市場監管綜合執法改革探索

◎李若蘭

綜合執法是行政執法體制改革的重要方向，已經在城市管理、交通運輸及文化市場等領域改革中取得較好成效。自2013年起，綜合執法改革推進至市場監管領域，各地在省市、區縣層面展開市場監管綜合執法模式探索。2017年1月國務院印發《“十三五”市場監管規劃》，要求到2020年全面完成市場監管綜合執法體制改革，市場監管格局進一步完善。頂層設計與基層創新相結合意味著行政執法體制改革由行政主體權力的增減逐步轉向機構和職能整合以及治理方式創新。

主要模式

當下我國經濟高速發展，現有市場監管執法力量與執法需求間存在落差，不斷增長的市場主體和執法需求考驗市場監管水平。現階段我國市場監管實行的分領域、分專業、分段式監管模式存在諸多問題。傳統監管方式的乏力極大阻礙市場活力的釋放和規范市場秩序的建立。目前全國1/3以上的副省級城市，多數市和區縣已經完成市場監管領域綜合執法改革，并逐步形成了三種改革模式。

1.“二合一”模式

浙江省市場監管改革對省級、市級和區縣采取靈活態度，在省級層面仍然保留相關部門，但賦予市一級自主靈活選擇整合部門的權利[1]。除舟山市采取工商、質監和食品藥品監管部門“三合一”模式外，其他10個地級市采取工商、食品藥品監管部門“二合一”模式組建市場監管局。在縣級層面，浙江省65個縣市采取“二合一”模式，體制調整后數量減少為18個，在這一過程中質量技術監督職能也納入綜合監管。浙江省區縣改革由“二合一”模式向“三合一”模式靠攏。

深圳市采取大“二合一”模式，將市場監督局和食品藥品監督局分列。深圳市成立市場和質量監督管理委員會，在委員會下設深圳市市場監督管理局、深圳市食品藥品監督管理局和深圳市市場監督稽查局。而市場監督管理局則整合工商行政管理、質量技術監督、知識產權、物價部門的機構和職能。在區一級分別設置市場監督管理分局和食品藥品監督管理分局作為市局直屬機構，在街道設市場監督管理所作為兩個區分局的派出機構。

2.“三合一”模式

天津市改革實行“三合一”模式，在省級層面建立上下貫通、同等構造的垂直監管模式。天津合并工商行政管理局、食品藥品監督管理局及質量技術監督局為天津市市場和質量監督管理委員會，進行統一市場監管。天津區縣、街道成立了相應的市場監管局、所。天津模式是大市場大部門監管體制改革的一次嘗試，在全國受到極大關注，大部分省市的機構改革借鑒了天津“三合一”模式。

3.“3+x”模式

全國其他地區探索市場監管改革還包括“3+x”模式，即在三部門基礎上根據當地經濟發展的現狀和實際監管可能性，將特定部門的部分職能納入綜合執法的范圍。2013年上海浦東新區進行工商、質監、食藥監“三合一”改革，隨后將物價局價格監管納入綜合執法范圍。上海隨即復制浦東新區經驗，在16個區縣推廣工商、質監、食藥監、物價部門的“3+1”改革，完成了區級市場監管力量的整合[2]。而江蘇省泰興市市場監管局在工商、質監、食品藥品“三合一”的基礎上，增加了商務、糧食執法職能，承擔全市流通領域行政執法工作，也被稱為“五合一”模式[3]。福建平潭綜合實驗區市場監督局整合工商行政管理、質量技術監督、食品藥品管理、價格管理、知識產權保護及衛生監督管理六大職能，實現“六合一”的行政管理架構和市場監管模式。安徽蕪湖市市場監管綜合執法改革模式被稱為“3+7”模式，市場監督局覆蓋整合前三局的監管內容，同時將市場主體涉及衛生、安監、文化、環保、住建、商務和消防7個部門的明顯違法違規行為也納入綜合監管。這些地區的改革創新做法可以歸納入“3+x”模式。

在綜合執法機構整合中，由于食品藥品監管的重要性、特殊性和專業性與一般綜合執法要求之間存在差異，采取市場監管局模式還是單列食品藥品監管局一直是爭論的焦點。《“十三五”國家食品安全規劃》和《“十三五”國家藥品安全規劃》中提出“實行綜合執法的地方要充實基層監管力量，將食品藥品安全監管作為首要職責。”從現有改革看，將食品藥品監管納入市場監督局模式已取得了實踐中的主導地位。

從縱向市場監管綜合執法改革層級結構看，天津采取最為徹底的自上而下全覆蓋的垂直管理模式，是全國唯一在省級探索市場監管綜合執法的行政單位。浙江、安徽等省則自下而上從基層推行改革，機構合并和職能整合止步于市一級，在省一級仍然保留機構。有學者形象地比喻兩者為“圓柱型模式”和“倒金字塔模式”，兩種模式在破解體制難題上發揮了各自優勢[4]。天津“一個部門管市場”，上下貫通的監管體制、監管機構、執法人員，取得了協同執法的綜合效益。而“倒金字塔型”改革模式雖然賦予了各層級一定的自主選擇權，但上下不統一的體制逐漸顯現弊端并掣肘改革進程，提高改革統籌層級成為現實的需要。

