英國戰(zhàn)略防務(wù)安全審查對裝備計(jì)劃的影響審計(jì)評價(jià)

文 董中超

2008年美國金融危機(jī)之后，全球經(jīng)濟(jì)大幅下滑，之后歐債危機(jī)蔓延，整個歐洲經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷，使得各國國防經(jīng)費(fèi)不斷緊縮。英國審計(jì)署也加強(qiáng)了對包括國防支出在內(nèi)的各類財(cái)政支出的事前、事中和事后的評價(jià)與審計(jì)管控。

一、英國國防裝備支出簡況

英國國防預(yù)算主要用于裝備采購、人員薪資、基礎(chǔ)設(shè)施和彈藥庫存等四個方面。以2014-2015財(cái)政年度為例，當(dāng)年國防預(yù)算為344億英鎊，其中裝備采購和支持約占40%、軍事人員和文職人員薪資約占31%、基礎(chǔ)設(shè)施約占13%、彈藥庫存約占5%，裝備計(jì)劃支出占到四成。

英國國防部2010年確定的資金缺口約為380億英鎊。之后，國防部采取多種改革措施應(yīng)對預(yù)算缺口，直至2012年5月，國防部宣布國防預(yù)算達(dá)到平衡。

國防部的改革措施主要包括：其一，削減軍警、文職人員的數(shù)量，取消一些項(xiàng)目，延長裝備的使用年限；其二，采用新的預(yù)算編制方法，每年為關(guān)鍵裝備項(xiàng)目的“核心方案”制定一個10年期滾動預(yù)算，并預(yù)留一些“寬裕空間”，以待升級和應(yīng)急措施需求，另外承諾每年就裝備計(jì)劃的可負(fù)擔(dān)性發(fā)表聲明并提交議會；其三，改進(jìn)財(cái)務(wù)管理，改善管理結(jié)構(gòu)，將裝備計(jì)劃的財(cái)政責(zé)任授予空軍、陸軍、海軍和聯(lián)合部隊(duì)司令部的前線指揮部以及總部的戰(zhàn)略方案總局，以確保裝備預(yù)算責(zé)任和財(cái)務(wù)責(zé)任相統(tǒng)一。

根據(jù)上述改革措施，國防部每年都會更新裝備支出10年計(jì)劃。該計(jì)劃自2012年發(fā)軔以來，主要包括三部分：第一部分用作“核心計(jì)劃”，分配給具體項(xiàng)目；第二部分是“寬裕空間”，是未分配的資金，以確保部門能夠滿足其裝備長期升級拓展目標(biāo)；第三部分是應(yīng)急費(fèi)用，用于應(yīng)對項(xiàng)目成本增長等風(fēng)險(xiǎn)。英國審計(jì)署對2015-2025年10年計(jì)劃做出了審計(jì)評價(jià)。該10年計(jì)劃的總預(yù)測成本為1，660億英鎊，包括1530億英鎊的核心計(jì)劃、90億英鎊的“寬裕空間”和40億英鎊的應(yīng)急費(fèi)用。

二、戰(zhàn)略防御與安全審查（SDSR）

英國戰(zhàn)略防御與安全審查由內(nèi)閣辦公室、國防部、內(nèi)政部、外交和聯(lián)邦事務(wù)部以及安全部門聯(lián)合領(lǐng)導(dǎo)，通過跨部門協(xié)作，確定對英國的關(guān)鍵威脅和解決這些威脅所需的能力。目前確定了三個國家安全目標(biāo)：一是保護(hù)英國公民，不論這些公民是在英國境內(nèi)還是境外；二是展現(xiàn)英國的全球影響力；三是促進(jìn)英國的國家繁榮——這是國防部的新戰(zhàn)略目標(biāo)。該審查對國防裝備計(jì)劃至關(guān)重要，相當(dāng)于給裝備計(jì)劃定下導(dǎo)向和需求目標(biāo)。

