京津冀現代農業協同發展進展與展望*

秦 靜，李 浩，周立群

(1.天津市農村經濟與區劃研究所，天津 300192； 2.中國社科院農村發展研究所，北京 102488； 3.南開大學濱海開發研究院，天津 300071)

0 引言

推進京津冀協同發展是黨中央、國務院在新時期新形勢下做出的重大戰略部署。農業是京津冀產業協同發展的重要一環，同步推進農業協同發展對夯實京津冀區域協同發展基礎、確保這一國家區域發展戰略順利實現具有重大意義。京津冀區域對外交通條件優越，區域內部三地之間交往半徑相宜； 三地農業發展合作有著良好的歷史基礎，在地質、氣候、土壤等方面又是一個完整的地域系統； 在發展類型上和發展基礎上互補性較強，具備整合開發優勢； 面臨的人口資源環境等問題又是共同的。在此形勢下，區域農業協同發展可在更大的區域尺度上，充分發揮各自比較優勢，趨利避弊，協作分工，提高資源配置效率，優化區域農業發展格局，調順農業生產結構，激發農業發展活力，實現1+1+1>3目標； 也是共同利益訴求使然，有利于形成新的經濟增長極，服務京津冀協同發展國家戰略，為打造與京津冀世界級城市群相匹配的都市農業高地提供基礎支撐。

農業合作并非單純的經濟利益，還有合作的生態價值和社會價值，在這種情況下，政府在區域農業協同發展中扮演著十分重要的角色。歷史上有些跨行政區域的大區域合作發展并沒有那么成功，其中，一個很重要的原因就在于缺乏頂層設計或者是缺乏優化的頂層設計，缺少一個具有很強執行力的主體予以推動。京津冀現代農業協同發展是一個復雜的系統，理論和實踐上都具有難點[1]。2014年2月京津冀上升為國家戰略以來，在農業實踐推進方面，開展了一系列富有成效的探索與嘗試，三地農業協同發展意識顯著增強，但也存在著“缺乏頂層設計、統籌協調、合作方式單一、合作層次較淺、多停留在自發和無序狀態”等問題。當前，推進三地農業協同發展難度還相當大，任務還很艱巨。

1 京津冀現代農業協同發展研究進展

圍繞著京津冀農業協同發展的國內研究較多。截止2018年6月11日，輸入“京津冀農業”關鍵詞在CNKI系列全文數據庫期刊檢索，自1992年以來共有161篇相關文章。其中， 2013年及以前共有20篇， 2014年至目前共有141篇，其中2016年和2015年居多，分別有45篇和44篇。按照CNKI數據庫的學科分類(個別論文所屬學科存在交叉重復計算)，公開發表的論文主要涉及農業經濟、農業旅游、農業基礎學科、農業宏觀經濟管理與可持續發展、農業體制機制改革等領域。農業經濟類的研究論文最多，有134篇，從多個側面對三地農業協同發展進行了深入的思考和研究。休閑旅游類的論文也是熱門主題，有14篇。農業基礎科學類的12篇，內容主要涉獵農業資源開發利用與生態環境保護。宏觀經濟管理與可持續發展類的6篇，貿易經濟類的5篇，經濟體制改革類的5篇(表1)。

表1 京津冀農業協同發展相關研究文獻的主要概況

比較有代表性的有馬明遠(2018)[2]、孫芳(2015)[3]、孔祥智(2017)[4]、秦靜(2017)[5]、劉玉(2017)[6]等對京津冀農業協同發展優勢、差異性特征及協同發展路徑進行了深入探討。喬軼娟(2018)[7]、馬福婷(2016)[8]研究了京津冀休閑農業潛力及如何發展的問題。王磊(2017)[9]、趙姜(2017)[10]、杜連鳳(2016)[11]等針對京津冀水資源利用、農業面源污染問題進行了分析。王軍(2009)[12]探討了京津冀農業合作模式。張雪輝(2016)[13]指出加快對農業產業化發展的支持力度，才能更好地解決農業剩余勞動力轉移的問題。張燕(2016)[14]列舉了融資租賃在京津冀現代農業中的應用的案例。趙宏良(2018)[15]分析了在京津冀地區建立和運營農業電子商務網站的市場現狀，并給出了針對性的建議。

已有研究對京津冀農業協同發展狀況進行了深入分析，對協同發展的部分問題也進行了論述，為研究京津冀農業協同發展提供了較好的參考借鑒。但這些研究視角均相對單一，基于三地實踐對接基礎上的研究尚有不足，尤其是對京津冀一體化上升為國家戰略層面以來的主要進展狀況缺少系統分析。京津冀農業協同發展要放在區域一體化戰略當中，需要弄清這一階段京津冀農業協同發展的客觀實際，準確把握現實中的實踐活動特征，在此基礎上才能更準確地認識京津冀農業協同發展需要把握的重點和難點，進而才能提出切實可行的對策。