主要做法及經驗

雖然各地市場領域綜合執法模式不一，但實際操作中存在很多共同的做法和經驗，取得了較好的效果，值得借鑒和推廣。

1.探索機構整合和職能融合，建立統一執法隊伍

在橫向機構統一層面，各地的改革采取部門外部合并、處罰權內部集中的方式。各地在相應改革層面整合原來的工商行政管理局、食品藥品監督管理局和質量監督局職能，將三局合并為市場監督局。新組建的市場監督局對合并的行政職能按業務關聯度、執法專業程度及執法簡易程度等進行不同程度地整合，發揮綜合執法的效益。一些地方在改革中整合原部門的行政審批職能，由一個內設部門辦審批，力求達到程序標準化和集約化，有效區隔行政審批和市場監管，實現審批權和執法權的分離。綜合執法改革還需建立統一的執法機構。各地改革中整合原三部門的執法隊伍，原部門的行政處罰權集中由合并部門內設的專門執法隊伍行使，明確兩級或三級執法事權，設立市、區縣、街鎮全覆蓋的執法機構，解決以往執法力量分散薄弱、人員不夠及協調不足的問題。

2.補強執法力量，推動執法下沉

基層執法力量薄弱是市場監管的重點難點問題。各地綜合執法改革要確保人財物向基層傾斜，建立起金字塔式的執法層級。精簡市、區兩級監管部門人員的編制，調劑出行政和事業編制增加到區市場監管所和市場監管稽查大隊。重新核定各市場監管局、所、大隊編制，上一層級市場監管局超出新核定編制人員下沉到所，還通過選調和招錄等方式擴充人員，通過層層擠壓的方式推動執法力量下沉。為彌補執法力量不足，多地還嘗試通過購買服務招聘專職市場監管輔助人員，賦予輔助人員在日常執法中發現、勸導、報告及宣傳等職責。通過調整編制和聘用網格員，推動市場監管所執法人員和區市場監管稽查大隊人員數量大幅增長，切實做到執法下沉。

3.網格化執法方式實現精準監管

各地改革探索的網格化監管是執法管理方式的創新。天津市推行“一張表格管檢查、一張網格強基層”；深圳福田區實施網格化監管，做到“小問題不出‘格’，大問題快上報”；安徽蕪湖聘用專職網格員參與監管。與雙隨機、一公開執法方式相比，網格化執法方式更微觀、實用，明確了監管責任人，覆蓋面更廣，貫穿監管的全過程。

市場監督局按執法范圍和對象將整個轄區劃分成若干網格，組建市場監管網格小組，將執法人員精準配置到網格內，建立覆蓋全區域的行政執法網絡。為解決網格員專業執法知識匱乏的難題，各地市場監督局以政府權責清單和事權為依據編制執法手冊，以圖表形式列明每一事項的監管執法層級和主體，防止權責不清和推諉執法。網格員對照綜合監管事項清單和一覽表進行巡查，量化對各類市場主體的巡查周期、頻次。通過網格化管理，執法人員一次巡查可檢查多個部門的事項，減少多頭檢查和重復檢查，節約執法成本。網格化執法減少行政執法的裁量權，精準克服運動式執法和選擇性執法頑疾，使基層真正做到嚴格執法。

4.綜合監管信息平臺提高執法信息化水平

行政執法信息化建設是市場監管綜合執法改革的重要基石，各地在市場監管改革中建立專門的綜合監管信息平臺作為提高執法效能的重要手段。在執法全流程中，藉由綜合監管信息平臺中轉站，形成市場主體、執法人員和執法機關間的信息循環系統。綜合監管信息平臺集合信息歸集、事件調度、執法管理、主體預警、監督考核及沉淀數據等功能。信息平臺上，網格員日常巡查與回查、市場監督局執法活動、各部門監督執法情況全程留痕，沉淀大量的執法數據。綜合信息平臺累積的大數據促進精細監管，提高了執法效率，執法權全程處于監督狀態下，實現了決策權、執行權和監督權的相互制約。

存在的問題及建議

雖然各地改革做法不同，但市場監管綜合執法改革仍存在一些突出的共性問題，市場監管綜合執法改革需要在進行頂層設計時進一步完善。

1.頂層設計統籌綜合執法改革

除天津外，目前多地市場監管綜合改革局限在區縣和市級層面，其上級部門沒有合并，下改上不改導致向上的渠道不暢，多頭管理難以真正克服，綜合執法的效益被擠壓。改革后，雖然基層市場監管部門受本級政府屬地管理，但在業務上接受上級工商行政、質量技術監督以及食品藥品監督部門指導和監督，往往形成一對多格局。只改基層會削弱基層執法力量，上級部門從條條管理的角度向基層下達工作任務、監督檢查基層工作，市場監督局執法人員除了完成自身執法任務外，還需應對上級部門部署的工作，基層執法呈現“小馬拉大車”的局面，造成執法資源的嚴重浪費。

