.目標差異化

國有自然資源監管部門在對職權范圍內的自然資源進行監管時，無論是同級之間還是上下級之間，均存在目標差異化的情形。

不同機構之間的目標差異。由于之前資源管理部門眾多，在具體行使管理權時，就同一種自然資源而言，管理目標存在差異化，各機構之間往往因為各自的利益也可能會導致資源利用陷入僵局。新組建的自然資源部將會極大改善同級部門之間的目標差異現狀，其將會統一自然資源的管理目標，但是其將面臨如何解決遺留下來的機構之間管理權限交錯的難題。這需要自然資源部深入了解不同自然資源之間相互影響的自然屬性，要從對自然資源整體協調性角度來考慮實現自然資源綜合效益的最大化，從更高的層次來協調各個下設機構之間差異化的目標。

不同層級之間的目標差異。中央與地方之間的目標差異化主要表現在以下兩個方面：其一，中央和地方之間的權限邊界不清，利益分配欠妥。首先，中央和地方對于自然資源的管理權限不明確，導致部分地方搶權攬權，對自然資源實行壟斷行為。其次，中央和地方的事項劃分不清，導致中央對地方的自然資源監管問題的落實不夠到位，會出現“重審批、輕監管”、破壞環境的法律后果過輕等不良現象。其二，近年來，中央出臺了大量的改革文件，有些文件之間的優先次序和具體實施方案模糊不清，導致地方對改革文件的理解出現偏頗，設立的目標和推動的改革與中央自然存在差距，不能很好地落實和貫徹中央政策。中央層面應當起著計劃、決策和監管的作用，地方則起著具體執行的作用，中央和地方之間的管理權限、利益分配理當十分明確，事項分工也應清晰明了，這樣目標才能一致，才能貫徹和落實好對于自然資源監管的工作。

3.生態缺位化

對于國有自然資源的管理，管理機構存在著只顧經濟、社會利益，漠視生態利益的現象。生態的重要性不言而喻，對于生態利益的保護應當體現在整個自然資源管理的過程中，不僅是事后環境污染的治理，也包含事前生態問題的預防和事中具體管理行為的指導。目前，生態缺位主要體現在以下四個方面：

首先，整個自然資源管理制度缺乏對于自然資源生態利益的明確定位，對于監管機構的生態職責的內涵和職責范圍都沒有明確的界定，缺乏行使生態監管的依據。其次，在對自然資源的管理過程中，對于生態效益的重視程度不夠。各個機構在行使具體的管理職能時，往往只關注經濟利益，將生態問題全都推給環保部門。更有甚者，采用“先污染，后治理”的開發方式，生態嚴重缺位。此外，在法律后果上，對于破壞生態效益行為的問責機制不完善，承擔的法律責任過輕，起不到懲戒作用。最后，對于資源管理與生態保護，還缺乏一個整體的協調性管理者。生態保護是一個整體的概念，要想對整個生態進行保護，不僅要落實各個門類自然資源的保護，還要站在生態的最高點對整個自然資源管理進行統籌規劃，以達到協調統一可持續發展的目的。

資源和環境是經濟發展中必不可少的兩個基本要素，也與人類的生活密切相關，其價值不容小覷。因此，國有自然資源機構對專門的自然資源進行管理時，要充分地考慮如何協調經濟效益和生態效益，要有一個長遠的認識，將缺位的生態意識找回來并在具體的管理中加以重視。

二、原因分析

（一）國有自然資源利用類型劃分局限性

我國對自然資源進行了類型化的劃分，主要是基于自然資源的自然屬性不同，并著重考慮其經濟效益。目前，廣為接受的是以自然資源行業為標準，分為水資源、森林資源、草原資源、礦產資源、漁業資源等。這種資源類型劃分模式也得到了我國《憲法》《物權法》等法律的正式確認①王社坤.自然資源利用權利的類型重構［J］.中國地質大學學報：社會科學版，2014（2）.。

但是，這一劃分模式存在著一定的局限性：其一，它不具備概括性。現行的自然資源分類模式是基于現有的科技發展水平，結合數千年來人類對自然資源的利用實踐，從不同自然資源行業總結出的自然資源利用類型。這種方式太過于具體，在分類上無法完全涵蓋所有的國有自然資源，不具備抽象性，不利于形成完善的理論體系。其二，它不具有前沿性。這種分類方式僅符合目前的認知水平，隨著我們對自然資源認識和利用水平的提高，我們會發現新的自然資源。但是對于新發現的自然資源而言，我們無法依照現有的自然資源利用類型進行有效的監管。例如，目前被發現對人類生存環境具有重大影響力的濕地資源，對其管理和利用缺乏先例，導致保護和管理濕地資源難度較大，其解決則需要完善法律制度和建立專項的管理部門。

實際上，自然資源類型化劃分是為了更好地保護和管理自然資源，不僅是管理已知的自然資源，更應當對整個國有自然資源整體發展具有指導作用，能幫助完善整個自然資源的管理模式，以應對將來可能出現的問題。因此，自然資源劃分的局限性會使自然資源管理陷入困境。

