土地出讓配置效率與收益分配公平的理論邏輯及改革路徑

引言

20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)土地出讓制度為土地資源配置提供了新途徑，極大地提升了國(guó)有土地配置效率。不過(guò)，當(dāng)前土地出讓制度正面臨收益分配不公、出讓價(jià)格畸高導(dǎo)致房地產(chǎn)消費(fèi)者福利水平減損等負(fù)面評(píng)價(jià)。一定程度上，這些負(fù)面評(píng)價(jià)是土地高價(jià)出讓與低價(jià)征收、高房?jī)r(jià)、公共服務(wù)供給不足之間的矛盾的反映，這又會(huì)導(dǎo)致關(guān)于出讓制度的評(píng)價(jià)會(huì)進(jìn)一步呈現(xiàn)如下邏輯，即出讓價(jià)格體現(xiàn)的出讓收益最大化被視為影響全體社會(huì)成員公共福利損失的重要原因，土地出讓效率和收益分配公平被混為一談。

如何在兼顧效率與公平的前提下，促進(jìn)土地出讓高效運(yùn)行，出讓收益合理分配，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，是當(dāng)前土地出讓制度改革亟需解決的問(wèn)題。盡管各級(jí)政府以及基層實(shí)踐部門從土地“招拍掛”改革及收益再分配、城市和農(nóng)村存量建設(shè)用地盤(pán)活、市場(chǎng)化出讓等方面進(jìn)行了大量探索，但這些實(shí)踐主要源于對(duì)高房?jī)r(jià)、收益分配不公、公共服務(wù)支出不足等焦點(diǎn)問(wèn)題的極其重視，很少關(guān)注出讓制度安排的資源特性基礎(chǔ)，以及出讓制度設(shè)計(jì)的內(nèi)部架構(gòu)所決定的必然結(jié)果。并且土地出讓面臨的效率和公平?jīng)_突問(wèn)題是否由現(xiàn)行制度安排所導(dǎo)致并沒(méi)有得到明確回答。本文首先結(jié)合現(xiàn)行制度探討出讓與公平、效率邏輯關(guān)系，構(gòu)建整體框架；然后按照效率和公平區(qū)別與統(tǒng)一的原則，提出相關(guān)改革建議。

理論框架：土地出讓與效率、公平的邏輯關(guān)系

土地出讓權(quán)利客體的載體是建設(shè)用地，具有資源和資產(chǎn)雙重屬性，權(quán)利交易則受法律管制和契約約束。圍繞資源特性、法律制度和交易合約三個(gè)層次，構(gòu)建土地出讓與效率、公平的邏輯關(guān)系框架。

（一）資源特性與出讓效率、公平目標(biāo)

1.公共資源與效率、公平目標(biāo)

我國(guó)土地公有制與資源的公共屬性決定了土地資源配置必須考慮全體社會(huì)成員的利益，公平是出讓建設(shè)用地配置必須滿足的基本要義。不過(guò)，土地名義上的全民所有，絕不是全體社會(huì)成員共用土地資源，否則就會(huì)導(dǎo)致土地資源快速退化和枯竭，無(wú)效率的制度安排無(wú)法實(shí)現(xiàn)真正的公平。為使土地出讓制度能夠平衡公平與效率理念，公平之于土地出讓的核心涵義需作必要限定，即公平應(yīng)視為全體社會(huì)成員基于土地所有權(quán)“公有”對(duì)土地權(quán)利衍生之收益的“共享”，而非全體社會(huì)成員“共用”土地資源。為真正達(dá)成這一公平目標(biāo)，要求土地出讓突破傳統(tǒng)的無(wú)償、行政命令配置方式，實(shí)行有償、競(jìng)爭(zhēng)的資源配置方式，在提高公共土地資源利用效率和收益水平的前提下，實(shí)現(xiàn)出讓收益公平分配。

2.資產(chǎn)專用性與效率、公平目標(biāo)