以區縣為主的綜合執法已經不能滿足市場監管的需求，改革的效果取決于能否突破現有體制機制的束縛。推動綜合執法要從國家、省級層面統籌市場監管的“大部門制”改革，要從上到下推行國家、省級、市縣級的改革，建立結構完整、上下貫通、高效順暢的綜合執法體制，破解體制不暢帶來的執法困境。只有理順上一級機構，基層才有可能將改革落實到位。為保障基層執法力量真正下沉，綜合執法改革中還應堅持屬地管理的原則，精簡執法層級。在執法格局中要以市縣為執法主體，確認地方執法職責，上級部門僅一般監督和指導而不替代下級執法，使上級管理部門和基層執法隊伍各安其位，各負其責。

2.推動職能深度融合，重塑執法流程

當前市場監管機構設置頻繁更名，出現市場監督管理局、市場和質量監督管理局、食品藥品工商質量監督管理局等并存的情況，名稱不統一凸顯職能劃轉和整合的認知缺位。機構的合并不必然形成職能科學、高效透明的綜合執法體制，科學合理的職能融合才是綜合執法效益的題眼。有的市場監管局整合了三個部門，但內部機構設置仍按照三部門劃分，各自直接承接原先工作，“各管一攤”，綜合執法效果不彰。工商、質監等部門都形成了自身工作流程，如三局在行政處罰程序規范上，行政處罰案件管轄、案件調查抽樣取證等方面都有截然不同的執法程序和執法標準。因此內部職能的梳理必須擺脫大部門劃分的粗放思維，按照新的邏輯和思路整合。在基本區分行政審批權和行政執法權的基礎上，還需進一步促進執法權內部融合，在職能深度融合的基礎上重新構造執法程序。如知識產權保護、標準化和消費者權益保護在執法工作上有高度關聯性，可以將其從原屬三部門整合，規定統一的執法程序，以提高執法效率。綜合執法改革還應促進行政執法規范化，統一行政審批和行政處罰執法流程和文書，制定市場監管局的權責清單，減輕基層執法人員工作負擔，為科學執法提供制度基礎。

3.修改市場監管法律法規，規范執法人員隊伍

綜合執法過程中，工商、質監和食品藥品監管法律規范間還存在缺位與沖突。如現行法規未明確市場監管局執法主體地位，區縣市場監管部門所發的證照效力難以在全國通行等。后續推進綜合執法改革必然要對相關法律法規進行清理，使市場監管立法與改革相適應。

各地為充實執法力量都以購買服務的方式招聘了一定數量的行政執法輔助人員。在監管網格內，輔助執法員協助行政執法人員執法，負有記錄、勸告和提醒的責任，但在實踐中輔助人員難免承擔了執法任務。長期來看網格員等輔助執法人員行政執法主體資格存疑勢必影響執法效果。目前市場監管綜合執法人員種類和身份多元，統一執法人員種類，將輔助執法人員納入行政執法主體范圍，持行政執法資格證上崗，規范綜合執法人員隊伍尤為迫切。此外，綜合執法還應統一執法人員執法服裝，通過良好執法形象確保執法的嚴肅性。加大對基層執法人員培訓力度，提高執法人員的知識水平和執法能力。

4.推動國家、省級市場監管信息數據互通互聯

在綜合執法改革中，多地在管轄范圍內歸集了相關部門行政審批和行政許可信息，打通了各部門處罰信息和投訴舉報信息平臺，實現了一定程度的監管信息互聯共享。但由于國家、省級層面的各類監管信息數據條塊分割，基層市場監管部門在具體工作中因相關數據無法共享，使得監管執法的效率、效果受到較大影響。全面提升綜合執法改革的效果需要加快省市級以上市場監管數據共享的速度，實現數據全面貫通，便于基層監管部門信息掌握更加全面，風險預警更加及時，執法更加精準。在此基礎上，加強市場監管各個部門間的橫向信息共享，消除監管盲點，降低執法成本，逐步形成多部門、跨區域執法協作制度。除了傳統的“他律”監管手段外，在信息化建設基礎上，市場監管部門還應健全企業信用檔案，建立市場準入負面清單制度、企業信息公示制度和經營異常名錄制度，向社會提供信息查詢服務，引入第三方征信機構的信用評價作用，構建以信用監管為核心的自律體系。信息化監管和信用監管合力為綜合執法改革提供堅實的制度支持。

[1]汪基強. 統一市場監管浙江模式的路徑探索.中國工商管理研究，2015，（8）.

[2]朱婷. 市場監管體制改革的成效、問題和對策分析——以上海浦東新區等城區的市場監督管理體制改革為標本的研究. 南方論刊，2016，（10）.

[3]張育林. 泰興綜合行政執法體制改革的實踐探索. 中國機構改革與管理. 2016，（1）.

[4]胡穎廉. 比對深圳、浙江和天津統一市場監管體制改革模式. [2014-08-11]. http://opinion.caixin.com/2014-08-11/100715262.html