合憲性審查的制度雛形及其展開

憲法實施：從宏觀的政治動員到具體的制度推進

加強憲法實施、維護憲法權威，不僅是學術界長久以來的殷殷期盼，同樣是執政黨所鼎力實現的政治訴求和法治目標。這就不僅需要強有力的政治引領和推動，更需要切實有效的制度保障和實際行動。

在我國，憲法監督是一種正式的保障憲法實施的制度性安排，不僅在憲法上有明確的規范依據，而且一向為執政黨所特別看重，尤其是十九大報告超越了以往單純政治話語層面的宏大敘事，不是僅僅作出一般的原則性號召，而是深入到微觀的制度建構與措施，要求通過“推進合憲性審查工作”，來“加強憲法實施和監督”，進而達到“維護憲法權威”的目的。合憲性審查是憲法監督的核心環節和重要形式，推進合憲性審查工作使得加強憲法實施和監督有了更為明確具體的制度載體和路徑選擇。

所謂合憲性審查，就是特定主體按照法定的程序和方式對有關規范性文件是否符合憲法進行審查并作出判斷的行為和制度。從靜態上看，合憲性審查表現為關于審查主體、審查對象、審查程序、審查方式、審查效力等問題的一系列制度構造；從動態上看，合憲性審查表現為對是否合憲的評價以及糾正違憲行為、追究違憲責任等一系列行為過程。無論是靜態的制度構造還是動態的行為過程，其直接目的都在于通過對違憲行為的否定而使憲法的規定和精神得以實現。

合憲性審查的意義不僅僅在于為憲法學的繁榮提供肥沃的本土資源和巨大的學術空間，更在于其為當代中國法治建設注入了新的生機與活力，并將成為新的法治生長點。合憲性審查是加強憲法實施和監督、維護憲法權威的重大舉措，有助于強化憲法在依法治國戰略格局中的突出地位。合憲性審查是實現良法善治、推進國家治理現代化的必然要求，有助于將憲法的原則和規定落實到具體的立法和政策形成過程之中。合憲性審查是保護公民基本權利、滿足人民日益增長的美好生活需要的法治保障，可以為人權保障提供最終的憲法性救濟渠道。合憲性審查是弘揚憲法精神、提高憲法意識的有效途徑，有助于在全社會逐漸形成理性而成熟的憲法文化與法治氛圍。合憲性審查是加強黨的領導、堅持依憲執政的制度體現，其運作過程本身便是依據憲法治國理政的生動實踐。

備案審查：合憲性審查的初步實踐

雖然合憲性審查直到最近才被正式吸納進政策話語體系之中，但這項工作在實踐中以備案審查的方式早已存在并在悄然運行。簡言之，備案審查就是對備案范圍內的規范性文件是否符合憲法和法律進行審查的活動。而如果此類活動是依據憲法而開展的，此時的審查實際上就是合憲性審查。因此，備案審查可視作是合憲性審查的一種“探路”之舉。

目前我國已經形成了黨委、人大、政府、軍隊各系統分工負責、相互銜接的規范性文件備案審查制度體系。其中，全國人大常委會的備案審查在實踐中運行久遠且具備制度化的基本形態，是其行使法定的監督憲法實施職權的重要方式。因此，全國人大常委會的備案審查最具代表性和典型性，可以視作是觀察和分析我國憲法監督制度的樣本，體現著鮮明的中國特色與經驗：

1.從制度設計看，備案審查奉行的是人大主導的立法至上理念，而非司法中心主義的違憲審查模式。在這一體制中，作為人民代表機關的全國人大及其常委會擁有憲法監督方面的最高決定權。顯然，這種監督模式契合了人民主權的憲法理念和人民代表大會制度的政治邏輯，根本有別于司法機關行使違憲審查權的制度模式。

2.從審查方式看，備案審查采取的是主動審查與被動審查相結合的方式，而非依附于個案的附帶性審查。這既可以避免單一審查方式的局限性，又可以避免依附于具體請求的不告不理模式而產生的滯后性。

3.從審查效力看，備案審查更注重柔性的溝通協商而非強制性的直接改變或撤銷。這種處理方式既維護了法制統一，又淡化了審查中可能出現的沖突與阻力，契合了中國傳統文化中的和合觀念，有利于國家機關之間建立起密切配合的協作關系，同時，可以避免直接改變撤銷可能帶來的立法上的真空以及對法律秩序穩定性的影響。

應當說，以備案審查為基礎的憲法監督制度已顯雛形并在實踐中取得了初步成效。但總的來看，這項制度尚處于起步階段，尤其是從作為一項“憲法性制度”的高度去審視，備案審查顯然存在著一些亟待突破的瓶頸。從已公布的備案審查典型案例看，受到糾正的規范性文件主要存在的基本上都是與法律相抵觸或者不適當的情況，因與憲法相抵觸而被審查的情況尚未見著于報端。但這絕不意味著不存在違憲問題，只能說明憲法尚未進入到備案審查的場域。如果長期停留在這個階段，合憲性審查籠統地為合法性審查所涵蓋，顯然難以適應加強憲法實施和監督的時代需求。