（二）法律制度不健全

目前，我國雖然已經形成了國有自然資源管理的基本法律框架，但是法律制度仍存在較大的缺陷，其主要是立法結構方面的缺陷。

首先，我國缺乏對國有自然資源綜合管理的統一性基本法律制度。國有自然資源的管理應當具有系統性，對自然資源的開發利用和保護管理要有一個整體規劃的意識，形成一個統一的基本法律制度。而目前的法律制度框架內，唯一可能作為基本法律制度的《憲法》，對國有自然資源的原則性規定過于寬泛，難以具體落實，并且也沒有吸納當前資源管理中的可持續發展等科學的思想，不夠全面。其次，現存的單行法均是由相應的資源管理部門負責起草的，而缺乏對國有自然資源統一協調的合理開發和保護。此外，現有的各單行法大多在1992年以前制定，受制于當時計劃經濟思想，在立法過程中大力追求經濟效益，而忽視了自然資源的屬性和生態規律，忽視了自然資源的生態性。最后，我國現行的單行法和具體的行政法律規范并未能完全涵蓋國有自然資源的范圍。并且隨著對自然資源認知加深，出現一些新的自然資源領域，而舊的資源立法卻未能及時跟上對于這一類型自然資源的管理，出現了管理空白的困境。例如，對于海洋資源和濕地資源的管理，即使是有所規定的，也都是零星地散落在其他單行法律法規之中，不能達到充分管理這一部分自然資源的目的。

（三）國有自然資源所有權義務缺位

國家是國有自然資源的所有權的主體，而國有自然資源所有權不同于一般物權意義上的所有權，這種所有權既有私法上的效力又有公法上的效力。從私法角度，這種所有權和民法意義上的所有權十分相似，包括對國有自然資源占有、使用、收益、處分的權利。從公法角度，國家所有權還包括國家在立法、行政、司法方面的權能，所采取的行使方式具有強制力。由此可見，國家自然資源的所有權內涵廣泛，而國家是一個抽象的概念，對于其權利的行使需要進一步落實。從現有的法律制度來看，在立法角度，尚沒有對于國有自然資源所有權的行使方式、權利內容等作出明確的規定。依據最新的國務院機構改革方案中，國家將自然資源的所有權交由自然資源部統一行使，但是對于自然資源部如何統一行使所有權、履行自然資源監管職責尚未出臺進一步的規定。

此外，這種所有權不僅體現為一種權利，更體現為一種憲法義務，為了全體人民的利益去行使權力。在對自然資源資產進行管理的過程中，沒有自然資源義務意識，在享有自然資源收益時，沒有協調好權利與義務之間的關系。尤其是生態義務的忽視，導致了自然資源管理中生態職能的缺位。

三、解決方式：完善自然資源治理體系

（一）政府：自然資源部監管的具體路徑

自然資源部，是具有監督和管理雙重職能的一個國務院部門。自然資源部不僅要對國有自然資源進行資產性管理，更要注重其資源性管理，協調自然資源開發利用中的經濟和生態價值，體現生態意識。因此，除了需要解決自然資源管理機構之間的協作和職能分配問題，還需改善國有自然資源管理部門生態職能的嚴重缺位的現狀。

按照所有者和管理者分開和一件事由一個部門管理的原則，自然資源部的管理模式應當明確中央與地方的分級授權和監管機構各組織架構之間的分工與協調關系，對自然資源進行統一集中管理。在級別分化上，中央、地方繼續實行分級代理的管理模式。明晰中央與地方政府在自然資源資產管理和自然生態監管體系中的權責關系，對國有自然資源資產按照不同資源種類和在生態、經濟、國防等方面的重要程度實行分級授權管理，突出對流域、海域等區域性生態監管的分級授權管理①董正愛.轉分散管理為統一監管［N］.民主與法制時報，2017-11-02.。在機構設置上，建議自然資源部下設立相對獨立的自然資源資產管理機構和資源監管機構，獨立行使其職能。

1.自然資源資產管理

國有自然資源資產管理部門主要負責對自然資源資產實行統一的管理，涉及到資源資產清算、產權登記、用途規劃等一系列的管理環節。

自然資源部作為管理該項資產的機構，在行使監督管理職能時，就要從經濟、社會、生態三個方面著手考慮如何更好地從發展的眼光去實現利益最大化。國有自然資源作為一種國有資產，其帶來的經濟利益不容小覷。比較典型的有礦產資源帶來的經濟效益，同時像森林、草原等這些自然資源，或天然或在合理的利用后都能對生產生活帶來巨大的經濟效益。但倘若一味追求經濟利益，對資源無序開發和利用，不關注其生態性，就會帶來嚴重的資源浪費、環境污染、生態破化等一系列問題。這一系列問題不僅需要國家每年投入大量的財政收入用于生態性保護，同時帶來負反饋效應，進一步地減少國有自然資源的資產量。因此，自然資源部都有必要將生態性作為一項重要的考核標準，以求達到可持續發展的目的，使國有自然資源資產效益最大化。