2 京津冀現代農業協同發展主要進展分析

2.1 2014年三地農業協同發展主要進展分析

綜合來看，自中央提出京津冀一體化之后，在區域農業協同發展上，三地政府、農業主管部門、科研院所、農業企業協會、專家學者等積極響應，但此時的合作形式多以自發為主，主要還停留在等著依靠行政命令來執行的層面上，合作內容的針對性以及具體落地的可行性在這個階段均較少考慮和涉及。北京市農委、天津市農委、河北省農業廳以及三地的農業科學院等率先為區域農業發展牽線搭橋，北京市農委發出了“力推京津冀農業協同發展，發展一批畜禽、水產品外埠基地”響應； 天津市農委提出以武清、寶坻、薊縣、靜海、寧河為重點區域，建設一批高檔、精品、優質農產品生產基地，供應京津冀地區共享； 三地農科院簽署了《京津冀協同發展農業科技合作協議》。北京農業產業化龍頭企業協會發揮橋梁和紐帶作用，主辦了京津冀農業產業協同發展論壇，為促進京津冀地區農業行業集群化、科學化、產業轉移和升級提供平臺。河北拋出60個現代農林業項目轉攻京津市場，部分農業和林業已經開始充滿“京津冀”元素。

2.2 2015年三地農業協同發展主要進展分析

2015年三地農業方面的合作中，對接活動明顯增多，對接主體和合作內容更為廣泛，開始走向操作層面，且三地農業主管部門在合作中的主導作用較強。協作主體由三地政府、農業主管部門、科研院所、農業企業協會擴至銀行系統、三地的畜牧獸醫局、土肥系統、植保站、農業技術推廣部門等，以農業主管部門和高等院所居多。北京市農委、天津市農委、河北省農業廳共同簽署《推進現代農業協同發展框架協議》、聯合簽發《關于建立京津冀一體化農作物品種審定機制的意見》、聯手打造休閑農業旅游圈等。北京市農業局、天津市畜牧獸醫局、河北省畜牧獸醫局共同簽署了《京津冀協同發展畜牧獸醫合作框架協議》。京津冀聯合舉辦第三屆北京農業嘉年華聯手探路現代農業、聯手共建農田景觀等。三地農科院成立了京津冀農業科技協同創新中心、召開了京津冀農業科技合作論壇。

三地植保站建立了3省市植物疫情和重大農業有害生物聯合防控工作機制、蔬菜病蟲全程綠色防控示范基地協同建設工作啟動會、簽署了植物疫情聯防聯控協議。農業銀行出臺了《中國農業銀行關于支持京津冀協同發展的信貸政策》。河北經貿大學舉辦了京津冀協同創新與現代農業發展專家座談會。三地農業技術推廣部門簽訂京津冀農業技術推廣戰略合作協議。河北與首農共議建10個農產品物流園。河北省與中國農業大學在涿州打造世界一流“農業硅谷”。蘇寧云商等項目落戶天津寧河。天津寶坻區推動京津冀農業市場與信息化協同對接，服務京津冀協同發展互聯網農業服務京津冀。

2.3 2016年三地農業協同發展主要進展分析

2016年三地農業協同發展向更高層次發展，上升到政府主導層面，國家層面關注度加強。如，經商京津冀協同發展領導小組辦公室同意，農業部、國家發展改革委、工業和信息化部、財政部、交通運輸部、商務部、人民銀行、銀監會近日聯合印發《京津冀現代農業協同發展規劃(2016—2020年)》，為三地農業合作的目標、方向、內容提供了遵循。針對當前京津冀農產品流通存在的突出問題，國家發展改革委會同有關部門制定實施了《京津冀農產品流通體系創新行動方案》，著力推動構建與京津冀協同發展相匹配的現代化農產品流通體系[16]。此外，三地行業、農業機構部門協會對接性進一步增強，對接活動雖然有所縮減，但務實性的合作更強，更加側重于科技和休閑旅游方面的對接，協同發展質量和效果在逐漸提高。京津冀三地農業部門簽訂了《京津冀畜牧業協同發展合作框架協議》共同開發畜牧業發展空間。京津冀漁業主管部門就統一水產品質量檢測簽訂了《京津冀漁業協同發展合作框架協議》。京津冀3省市農科院共建3個創新平臺、3個成果轉化基地及農業科技協同創新實驗室。由3省市農科院牽頭，聯合京津冀地區農業科研院所、高等院校、涉農企業等23家成立了京津冀農業科技創新聯盟。石家莊市農科院與京津農業科研院所成立了石家莊現代農業科技創新中心。京津冀三地旅游局(委)通過了《京津冀旅游協同發展行動計劃(2016—2018年)》。京津冀農業主管部門聯手打造休閑農業旅游圈。京津冀三地相關單位共建蔬菜產銷對接機制和果類蔬菜合作平臺。

