環境治理中次生風險問題研究

◎徐建華

環境問題是我國現階段最受關注的問題之一。這種關注來自社會、政府和市場等多個方面。其中，政府對環境的關注體現在多個層面。在國家宏觀規劃層面，越來越多的環境指標以約束性指標的形式被列入國民經濟和社會發展五年規劃綱要，特別是在“十三五”規劃中，關于大氣和水環境質量的要求都被列為約束性指標。在立法層面，關于環境和資源的法律越來越健全，全國人大常委會于2014年發布了《中華人民共和國環境保護法》的修訂版，在包括環境監管模式、執法力量和賦予公眾參與的權利等多個方面進行了完善。近年來，全國人大常委會還制定和修訂了其他與環境和資源保護有關的法律，包括但不限于2013年修訂的《漁業法》，2016年修訂的《固體廢物污染環境防治法》《野生動物保護法》《節約能源法》，2016年發布并于2018年生效的《環境保護稅法》，2017年修訂的《海洋環境保護法》等。規劃和法律的執行需要通過具體的政策來實現，而思慮不周的政策可能帶來次生問題，即旨在解決一個問題的政策卻帶來另外的問題。本文擬就這一現象進行探討。

次生風險的特點與現象展示

在風險治理領域有這樣一類現象，旨在降低一項風險的政策卻又帶來新的風險。通常人們將擬應對的風險稱為目標風險，將為應對目標風險而制定的政策帶來的新的風險稱為次生風險。

1.次生風險的特點

研究風險權衡問題的專家約翰·格雷厄姆和喬納森·威納根據目標風險和次生風險的特點以及承擔目標風險和次生風險的人群的特點，將應對目標風險而又帶來次生風險的現象分為四大類。

（1）風險抵消。在這類現象中，目標風險和次生風險是同樣的風險，承擔目標風險的群體和承擔次生風險的群體是同一群體。如廣泛用天然氣替代煤以降低溫室氣體二氧化碳的排放，其目的是降低溫室效應，但是天然氣的主要成分甲烷是比二氧化碳制暖效應更強的溫室氣體。當天然氣在開采和運輸過程中發生的泄露達到一定比例后，用天然氣替代煤的政策在應對溫室效應方面可能會起到反作用，降低了二氧化碳的排放卻增加了甲烷的排放，最后的凈效果是溫室氣體排放的增加。

（2）風險轉移。在這類現象中，目標風險和次生風險是同樣的風險，但是承擔目標風險的群體和承擔次生風險的群體不是同一群體。如大城市制定激勵政策大力發展電動汽車，以降低機動車尾氣排放帶來的大氣污染，進而降低大氣污染給當地居民帶來的健康風險。但是，電動汽車消耗的額外的電是由其他煤炭資源豐富的地方的電廠提供的，產生額外的電所帶來的污染留在電廠所在地，會加劇電廠所在地的大氣污染，額外的污染帶來的健康風險由電廠所在地的居民承擔，這就造成了污染以及健康風險的轉移。

（3）風險替代。在這類現象中，目標風險和次生風險是不同的風險，但是承擔目標風險的群體和承擔次生風險的群體是同一群體。如為保護大氣臭氧層，國際社會制定了關于淘汰臭氧層耗損物質的公約《關于消耗臭氧層物質的蒙特利爾議定書》。滅火劑哈龍是一種臭氧層耗損物質，被列入淘汰計劃，其替代物質之一是全氟烷基化合物，但是全氟烷基化合物后來被證明是持久性有機污染物，用它替代哈龍本質上就是風險替代。

（4）風險轉換。在這類現象中，目標風險和次生風險是不同的風險，而且承擔目標風險的群體和承擔次生風險的群體也是不同的人群。如為緩減草原生態退化保護草場制定了草場承包責任制、實施了草地生態建設項目，而為了執行這些政策建設的防護網圍欄卻會給長距離遷徙的草原動物帶來風險，危及生物多樣性。

2.現象展示

本文用2017年冬季廣受關注的“煤改氣”政策來展示在公共領域旨在制定政策解決目標問題卻可能會帶來次生問題的現象。“煤改氣”字面意思是用天然氣替代煤作為燃料，但是在我國并不是盡可能多地用天然氣替代煤，這是由我國化石燃料的資源稟賦決定的。我國的煤炭儲量相對豐富，石油和天然氣的儲量相對貧瘠。雖然天然氣比煤清潔，但是將大部分的燃煤用天然氣替代并不現實。我國的“煤改氣”政策主要是將散燒煤改為天然氣。已有研究表明，民用散煤的使用是冬季大氣污染的重要源頭，所以煤改氣的一項重要內容是將民用散煤用天然氣替代。

為了治理大氣污染，國務院于2013年9月發布了《大氣污染防治行動計劃》，提出了到2017年要實現的具體大氣質量目標。該行動計劃還給出了十條實現目標的指導性措施，被稱為“大氣國十條”。國務院與各省（自治區、直轄市）人民政府簽訂了大氣污染防治目標責任書，將目標任務分解落實到了地方人民政府和企業。將重點區域的細顆粒物指標、非重點地區的可吸入顆粒物指標作為經濟社會發展的約束性指標，構建了以改善環境質量為核心的目標責任考核體系。