路徑選擇：尋找合憲性審查的著力點

實現合法性審查向合憲性審查的轉型與升級，需要制度方案的合理選擇和實際行動。而以備案審查為基礎，通過加強其制度建設和能力建設，以實質性推進合憲性審查，是現階段加強憲法實施和監督的可行路徑。

因為，通過備案審查而確保各種規范性文件符合上位法的規定，進而符合憲法的原則和精神，完全與合憲性審查功能定位相契合，具有目的和手段上的一致性。在目前關于憲法監督的各種方案設想中，只有備案審查形成了比較完備的規范體系和組織架構，并在實踐中已經積累了一定的經驗，是人大目前行使憲法法律監督職權中最有力度和深度的一種方式。但它目前在保障憲法實施方面所發揮的作用還是相當有限的，而要徹底有效地克服這些弱點，關鍵就在于設立一個高規格、有權威的審查機關。

《深化黨和國家機構改革方案》明確提出，將全國人大“法律委員會”更名為“憲法和法律委員會”。十三屆全國人大一次會議通過的憲法修正案據此對憲法做了相應修改。需要注意的是，這一改革并不是新設立一個獨立的、專門的憲法委員會，而是既有法律委員會的繼承與擴展。這就意味著憲法和法律委員會既要繼續承擔傳統的立法過程中的統一審議工作，還要從事憲法監督意義上的合憲性審查工作。而要同時履行好這兩方面雖有一定聯系但并非完全相同且又都相當繁重的職責，顯然需要強化和調整相應的工作機構與職責分工。

為此，可以考慮把現有的備案審查室升級為立法法上的常委會工作機構，成為與法工委平行的備案審查工作委員會，由其專門輔助憲法和法律委員會負責合憲合法性的審查工作。目前的備案審查工作是由法工委下設的法規備案審查室負責的，該機構設置顯然難以與憲法和法律委員會的新增職能相匹配，難以凸顯合憲性審查的特殊重要性。而且，法工委現有的立法任務已經相當繁重，再由其承擔合憲性審查恐怕會力不從心，況且，立法和對立法的監督都由一個機構來負責，也不符合監督的邏輯。在這種情況下，將備案審查工作從法工委切割出去，既可以為法工委減負，使其專職做好立法工作，又可以使合憲性審查成為一項相對獨立的常態化工作，同時，還可以節省因新增機構而帶來的制度上的巨大成本，具有法理上和技術上的明顯優勢。

合法性審查與合憲性審查的區別主要在于，合法性審查是依據法律及其他下位法而進行的審查，合憲性審查則是依據憲法而開展的活動，只要憲法能夠真正進入備案審查領域，成為審查的直接依據和標準，也就實實在在啟動了合憲性審查工作。這就要求備案審查機構在審查過程中不能有“脫憲法思維”，而應當具有自覺的憲法意識，主動將合憲性考量納入審查工作之中。對于合法性審查范圍內的問題，沒必要特別拔高為合憲性審查；同樣，對于合憲性審查的問題也不應該刻意回避或降格處理。只有使二者各安其位、相輔相成，才能夠使整個制度體系統籌推進、相得益彰。

在合法性審查與合憲性審查的銜接與協調上，可以采取兩項原則。一是平行原則，即如果審查事項的性質一目了然，那么，是合法性問題的，直接進行合法性審查即可；如果涉及到憲法性問題，則可以直接上升到合憲性審查的高度。二是合法性審查優先原則，即在合法性與合憲性發生交織的情況下，通過合法性審查可以解決的問題，就不必進入到合憲性審查階段；只有在合法性審查無法解決的情況下，憲法才有出場的必要。合法性審查優先并不是將合法性審查作為合憲性審查的一個必經的前置程序或過濾機制，而只是在這兩種審查方式中應優先選擇適用合法性審查。

動力源泉：建構以公民為起點的審查機制

要使合憲性審查落到實處，就必須確立公民在憲法實施中的主體性地位、真正從民間社會汲取合憲性審查的力量。原因很簡單，基于切身利益的考量，他們自然對立法內容有著最強烈的關注，質疑和挑戰立法的合法性的動機和訴求也最為現實而迫切。因此，讓公民廣泛參與到對規范性文件的監督之中，不僅是實現規則公平、制度公平和維護公民基本權利的重要保障，同時也使合憲性審查具有了堅實的社會基礎。

由于目前審查建議主要限于合法性問題，因此，合憲性問題遠不是審查建議的主流，也不會成為審查工作的沉重負擔。當然，即使是合憲性審查建議大量涌現也未必是壞事，因為這或許可以倒逼相關制度的進一步改進與完善，可以為加強憲法審查工作機構建設、增加審查機構編制提供一種現實依據。況且，目前的制度安排足以應對公民審查建議所可能出現的“井噴式”增長局面。根據立法法的規定，公民提出的審查建議并不是必然進入審查程序，工作機構在篩選哪些建議可以進入到正式的審查程序有相當大的自由裁量空間。