2015年的SDSR審查是在財(cái)政部公布當(dāng)年預(yù)算后，按照2020-2021財(cái)年年均1%的通貨膨脹率所需裝備的最低資金水平，并滿足對北約在十年計(jì)劃的剩余期間內(nèi)，國防支出達(dá)GDP 2%的承諾下進(jìn)行的。SDSR審查明確表示，與前一個10年計(jì)劃相比，國防部應(yīng)對2016-2026年10年裝備計(jì)劃增加120億英鎊的支出，其中“核心計(jì)劃”增加256億英鎊。在SDSR審查明確表態(tài)后，2016-2026年計(jì)劃預(yù)算總額調(diào)整為1，780億英鎊，其中應(yīng)急費(fèi)用為50億英鎊。國防部計(jì)劃通過以下途徑籌集新增資金：一是從新成立的聯(lián)合安全基金籌集64億英鎊的額外資金；二是從之前計(jì)劃的“寬裕空間”中拿出108億英鎊調(diào)入核心計(jì)劃項(xiàng)目；三是增效節(jié)支，國防部承諾從上年計(jì)劃中再節(jié)省58億英鎊資金，納入2016-2026年核心計(jì)劃；此外，從后勤支持、基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)等方面預(yù)算中節(jié)支。英國國防部裝備支出10年計(jì)劃如表1所示。

三、英國審計(jì)署的審計(jì)評價(jià)

（一）對SDSR審查進(jìn)行審計(jì)評價(jià)的背景和目的

自2012年國防部開始制定10年裝備計(jì)劃以來，英國審計(jì)署每年都會報(bào)告該計(jì)劃的可負(fù)擔(dān)性。2016年秋對2016-2026年裝備計(jì)劃進(jìn)行評價(jià)，但由于國防部尚未完成年度預(yù)算周期，因此，國防部將根據(jù)SDSR的審查結(jié)果編制2016-2026年10年裝備計(jì)劃，對2016年的數(shù)字進(jìn)行一些修訂。在SDSR審查后，2016-2026年裝備計(jì)劃完成制定之前，英國審計(jì)署于2016年6月發(fā)布了“SDSR對裝備計(jì)劃的影響”，目的是闡明如何為SDSR審查所提出的新裝備提供資金，并評價(jià)這種籌資來源的可負(fù)擔(dān)性風(fēng)險(xiǎn)。這是評價(jià)SDSR審查對該計(jì)劃的可負(fù)擔(dān)性產(chǎn)生長期影響的早期機(jī)會。英國審計(jì)署在連續(xù)報(bào)告中強(qiáng)調(diào)了國防部對其預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)和壓力保持警惕的重要性，并向議會定期、透明地報(bào)告如何管理這些風(fēng)險(xiǎn)。此次審計(jì)是根據(jù)1983年《國家審計(jì)法》第六節(jié)進(jìn)行的，根據(jù)該法第九節(jié)向下議院進(jìn)行報(bào)告。

表1 英國國防部裝備支出10年計(jì)劃 （單位：十億英鎊）

（二）主要新增裝備計(jì)劃的支出內(nèi)容

由于國防部對裝備計(jì)劃以10年為一個周期，每年滾動更新，所以英國審計(jì)署重點(diǎn)關(guān)注審查中新增的裝備計(jì)劃，也就是10年裝備計(jì)劃中的核心計(jì)劃，對裝備計(jì)劃支出內(nèi)容的合理性并未評價(jià)，只是對主要的裝備變更進(jìn)行了列舉，如表2所示。

1.空軍司令部。額外增加兩個臺風(fēng)中隊(duì)，增加地面火力、布置一個新雷達(dá)，并對早期的臺風(fēng)戰(zhàn)機(jī)做10年的壽命延期；2020年初，將新的伊麗莎白級航空母艦上部署的F35閃電戰(zhàn)機(jī)的數(shù)量從15架增加到24架；購置9架新的波音P-8波塞冬戰(zhàn)機(jī)，以填補(bǔ)Nimrod MRA4海上巡邏機(jī)在2010年審查中退役留下的缺口；購置20架新的“保護(hù)者”武裝無人機(jī)替換升級為數(shù)一半的原有“收割者”戰(zhàn)機(jī)；將英國皇家空軍的智能監(jiān)控和偵察平臺進(jìn)行融合，升級哨兵、暗影和E-3D哨兵等戰(zhàn)機(jī)的性能，并將服役期從2018年延長到2020年之前。

2.聯(lián)合部隊(duì)指揮部。特種部隊(duì)裝備預(yù)算將增加20億英鎊；持續(xù)投資衛(wèi)星通信和新的網(wǎng)絡(luò)和空間能力。

3.陸軍指揮部。將根據(jù)阿賈克斯旅裝甲車建立兩個新的打擊旅，最多達(dá)5000人；升級阿帕奇武裝直升機(jī)和奇努克支援直升機(jī)；升級勇士裝甲戰(zhàn)車，延長挑戰(zhàn)者2坦克的壽期。