自2013年《大氣污染防治行動計劃》發布以來，各地積極采取措施降低大氣污染物的排放。到2016年底，京津冀地區細顆粒物的濃度比2012年下降了33%，提前實現了到2017年細顆粒物濃度下降25%的目標。然而，2016年北京市細顆粒物的年平均濃度值為每立方米73微克，距離2017年底實現細顆粒物濃度降到每立方米60微克的目標存在差距。2017年初，環境保護部、國家發改委、財政部、國家能源局以及北京、天津、河北、山西、山東和河南省（市）政府聯合下發《京津冀及周邊地區2017年大氣污染防治工作方案》《簡稱（方案）》，地理范圍覆蓋了京津冀大氣污染傳輸通道的城市，包括北京和天津2市以及河北、山西、山東和河南的26個城市，即“2+26”城市。《方案》對各類污染源的治理作了部署，其中包括實施冬季清潔取暖重點工程，即用天然氣或者電替代煤。從局地看，用電替代煤取暖有助于降低污染物排放，理論上用其替代煤作為燃料不失為一種控制大氣污染的好策略。

2017年，煤改氣工作緊鑼密鼓地進行了大半年。進入冬季后，多地爆出煤改氣后遇到的問題。首要的問題是出現“氣荒”，用戶安裝了天然氣使用設施，民用燃氣供應卻得不到保障。很多報道分析了“氣荒”的原因，可以總結為四個方面：一是2017年天然氣供給比預期要少，多個本該2017年到位的氣源并沒有到位；二是在治理大氣污染和調整能源結構的雙重大背景下，不僅農村民用燃氣需求增加，城市燃氣需求、工業燃氣需求、發電燃氣需求等都有不同幅度的增加；三是多地超額完成煤改氣任務，即實施煤改氣的用戶要多于預期的數目；四是我國實施民用氣和非民用氣價格雙軌制，一些城市的燃氣公司以民用氣的名義申請天然氣然后用于非民用用途，賺取差價。針對“氣荒”問題，環保部于2017年12月4日向京津冀及周邊地區“2+26”城市下發了《關于請做好散煤綜合治理確保群眾溫暖過冬工作的函》。

煤改氣政策旨在用天然氣替代散煤，改善大氣環境質量，然而在實施過程中卻帶來了次生的問題。這里面既有風險替代的問題，也有風險轉換的問題。清潔的取暖方式降低了室內外空氣污染帶來的健康風險，但是匆匆安裝的天然氣設施可能會給這些用戶帶來安全風險，這就出現了風險替代的問題。天然氣需求量的擴大如果增加了我國天然氣對外依存度，則會增加國家安全隱患，這就出現了風險轉換的問題。

成因和對策

1.成因

約翰·格雷厄姆和喬納森·威納在美國的政治、經濟和文化背景下，在《環境與健康領域的風險權衡》一書中對制定政策解決一個問題而又帶來次生問題現象的成因作了分析。他們認為這類現象產生的表面原因是在政策制定的過程中沒有把政策可能帶來的次生風險納入考慮范圍。但是這類現象的發生還有著深層次的原因。

（1）在政策制定的過程中，受次生風險影響的群體沒有充分發出自己的聲音。可能的原因包括：他們獲取信息的意識和途徑有限，并不知道政府正在制定的政策，更不會意識到政策可能給自身帶來的影響；他們發聲的意愿和途徑有限，即使意識到政策可能給自身帶來影響，但是也不了解表達意見的合法渠道；他們可能知道表達意見的渠道，但是受困于集體行動的邏輯，不愿意站出來表達自己的意見。

（2）社會的發展使得政府部門的分工得以細化，每個部門都有自己的職責范圍。各個部門在制定政策時往往聚焦于自己部門要解決的問題，而忽略政策可能在其職責范圍之外出現問題，如果帶來的次生問題在其職責范圍之外，那么很可能被忽略。甚至，在同一個部門內部分工的細化也會導致政策的碎片化，并最終導致解決一個問題又帶來另外的問題。

（3）政策的作用主體對政策的響應方式超乎政策制定者的預期。如推廣節能燈泡的使用旨在節約能源，間接減少大氣污染物的排放，但是推廣節能燈泡后，單位時間耗電量減少，人們開燈的時間卻可能會變長，結果可能是能源沒有節約，大氣污染物的排放也并沒有減少。

（4）其他原因。如政策制定者對政策執行者和各個利益相關方的行為預判不足，導致政策制定者所制定的政策思慮不周等。

2.對策

針對決策者在政策制定過程中沒有將政策可能帶來的次生風險納入考慮的問題，最直接的解決之道就是完善政策制定過程，通過制定規章制度明文要求政策主導機構在制定政策時開展次生風險的識別和權衡工作。政策的分析和設計是專業性比較高的工作，需要專業領域知識也需要對政策過程的理解。

短期看，一是通過制定規章要求政策制定者在開展次生風險的識別和權衡工作時，需要就如何組織團隊承擔分析任務以及如何開展次生風險的識別和權衡給出指南。二是在關于如何開展次生風險的識別和權衡的指南中，列出應對目標風險而又帶來次生風險問題產生的深層次的原因，逐項進行對照分析。三是要求將分析結果在政策制定前的某個階段進行討論，邀請次生風險承擔者的代表或者代言人加入政策制定討論過程之中。

從長期看，需要更為根本的改變。一是在公務員體系的培訓課程中，培育公務人員的“次生風險”意識以及以全局視野分析問題的能力。二是改善現有的政治生態和激勵機制，保證在執行政策的過程中有健康的政治理性，降低政策目標在執行過程中被層層放大的可能性。三是對立法、行政和司法部門的機制體制進行改革，以使得次生風險能夠在政策制定過程中被納入考慮。