2.自然資源資源監管

國有自然資源監督部門，則負責內部監督和污染控制，其內部監督包括對自然資源收益征收、分配、使用等過程。自然資源監管部門需要以法律為依據，對市場機制、地方政府自然資源管理行為進行監督，以更好地實現自然資源效益的最大化。

在具體職能落實方面，該機構可依據國有自然資源的利用方式重新對國有自然資源進行統一劃分，統一行使所有權。該種分類方式，實質上是從外部性角度對國有自然資源進行劃分，將其分成經營性國有自然資源資產和公益性國有自然資源資產。經營性資源主要包括“經營性建設用地和農村生產用地以及經濟林木、礦產等資源”，需要有戰略意義的可持續開發利用；而公益性資源主要包括生態性為主的自然資源和公共屬性強的自然資源，例如“自然保護區、國家森林公園以及公益林等特殊生態保護區域和政府的各種公共用地”。生態性強的自然資源原則上使用受到限制，以保護其生態完整性為主要目的，而對于公共領域的自然資源，應當保證公民能夠合理地、自由地、平等地使用。在區分自然資源類型之后，要對自然資源的用途進行監管，其重點在于對于自然資源產生收益的獲取、使用和分配的監管，防止自然資源的濫用。此外，要規范經營性自然資源資產的管理模式，使其透明化、規范化，同時做好與市場機制的銜接和權利義務分配。對于公益性的自然資源則主要以保護為主，設立專門的機構對其進行專業化管理，體現其公益屬性。簡言之，對自然資源的監管上要利用自然資源的特性，考慮綜合效益，進行分類管理。

（二）構建共同治理體系

一個理想的自然資源治理體系應該是以法治為中心，為了自然資源可持續發展的目的而建立，有多元主體參與的系統治理體系。在這個多元化的治理體系中，其主體應當包含政府、市場和社會。在政府層面，如上文闡述，需要充分發揮自然資源部的職能，形成一個集中的行政管理模式。以下主要從市場和社會兩個角度來予以闡述。

1.市場管理機制

自然資源不同于一般國有資源，其對整個生態環境的影響巨大，對其利用必須遵循可持續發展的原則，提高其綜合效益。所以，對于自然資源的管理主體而言，必須承擔特定的義務以維護整個生態系統。市場作為參與自然資源管理的主體，需要承擔特定的義務，更需要接受特定的管理和監督。

在市場層面，市場機制的成立基礎是自然資源資產產權制度，但市場機制并非能夠參與所有類型的自然資源的配置。在我國，市場所能管理的自然資源的范圍，主要是經營性的自然資源。經營類自然資源以經營為目的，追求充分發揮自然資源的經濟性，通過更合理的經營方式使其在考慮綜合效益的同時創造更高的經濟效益。而市場對自然資源的利用方式恰好主要是利用其經濟價值。

自然資源的經濟性和可經營性讓市場機制有了參與自然資源管理的可能，而其公共性和整體性使得一部分資源應當被所有個體所平等地享有而限制自然資源的市場機制發揮作用的范圍。市場參與環境治理的種類也是多元化的，即參與自然資源開發、利用與其保護、補償，也同時要治理對環境造成的污染。這就要求市場主體在享受自然資源帶來的利益的同時要考慮到對自然資源管理要承擔的責任。責任重大而艱巨，因此，要求它在追求經濟效益的同時，密切關注生態問題，對一系列環境問題作出相應的補償，以實現自然資源的可持續發展。

2.公眾參與機制

自然資源具有公共性和整體性特征，是每一個人生存和發展不可缺少的物質資源和生態基礎，其中有一部分自然資源更是應該被人們平等地使用，這正是自然資源需要社會調節機制的重要原因①黃智宇.生態文明語境下我國自然資源多元治理體系之優化［J］.江西社會科學，2017（10）.。在治理的過程中，自然資源問題廣泛、復雜，相比較政府和市場調節，社會調節能動員公眾直接參與到自然資源管理的過程中。公眾作為自然資源開發利用的受益者，是自然資源所有權的直接相關者，也是自然資源開發利用后果的直接承擔者，因此公眾的參與十分重要。

在公眾參與機制中，如何保障公眾切實參與到自然資源管理是一個難點。首先，需要在立法層面對于社會組織參與自然資源管理作出明確的授權，使得公眾參與有法律依據，名正言順。其次，對公眾反饋的監督意見等需要進行及時的反饋和回復，充分保障公眾的權利。最后，可以通過設立相應的激勵機制改善這一公眾參與不足的現象，建造一個良好的氛圍和參與條件，給予公眾參與自然資源管理制度上的保障，增強公眾參與自然資源的意識。

我國應當充分完善自然資源的社會機制，使公眾能夠發揮獨立第三方的作用，參與到自然資源管理使用的規劃、決策中來，對自然資源管理利用行為進行監督。