2.4 2017年三地農業協同發展主要進展分析

從對接活動看，三地農業協作對接活動減少，但合作方式更為具體，合作的針對性、時效性、目的性更強。農業部和天津市人民政府在北京簽署了《農業部天津市人民政府共同推進農業供給側結構性改革落實京津冀農業協同發展戰略合作框架協議》，天津明確“四區兩平臺”建設對接京冀。從對接內容看，京津冀農業科技協同正在向實質性的縱深方向發展。如，三地農科院之間的協作： 2014年5月，京津冀三地農科院共同簽署了《京津冀協同發展農業科技合作協議》，確立七大合作領域。2015年5月，京津冀農業科技協同創新中心成立， 2016年6月建立了京津冀農業科技創新聯盟，年底首批啟動農業科技協同創新實驗室3個。2017年出臺《京津冀農業科技創新聯盟發展規劃綱要(2017—2020年)》。三地農業科技創新協同發展成效初顯。另外，側重農業資源高效利用和生態環境治理修復等綠色發展的內容增多。中國農業科學院和河北省農業廳召開了“京津冀地區畜禽養殖廢棄物利用科技聯合行動啟動會，就京津冀地區畜禽養殖廢棄物處理企業簽訂了科技戰略合作協議。天津市農科院與承德市人民政府實施了《津承綠色農業科技協同創新試驗示范基地建設項目》。京津冀土肥水協同發展創新聯盟發布《京津冀土肥水協同發展五年規劃(2016—2020年)》。3省市土肥站簽約到2020年京津冀聯合興建100個土肥水高效利用示范基地。

3 京津冀農業協同發展中存在的問題

京津冀現代農業協同發展4年多來，農業領域的協同合作總體上呈現繁榮可喜態勢，但初級階段的短期利益取向驅使區域農業協同發展的內生動力明顯不足，相互封閉大于相互開放。整體上看，京津冀現代農業協同發展起始多以自發為主，后續國家層面、三地政府及農業主管部門積極主導相關活動，高校科研院所、行業協會、涉農企業甚至銀行等諸多機構等基層主動對接并付諸實踐。三地農業協同發展的意識顯著增強，三地農業協同的發展格局正在初步形成。但隨著農業協同發展的逐步深入，一些深層次的問題與難點開始顯現：“頂層設計缺位，前期關注度高而后續共識度低，合作協議形式多而實質落實少，外部呼聲高而內部動力不足，促進農業協同發展的長效聯動機制尚需優化”等。還沒有深入到聯合攻關重大項目、跨區域共建基地園區、共建重點實驗室、共建重點學科、協同研發品牌、進行科技推廣與共用的層次。當前分散無序的合作現狀不利于形成促進區域農業協同發展的強大合力，不利于系統整體功能的充分發揮。

從合作的現實情況來看，在協同發展中，各方的特點、優勢、需求可能存在重疊和沖突，中央和區域各層級、部門的責任結構與合作方式尚未完全厘清，頂層設計尚需進一步明晰。另外，科技合作是三地農業協同發展的重要內容，而科技資源是河北省的短板，也是制約三地農業協同發展重要因素，伴隨區域功能調整、產業轉移和協同發展進展程度的加深，農業科技資源平衡問題需加快解決。同時，三地農業對不同產業的上下游聯動結構相適應程度以及對區域經濟社會發展的促進方式方面有著較大差距，需要構建促進各類農業要素有序自由流動的市場體系，進一步理順之間的利益合作機制。還需要提及的是，在京津冀農業協同發展中營造良好的生態環境是實現京津冀農業協同發展的根本目標之一，但三地農業合作中生態合作內容較為單一，合作深度不夠，需進一步探索切實可行的協作模式。

4 京津冀農業協同發展的未來展望

4.1 以體制機制協同創新為保障，加強頂層設計

從以基層主動為主轉向中央理性頂層設計為主，完善中央政府區域農業合作管理制度，構建區域農業協同發展問題解決與利益共享機制，激活區域農業協作發展活力。一是建議在中央京津冀協同發展領導小組下設置農業協同發展機構，科學合理確定農業在國家和區域發展大局中的角色和職責，深化研究京津冀農業整體功能定位，進一步明確三地農業分工，并就如何與周邊地區農業發展協調銜接等內容進行統一規劃研究，在政策、項目、資金上給予支持。二是建立農業系統聯動機制和定期會商制度，搭建三地政府農業交流、合作協商平臺，就重大事項召開專題會議，進行統籌、協調和指導，及時解決農業合作過程中遇到的難點和重點問題，促使形成方向相同、目標一致的農業發展命運共同體。