為消解因審查建議大量增加而可能給備案審查工作機構帶來的巨大壓力，可以考慮對備案的性質和功能加以重新定位，將備案與審查相對分離，以減輕備案審查機構的工作負擔并保證審查的質量與效率。目前一般認為公民的審查建議屬于“備案審查”的一種類型。其實，備案審查只是審查的一種情況，即通過備案而審查，但備案并不是啟動審查唯一的或必經的環節，二者之間并不存在內在的必然聯系。備案審查和基于公民的審查建議所進行的具體審查顯然不屬于同一類別的審查。

實質上，備案的意義僅在于留檔存案以備審查。備案只是一種內部工作程序，而審查則是一種外部監督機制；要求備案只是為了方便審查，但審查并不需要以備案為前提，將備案與審查組合成一個不可分離的制度，不僅誤讀了備案的性質與意義，也有可能模糊審查的本質與功能，并有可能弱化“審查建議”的價值和作用。在此思路之下，可以考慮還原備案的本來意義，將審查從備案中剝離出來，備案只是日常的登記性工作，對報備的規范性文件，可以有重點、有選擇的主動審查，也可以先行擱置而不作任何審查，待出現審查建議或問題之后再作審查。這樣就可以讓備案審查機構把更多的精力和時間放到對公民審查建議的關注上。

此外，還可以考慮對審查職責進行重新整合和優化配置，由各專門委員會分別承擔主動審查和專項審查工作。這不僅可以使備案審查機構有充分的時間和精力專門進行合憲性審查，而且由于公民的審查建議一般建立在對相關立法已經產生合憲性合法性爭議的基礎上，往往聚焦著社會關注的熱點與難點，具有更強的法律性和時效性，由備案審查機構統一負責公民審查建議的受理與處理，將有利于發揮這類建議在合憲性審查中的主渠道作用。

要使公民的審查建議成為啟動合憲性審查的主要動力源，就需要構建以公民為起點的合憲性審查機制，以真正把這項工作植根于公民的參與和行動之中。

首先，在提請主體上，對公民提出審查建議的主體資格不必做嚴格的限制和要求，只要符合基本的形式要件和屬于合憲性審查的范圍，就應當接受建議予以審查。

其次，在審查程序上，強化對公民審查建議的程序保障，尤其是應當通過制度化建設使公民的建議能夠對最后做出的結論產生實質性的影響和作用。為此，應當不斷完善反饋機制，尤其在反饋內容中應當對規范性文件是否合憲的理由和依據作出充分的說明和解釋。

剛性約束：強化備案審查的規范性和實效性

合憲性審查發揮作用的關鍵就在于必須具備一定的強制性和約束力。而目前備案審查的糾錯機制主要是由常委會工作機構采用函詢、提醒、約談、通報、督促等方式，要求制定機關自行糾正。而“撤銷”這一備案審查制度中最后的、也是最具威懾作用的“殺手锏”至今還沒有被使用過。

應當說，對違憲的規范性文件予以撤銷不存在任何制度上的障礙和法理上的困惑。而這一制度遲遲未能啟動的重要原因恐怕還是來自觀念上的問題，即在沒有先例可循的情況下，這種直截了當的強制性手段與一向注重溝通協商的工作方式和文化傳統如何銜接協調，會不會損傷和諧融洽的工作關系等。但是，與維護憲法權威、保障憲法實施這一大局相比，上述顧慮只是微不足道的枝節；而且，“撤銷”作為一種最后的也是最有力的監督手段，并不是監督中常態，只是在少數情況下的必要之舉。當然，即使是為數極少的“撤銷”個案也足以產生強烈而持久的示范性效應，并足以保障其他較為柔性的監督方式能夠更好地發揮作用，為憲法實施提供一種制度上的驅動力。

要強化合憲性審查的實效性除了實體上有賴于撤銷手段的實際運作外，在程序方面則有賴于審查過程的公開與規范化。審查的主題、爭論的焦點、論辯的過程、說理的依據、結論的形成，都應當以社會各界看得見的方式公開進行。

要保證公開的質量，審查主體應當盡可能地為各方的論辯和交流意見提供機會和平臺，以保證在客觀識別問題、認真權衡各種觀點的基礎上，形成有說服力的結論性意見。為此可以考慮制定專門的法律，以提升備案審查的制度化和規范化水平。當然，該法應當超越現階段備案審查的內容局限，而對合憲性審查做出全面系統的體系化安排。因合憲性審查不僅僅是一項具體工作，更涉及憲法監督方方面面深層次的體制機制問題，因此，可由全國人大制定具有基本法律性質的《憲法監督法》，以對現有的分散在憲法、立法法、組織法、監督法中的相關內容進行統合及提升，并在經驗總結和制度創新的基礎上對憲法監督進行全局性的頂層設計。

結語

合憲性審查在依法治國戰略布局中的正式確立，標志著憲法監督方略的重大突破和發展。然而，從觀念更新到制度變革之間尚需要循序漸進的演化過程。這就需要立足于中國經驗和實際，以現行制度和既有實踐為依據，扎實有效地推進備案審查的完善與發展，不斷拓展備案審查的范圍和層次，積極進行實踐探索和制度創新，科學凝練合憲性審查的理論依據和價值體系，并在此基礎上穩健地推動合法性審查向合憲性審查的實質性轉型與發展。