建設(shè)用地資源的資產(chǎn)專用性源于用途專用、權(quán)利專屬、交易對(duì)象稀少等三方面因素。強(qiáng)資產(chǎn)專用性意味著，土地出讓?xiě)?yīng)能使出讓人和受讓人在有限的交易次數(shù)內(nèi)達(dá)到如下?tīng)顟B(tài)才能滿足效率目標(biāo)，即出讓人財(cái)產(chǎn)交易收益最大化，為土地所有者最大程度地分享收益創(chuàng)造條件；受讓人獲得長(zhǎng)期和穩(wěn)定的土地使用權(quán)利，為其獲得長(zhǎng)期收益提供保障。這又進(jìn)一步?jīng)Q定了將土地使用權(quán)配置給出價(jià)最高的使用人，或者能夠創(chuàng)造最大土地收益的使用人的必要性，因?yàn)橹挥腥绱瞬趴赡鼙Ｕ先w土地所有者享有最大化收益，以及使用意向人獲得土地使用權(quán)的公平機(jī)會(huì)。

綜上分析，公共資源屬性決定土地出讓公平目標(biāo)的“收益共享”內(nèi)涵，為提升資源配置效率排除資源共用的傳統(tǒng)障礙；資產(chǎn)專用性決定實(shí)現(xiàn)土地出讓效率目標(biāo)的“收益最大化”路徑，也是公平保護(hù)土地所有人和使用人權(quán)益的需要。

（二）法律制度安排與出讓效率、公平體現(xiàn)

土地出讓規(guī)劃與計(jì)劃、產(chǎn)權(quán)讓渡和收入分配的法定制度安排構(gòu)成土地出讓政府管制和市場(chǎng)交易的依據(jù)。這一層次的法律制度安排具有強(qiáng)制性、權(quán)威性和穩(wěn)定性，不易也不能隨意改變。

1.規(guī)劃計(jì)劃與資源配置效率、公平

規(guī)劃和計(jì)劃是糾正公共資源市場(chǎng)配置失靈缺陷的重要工具。通過(guò)土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃，一定時(shí)期內(nèi)的土地出讓規(guī)模、范圍和時(shí)序基本上被確定，形成土地資源的代際分配格局；同時(shí)土地出讓的具體方案確立了出讓地塊面積、邊界、建筑密度等條件，實(shí)質(zhì)上界定了出讓土地資源的產(chǎn)權(quán)狀況，構(gòu)成資源當(dāng)期配置的外部環(huán)境。政府通過(guò)規(guī)劃和計(jì)劃工具干預(yù)土地資源供給并設(shè)置產(chǎn)權(quán)條件，既可以避免市場(chǎng)失靈導(dǎo)致的公共資源配置的負(fù)外部性問(wèn)題，又能夠給予潛在土地使用者參加土地使用權(quán)取得競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)衡依據(jù)，促使其理性參與土地市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，形成資源配置的代際內(nèi)和代際間均衡格局。

2.產(chǎn)權(quán)讓渡與資源配置效率最大化

產(chǎn)權(quán)讓渡是土地出讓的核心環(huán)節(jié)。為使產(chǎn)權(quán)讓渡能夠帶來(lái)資源配置效率的改善，土地出讓過(guò)程中采取了以市場(chǎng)價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)為核心特征的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)體現(xiàn)在按照“招拍掛”制度的公開(kāi)競(jìng)價(jià)的方式出讓；價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)則以“價(jià)高者得”為主要體現(xiàn)，土地使用者獲得土地使用權(quán)必須支付最高對(duì)價(jià)。毋庸置疑，土地出讓價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)既能體現(xiàn)土地價(jià)值，也符合公平原則。從土地所有者角度看，其在出讓年限內(nèi)不能再?gòu)耐恋厣汐@得地租收入，故土地出讓以市場(chǎng)價(jià)格最大化為目標(biāo)，是保障全體社會(huì)成員能夠分享資源收益的需要。排除某些非正常因素的影響，土地出讓價(jià)格越高，意味著土地被最有競(jìng)爭(zhēng)力的用地者獲得，土地能夠發(fā)揮最大效用。因此，以土地出讓市場(chǎng)上的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)讓渡，有助于資源配置效率最大化，并且效率最大化也會(huì)增加可被用于分配的出讓收益規(guī)模，一定程度上有利于公平的實(shí)現(xiàn)。