4.海軍司令部。伊麗莎白級兩艘新的航空母艦從2018年起服役，對其中一艘航空母艦進(jìn)行升級，以支持兩棲作戰(zhàn)能力；除了另外兩艘海上巡邏船外，還將購買三艘新的運(yùn)輸船以支持該艦隊(duì)；建造八艘新的26型全球戰(zhàn)斗艦（取代現(xiàn)有的23型護(hù)衛(wèi)艦），同時(shí)開發(fā)和建造新的輕型通用護(hù)衛(wèi)艦。

5.戰(zhàn)略計(jì)劃。維持英國不間斷海上核威懾力量，在“繼任者”計(jì)劃下更換四艘先鋒級潛艇。SDSR審查估計(jì)四個后續(xù)潛艇的制造成本為310億英鎊（考慮通貨膨脹），并設(shè)定了100億英鎊的應(yīng)急費(fèi)用。

（三）對審查后2016-2026裝備計(jì)劃資金資源可承受性的評價(jià)

2015年的SDSR審查表明，2016-2026的10年裝備計(jì)劃預(yù)算是1780億英鎊，總額比上輪增加了120億英鎊，其中核心計(jì)劃支出比上輪增加了256億英鎊。國防部計(jì)劃通過三個途徑并留有余地以滿足256億英鎊的新增需求：從聯(lián)合安全基金籌集64億英鎊；從“寬裕空間”調(diào)入核心計(jì)劃108億英鎊；項(xiàng)目增效節(jié)支58億英鎊和來自更廣泛部門的節(jié)支28億英鎊。

1.聯(lián)合安全基金。裝備計(jì)劃將從新創(chuàng)建的聯(lián)合安全基金中分配64億英鎊。該基金宣布為國防部、安全和智庫機(jī)構(gòu)提供額外資金，直接分配到具體項(xiàng)目。基金的規(guī)模只有在2015-2020屆議會結(jié)束下次支出審查之后才能揭曉，因此該基金對裝備計(jì)劃的支持充滿變數(shù)，尤其是后幾年的計(jì)劃。

2.重新分配“余量”。國防部承諾為更為優(yōu)先級的具體項(xiàng)目重新分配資金，這些資金原計(jì)劃用作戰(zhàn)斗力的提升（寬裕空間）。原3/4的“寬裕空間”資金計(jì)劃由司令部分配給具體項(xiàng)目，有時(shí)國防部把錢分配給具體項(xiàng)目，有時(shí)則承諾給更優(yōu)先的項(xiàng)目。“寬裕空間”的資金重新分配意味著核心計(jì)劃未實(shí)施比例已從2015年的8.3%降至2016年的2.8%，同時(shí)也使國防部提升、擴(kuò)充戰(zhàn)斗力的騰挪空間變小。國防部表示，由于其2016年進(jìn)一步改進(jìn)了成本計(jì)算，可能會在計(jì)劃中重新引入一些“寬裕空間”。

表2 2015年SDSR審查增加的“2016-2026”裝備支出的核心計(jì)劃 （單位：十億英鎊）

3.增效節(jié)支。資金計(jì)劃之一建立在自始至終大刀闊斧的增效節(jié)支假設(shè)之上，該假設(shè)必須變成現(xiàn)實(shí)才能確保裝備計(jì)劃的可負(fù)擔(dān)性。英國審計(jì)署在裝備計(jì)劃年度審計(jì)評價(jià)中報(bào)告了這些增效節(jié)支活動的進(jìn)展。國防部在2014年計(jì)劃中編制了72億英鎊的增效節(jié)支。英國審計(jì)署2015年計(jì)劃報(bào)告發(fā)現(xiàn)，實(shí)際只實(shí)現(xiàn)了35億英鎊（約一半），而國防部承諾剩下的37億英鎊增效節(jié)支正在有條不紊地進(jìn)行。除了既定的增效節(jié)支外，國防部還需要進(jìn)一步在核心計(jì)劃內(nèi)節(jié)省58億英鎊，才能滿足審查中提出的裝備計(jì)劃。計(jì)劃節(jié)余主要來自兩個領(lǐng)域：砍掉防務(wù)裝備和支持組織（DESO）內(nèi)私營部門提供的轉(zhuǎn)型升級計(jì)劃，從而節(jié)約34億英鎊。審計(jì)署在2015年關(guān)于國防裝備和支持的轉(zhuǎn)型活動報(bào)告中指出，現(xiàn)缺乏衡量該轉(zhuǎn)型效益的系統(tǒng)，預(yù)計(jì)17億英鎊的節(jié)余來自單一來源監(jiān)管辦公室（SSRO）的監(jiān)管活動。該部期望該辦公室通過監(jiān)督非競爭性合同從中找出節(jié)余之處，但SSRO辦公室沒有參與計(jì)算這一估計(jì)。在2015年年度合規(guī)報(bào)告中（2016年1月出版），SSRO辦公室強(qiáng)調(diào)國防部和承包商之間的一些潛規(guī)則使得經(jīng)其審查的合同寥寥無幾，只產(chǎn)生了不到3000萬英鎊的節(jié)余。