4.2 以科技協同創新為突破口，推進科技與農業緊密結合

強化科技創新在區域農業全面合作中的戰略地位，實現區域農業優勢互補，推動區域農業高質量協同發展。對外，主動融入“一帶一路”國家戰略，加大農業招商引資力度，構建多渠道的農業科技合作溝通網絡，消化、吸收國內外先進農業技術。建設國際標準農產品生產示范基地，引進一批出口農產品加工龍頭企業農產品知名品牌，大力推動農業創新研發和重點領域先行先試，尤其加強農產品生產、貿易等環節的對外合作，加快形成開放有序、交流順暢、科技創新的外向型農業新格局，搶占未來農業發展先機，引領京津冀農業產業化、集群化、規模化發展。對內，一是加快重大農業科技基礎設施共建共享，在承擔國家重大農業科技計劃項目、區域農業科技創新戰略等方面加強合作，區域間農業企業、農業科研院所等創新主體加強技術學習，促進區域間技術溢出效應的發揮和人才技術內部流動，提高區域農業整體基礎研究水平和農業科技創新能力。二是設立專項合作資金、成果轉化專項資金，鼓勵通過“校企聯盟”“合作辦學”和“共建研發中心”等模式，促進行業交流、人才培養、項目合作，激活科技成果轉化機制推動校企的產學研合作，推進科技成果轉化。三是將物聯網+大數據的“智慧農業”植入區域農業協同發展中，采取建立創新科技園區、創業孵化中心等形式，積極探索“農業科創飛地”，聯手搭建農業科技創新合作的橋梁，共同完善農業全產業鏈，全力布局農業創新鏈，打造區域農業科技創新高地[17]。

4.3 以市場協作為導向，推進統一市場建設

一是清除和廢止妨礙區域內農業市場開放的各種規定，打破地區封鎖和行業壟斷，構建各類農業要素有序自由流動的市場體系，推動建立相對統一的農業市場執法標準，加大跨市場執法的協作力度，實現市場監管信息共認共享，市場監管措施聯動。聯手打造京津冀農業誠信體系，依托統一的信用信息共享交換平臺，促進區域農業信用信息互通、互認和互用。二是加快三地流通設施互聯，建立現代農產品流通體系，推進市場流通技術和模式創新，完善流通鏈條和市場布局，打通產銷之間、供需之間的“斷頭路”，推動形成長期穩定的產銷協作關系，提高區域農產品市場流通現代化水平。三是按照“利益共享、風險分擔”的原則，構建新型農業市場合作機制，抱團合作共同開拓市場； 以技術入股、智力入股、物資入股等風險共擔和利益共享為合作機制，建立健全京津冀區域農業風險防控機制。四是探索三地農業技術產權交易市場化運營機制，提升農業技術轉移、農業成果轉化、農業股份轉讓、農業融資服務等功能和水平，解決農業技術成果轉化、農業產業化難題。

4.4 以生態建設協同為前提，提亮農業發展底色

京津冀區域農業協同發展首先要以共建良好的生態環境鋪路，農業轉型發展必須與促進生態環境保護相適應。一是建立區域農業綠色發展聯盟機構，構建京津冀地區農用地資源統一協調利用機制，統籌規劃、管理、整治，形成各具功能的綠色農業空間格局，擴大環境容量和生態空間，充分彰顯農業的生態價值和社會價值。二是發揮好政府的作用，重點以試點共建方式協同推動跨區域耕地資源保護和水資源節約利用，引領區域農業資源保護和高效利用。三是開展有針對性、系統性、聯動性的區域綠色聯防聯控聯治工作，制定環境保護行動專項計劃，積極探索流域農業面源污染防治區域聯動機制，建設一批跨區域、跨流域、涵蓋農業面源污染全要素的綜合防治示范區，協同推動重點生態功能區的農業生態系統保護和修復，逐步擴大綠色防控覆蓋范圍，為農業協同發展提亮底色。四是逐步建立京津冀區域生態補償機制，完善農業用水水價機制、農業污染物排放的價格約束機制、農業污染治理的收費機制、農業資源有償使用和價格形成機制、農業生態恢復的經濟補償機制、農業環境保護的基礎設施建設和運營的市場機制等，提高重點領域、典型地區的生態保護補償標準，共筑生態安全屏障。