3.收入分配與出讓收益全民共享

土地收益的全民共享不等于人手一份，出讓收益共享有賴于分配規(guī)則的調(diào)節(jié)。出讓收益分配需依據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展態(tài)勢(shì)相機(jī)采取不同調(diào)節(jié)措施保增長(zhǎng)、促均等，建立體現(xiàn)不同共享水平的分配規(guī)則。由于我國(guó)土地出讓收入分配長(zhǎng)期偏重于城市建設(shè)，這種“取之于農(nóng)，用之于城”的分配方式，為地方政府獲得和支配土地出讓收益帶來(lái)天然優(yōu)勢(shì)。問(wèn)題是，土地出讓收益是政府財(cái)政收入構(gòu)成部分，按照財(cái)政收入的公共屬性邏輯，其支配也應(yīng)該以全體社會(huì)成員共享為主。因此，個(gè)人收入分配的平等機(jī)會(huì)和全體社會(huì)成員公共福利的增長(zhǎng)，是土地出讓收益分配規(guī)則的核心目標(biāo)，通過(guò)政府有效調(diào)節(jié)促使出讓收益流向公共服務(wù)和民生項(xiàng)目等公益性支出是出讓收益共享的有效途徑。

綜上可見(jiàn)，法定規(guī)則約束之下，按照市場(chǎng)交易與政府管制相區(qū)分原則，以市場(chǎng)交易實(shí)現(xiàn)出讓收益最大化和土地使用者公平競(jìng)爭(zhēng)，以政府管制實(shí)現(xiàn)資源代際公平配置和收益公平分配，是土地出讓效率和公平價(jià)值實(shí)現(xiàn)的重要方面。

（三）出讓交易合約與效率、公平實(shí)現(xiàn)

交易合約的自愿性和契約自由能夠彌補(bǔ)法定規(guī)則難以變更的缺陷。按照法律規(guī)定，土地出讓交易和土地使用權(quán)行使均需遵守合約。由于土地出讓方是行使行政職權(quán)的市、縣人民政府土地管理部門，合約雙方的法律地位并不完全平等。這一合約中的契約自由，主要體現(xiàn)在受讓方自愿接受出讓條件，合約簽訂不受出讓方的強(qiáng)迫。從這一方面看，土地出讓合約實(shí)質(zhì)上由地方政府占主導(dǎo)地位，受讓方并無(wú)充分選擇空間和討價(jià)還價(jià)的權(quán)利。具有行政合同性質(zhì)的出讓合約，為政府干預(yù)土地市場(chǎng)提供了手段，政府可以根據(jù)資源狀況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求靈活設(shè)置合約內(nèi)容，而不需要變更法律，變革成本較小。因此，鑒于土地出讓合約具有的行政管理職能，合約簽訂必須堅(jiān)定貫徹平等原則。同時(shí)，出讓合約一經(jīng)生效，雙方均需嚴(yán)格遵守，自愿交易達(dá)成的合約不能任意變更，以便使權(quán)利人享有穩(wěn)定權(quán)利，提升資源配置效率。

相較于法律制度的不可改變，自愿交易、契約自由的合約為調(diào)節(jié)資源配置和收益分配提供了便利。但合約生效之后雙方必須嚴(yán)格遵守，既不能不受約束地變更，也不能隨意解約。特別是土地出讓合約期限長(zhǎng)，亦可能被利益俘獲，一旦合約設(shè)置不當(dāng)，難免造成效率和公平損失且短期內(nèi)難以改變，出讓合約選擇務(wù)必謹(jǐn)慎。

（四）土地出讓與效率、公平價(jià)值的關(guān)系總結(jié)

資源特性是土地出讓制度的基礎(chǔ)，決定出讓法律規(guī)則，并在此前提下進(jìn)行合約選擇，為實(shí)現(xiàn)出讓市場(chǎng)自由交易和權(quán)利穩(wěn)定提供保障。資源特性、法律規(guī)則和交易合約對(duì)應(yīng)于效率與公平的不同結(jié)果，構(gòu)成土地出讓利益基本格局。出讓制度效率與公平價(jià)值實(shí)現(xiàn)實(shí)際上就是依據(jù)資源特性對(duì)公平效率目標(biāo)以及法律制度和交易合約的選擇。由此歸納土地出讓制度改革效率與公平價(jià)值實(shí)現(xiàn)的三個(gè)維度，即：一是在資源配置領(lǐng)域提升效率，在收益分配領(lǐng)域增進(jìn)公平；二是按照市場(chǎng)交易與政府管制相區(qū)分原則，以市場(chǎng)交易實(shí)現(xiàn)出讓收益最大化和土地使用者公平競(jìng)爭(zhēng)，以政府管制實(shí)現(xiàn)資源代際公平配置和收益公平分配，通過(guò)市場(chǎng)與政府工具實(shí)現(xiàn)效率與公平目標(biāo)；三是以協(xié)議自由簽訂促進(jìn)公平，以協(xié)議穩(wěn)定執(zhí)行促進(jìn)效率。