4.更廣泛的部門節(jié)支。國防部預(yù)計(jì)，將從更廣泛的部門節(jié)省90億英鎊的資金，其中約28億英鎊預(yù)計(jì)用于支持審查中的承諾。這些措施包括減少民力、削減基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)開支等。英國審計(jì)署認(rèn)為，更廣泛的部門節(jié)約可能存在一些問題。后勤民力已從2010年的86，000人下降到2015年的58，000人；若進(jìn)一步減少30%，將至41，000人。縮編可能比上一輪更具挑戰(zhàn)性，影響項(xiàng)目和方案的可交付性。同時(shí)限薪將對該部實(shí)現(xiàn)招聘目標(biāo)帶來更多挑戰(zhàn)；國防部對基礎(chǔ)設(shè)施投資的需求與現(xiàn)有資源不相匹配，2015-2025年期間，國防基礎(chǔ)設(shè)施預(yù)算中可能出現(xiàn)高達(dá)85億英鎊的缺口；國防部有些采購項(xiàng)目金額非常巨大，而相對較少的管理時(shí)間、成本超支會對項(xiàng)目的可負(fù)擔(dān)性產(chǎn)生重大影響。英國審計(jì)署2015年裝備計(jì)劃報(bào)告顯示，防務(wù)裝備和支持組織將兩個最大的裝備項(xiàng)目——“智利潛艇”和“26型戰(zhàn)艦”評為高風(fēng)險(xiǎn)。報(bào)告還發(fā)現(xiàn)，四個項(xiàng)目占了裝備采購項(xiàng)目總額的75%。采購三叉戟繼任者彈道導(dǎo)彈潛艇的預(yù)測成本已從250億英鎊增加到310億英鎊（考慮通貨膨脹），還有100億英鎊的應(yīng)急費(fèi)用。維護(hù)成本方面，盡管國防部在計(jì)劃內(nèi)對裝備采購成本有了較好的了解，但是這些裝備的運(yùn)行維護(hù)成本卻占到了2015年計(jì)劃的50%以上，這一點(diǎn)很難讓人理解。

四、總結(jié)

英國審計(jì)署對國防支出的監(jiān)督和評價(jià)是多方面、全過程、全方位跟蹤。除了年度國防預(yù)算支出審計(jì)，還對國防部每年的10年滾動裝備計(jì)劃的可負(fù)擔(dān)性進(jìn)行評價(jià)，通過SDSR對裝備計(jì)劃的影響發(fā)表評價(jià)意見。此外，還會有一些專項(xiàng)支出審計(jì)，構(gòu)成立體監(jiān)督審計(jì)體系。英國審計(jì)署的這些審計(jì)報(bào)告相互引用支持，體現(xiàn)了審計(jì)的全面性、復(fù)合性和連續(xù)性。

英國審計(jì)署并未對裝備支出的內(nèi)容或用途做任何評價(jià)，也未對國防支出的戰(zhàn)略目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)進(jìn)行評價(jià)，而是對裝備支出資金來源的可負(fù)擔(dān)性做出分析和評價(jià)，體現(xiàn)了著眼于經(jīng)濟(jì)方面的專業(yè)性。

審計(jì)報(bào)告發(fā)布的時(shí)點(diǎn)恰到好處。SDSR之后，國防部要根據(jù)審查結(jié)果制定下一個10年裝備計(jì)劃，英國審計(jì)署在國防部出臺下一個10年裝備計(jì)劃之前進(jìn)行評價(jià)并發(fā)表意見，確保議會、國防部等相關(guān)各方能夠充分考慮其意見，體現(xiàn)了審計(jì)的及時(shí)性和事前預(yù)防控制功能。

英國審計(jì)署的評價(jià)結(jié)論并不是簡單的定性，而是從多方面提出疑慮和分析，在強(qiáng)勢的軍方面前，做到了既客觀又不尖銳。在審計(jì)報(bào)告的撰寫方面，圖文并茂，制作了很多圖表來對資金來源計(jì)劃實(shí)施前后的情況進(jìn)行對比，便于理解，一目了然。