實(shí)現(xiàn)土地出讓配置效率與收益分配公平的路徑選擇

我國(guó)土地出讓配置效率及收益共享改革的思路是：一是按照資源特性要求，以合約自由的市場(chǎng)交易，提高建設(shè)用地配置效率，實(shí)現(xiàn)土地增值收益最大化；二是完善收益分配的法定規(guī)則，保護(hù)權(quán)利人利益，增進(jìn)收益分配公平程度；三是強(qiáng)化合約執(zhí)行和監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)效率與公平統(tǒng)一。

（一）圍繞資源特性完善出讓市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)出讓收益最大化

今后土地出讓?xiě)?yīng)以資源特性為基礎(chǔ)，通過(guò)完善市場(chǎng)機(jī)制的作用提高資源配置效率，保障收益最大化，促進(jìn)土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的實(shí)現(xiàn)。從效率和公平關(guān)系的角度看，效率提升是公平分配的基礎(chǔ)，市場(chǎng)層面的效率優(yōu)先也意味著公平有保障。

（1）堅(jiān)持“價(jià)高者得”的土地使用權(quán)取得機(jī)制。“價(jià)高者得”是公共資源配置的基本規(guī)則。當(dāng)然，為避免唯“價(jià)高者得”的負(fù)面效應(yīng)，可按如下原則具體操作：一是出讓方案制定過(guò)程中，應(yīng)將“價(jià)高者得”作為出讓競(jìng)爭(zhēng)首選方式；二是在出讓方案確定的底價(jià)和溢價(jià)范圍之內(nèi)，價(jià)格是土地使用者取得建設(shè)用地使用權(quán)的唯一衡量標(biāo)準(zhǔn)；三是達(dá)到出讓方案規(guī)定的最高溢價(jià)標(biāo)準(zhǔn)之后，土地使用權(quán)競(jìng)爭(zhēng)參與者愿意支付的物化對(duì)價(jià)（如配建公共服務(wù)設(shè)施等）作為取得建設(shè)用地使用權(quán)的衡量標(biāo)準(zhǔn)。

（2）明確納入“招拍掛”出讓的建設(shè)用地范圍。“招拍掛”出讓是“價(jià)高者得”競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的實(shí)現(xiàn)方式。當(dāng)前“招拍掛”改革將限制“價(jià)高者得”作為目標(biāo)顯然忽視了土地市場(chǎng)化出讓機(jī)制的核心意義，只會(huì)使出讓過(guò)程變得不透明，增加損害公平競(jìng)爭(zhēng)的風(fēng)險(xiǎn)。本研究認(rèn)為“招拍掛”改革的重點(diǎn)是明確采用“招拍掛”方式的用地范圍，避免市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的濫用。今后，有必要建立以土地資源特性為基礎(chǔ)的“招拍掛”出讓范圍劃定體系，根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目用地性質(zhì)和功能、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類型、民生保障功能和意向用地者競(jìng)爭(zhēng)等因素，確定是否納入“招拍掛”范圍，以彌補(bǔ)當(dāng)前僅按用途分類的不足。

（二）完善土地出讓收益分配的法定規(guī)則，保障土地權(quán)利人合法利益

土地出讓收益分配法定規(guī)則的完善應(yīng)該著力于解決出讓制度安排的內(nèi)在缺陷，即政府失靈和市場(chǎng)失靈導(dǎo)致的資源配置低效和公平缺失。

（1）完善以產(chǎn)權(quán)為主、要素貢獻(xiàn)為輔的出讓收益初次分配機(jī)制。對(duì)于國(guó)有土地出讓，土地所有權(quán)歸國(guó)家，出讓收益歸履行出讓方職責(zé)的地方政府享有是一種簡(jiǎn)單易行的方法，因?yàn)槌鲎屵^(guò)程中地方政府事實(shí)上代表了土地所有權(quán)人，這一收益歸地方政府所有符合其作為事權(quán)主體的地位。對(duì)于集體土地出讓，按照所有權(quán)歸屬，出讓收益歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有；然后考慮地方政府在土地增值中的貢獻(xiàn)，提取一定比例收益歸地方政府所有，提取比例參照土地增值稅征收比例即可，體現(xiàn)政府對(duì)公共資源收益的調(diào)節(jié)功能。本研究還認(rèn)為，原土地使用者不宜成為土地出讓收益初次分配的主要獲益者，原土地使用者所獲補(bǔ)償性收入應(yīng)在征地制度和土地二級(jí)市場(chǎng)改革中加以解決，不宜不加區(qū)分地統(tǒng)統(tǒng)納入出讓制度改革中。

（2）完善公共服務(wù)支出占主導(dǎo)地位的出讓收益二次分配機(jī)制。出讓收益二次分配是對(duì)政府或者集體經(jīng)濟(jì)組織所獲收益的使用。基于出讓收益的公共屬性和公共資源出讓收益全民共享的要求，政府和集體經(jīng)濟(jì)組織需要有計(jì)劃、有選擇地提供社會(huì)公共設(shè)施和服務(wù)，將公共資源出讓收益還之于民。首先，地方政府所獲土地出讓收益應(yīng)主要用于支農(nóng)支出、科教文衛(wèi)、社會(huì)保障和環(huán)境保護(hù)等支出，體現(xiàn)收益分配的全民性；集體經(jīng)濟(jì)組織出讓收入則主要用于農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)、農(nóng)地開(kāi)發(fā)、農(nóng)民社會(huì)保障和醫(yī)療支出、失地農(nóng)民生活保障等方面，使集體成員共享土地資源出讓收益。其次，不同時(shí)期的公共服務(wù)支出也會(huì)有所側(cè)重，就當(dāng)前而言，支農(nóng)支出、教育支出等有助于縮小城鄉(xiāng)差距的支出需加大力度，長(zhǎng)遠(yuǎn)則應(yīng)注重全民醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和環(huán)境保護(hù)等方面的支出。從代際的角度看，土地出讓收益不能僅用于當(dāng)期公共服務(wù)項(xiàng)目，還必須投入公共服務(wù)設(shè)施的長(zhǎng)遠(yuǎn)建設(shè)。

（三）優(yōu)化合約設(shè)置和執(zhí)行，保障出讓效率和公平的實(shí)現(xiàn)

交易合約具有靈活性，能夠被快速實(shí)施，對(duì)于優(yōu)化非基礎(chǔ)性制度安排，具有時(shí)間和效果上的優(yōu)勢(shì)。在法定規(guī)則難以改變的情形下，交易合約改變應(yīng)被優(yōu)先考慮。

（1）科學(xué)選擇土地出讓方式和合約。納入“招拍掛”范圍的建設(shè)用地使用權(quán)需要具體選擇招標(biāo)、拍賣、掛牌等代表不同市場(chǎng)化程度的出讓方式，沒(méi)有納入這一范圍的建設(shè)用地使用權(quán)則需要選擇其他的合理方式。對(duì)于商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和豪華住宅等典型的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，要采取價(jià)高者得的“招拍掛”方式，同時(shí)要按照固定租合約一次性付清出讓價(jià)款。當(dāng)然，對(duì)于有競(jìng)爭(zhēng)需求的工業(yè)用地，則應(yīng)采取公開(kāi)競(jìng)價(jià)的招標(biāo)、拍賣和掛牌方式，最大程度地實(shí)現(xiàn)工業(yè)用地價(jià)值，否則可視實(shí)際情況采取其他方式。對(duì)于商品房用地，應(yīng)考慮商品房用地的民生保障功能，綜合決定出讓方式和合約。不論何種土地出讓，都應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)首先選擇競(jìng)價(jià)方式，不宜采取限價(jià)手段，因?yàn)橄迌r(jià)會(huì)損害土地價(jià)值，難以為公共資源出讓收益全民共享奠定基礎(chǔ)。

（2）強(qiáng)化土地出讓合約有效執(zhí)行與監(jiān)管。交易合約改革的優(yōu)先方向是滿足資源近期配置的迫切需求，對(duì)不易改變的法律規(guī)則和基礎(chǔ)性制度做邊際補(bǔ)充，彌補(bǔ)制度缺陷而非替代基本制度。在此前提下，通過(guò)嚴(yán)格執(zhí)行生效合約，強(qiáng)化合約監(jiān)管，穩(wěn)定土地權(quán)利，保護(hù)權(quán)利人的利益。

總之，當(dāng)前土地出讓制度改革需要容納更多社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，以響應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和制度變革需求。土地出讓務(wù)必重視資源特性、法律規(guī)則和交易合約的作用，從更為綜合的視角考察土地出讓配置效率和收益分配公平的途徑，在最大化出讓收益的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)出讓收益的全民共享。