澳大利亞視角下的印太戰略及中國的應對*

周方銀 王 婉

2017年11月特朗普的亞洲之行，使“印太”概念受到世人矚目，這是“印太”這個新地緣政治概念首次得到美國總統層級的認可和使用，代表著重要的發展動向。但“印太”概念在澳大利亞更早就得到了比較多的研究與討論，并成為一個在政府層面被廣泛使用的概念。在“印太”概念推動過程中，澳大利亞的作用頗為突出，其在“印太”概念演化過程中的作用值得關注。

一、澳大利亞對印太概念的使用與推動

到目前為止，在所有國家中，澳大利亞對“印太”概念的使用最為積極、系統和全面。澳大利亞政府2017年11月23日發布的《外交白皮書》，是經過14年后發布的新版《外交白皮書》，*此前的兩版分別在1997年和2003年發表。2017年的《外交白皮書》，見Australian Government, 2017 Foreign Policy White Paper.其目的是試圖在深刻復雜變化，并由此帶來風險和不確定性的背景下，為維護澳大利亞的安全與繁榮提供一個綜合性的框架，為澳大利亞外交、安全資源與能力的配置提供一個架構。*同上，p. iii; p.v; p.3.它對澳大利亞未來一個階段的外交政策具有重要指導意義。《外交白皮書》界定了澳大利亞外交追求的五大目標，第一條就是“推動建立開放、包容、繁榮，以及其中所有國家的權利得到尊重的印太地區”。*同上，p.3.整個《外交白皮書》中對印太概念的運用比比皆是，但亞太概念基本上未出現。

澳大利亞政府對印太概念的提倡，早在2013年前就已明顯地表露出來。這集中體現在澳2013年版的《國防白皮書》上。*Department of Defence, Australian Government, Defence White Paper 2013.它是亞太地區國家第一次在官方層面把它所處的地區界定為印太。*Rory Medcalf, “Australia’s New Strategic Geography: Making and Sustaining an Indo-Pacific Defence Policy”, in Priya Chacko ed., New Regional Geopolitics in the Indo-Pacific: Drivers, Dynamics and Consequences, London and New York: Routledge, 2016, p.11.引人注目的是，在這一版《國防白皮書》的正文中，印太概念使用了54次，而亞太概念只使用了3次。這一情況在2017年的《外交白皮書》中得到延續和發展，這一白皮書的正文中使用印太概念60多次，亞太概念則只是在提及亞太經合組織(APEC)的時候在正文和圖表中分別使用了一次。*這是作者的統計。有一些機構把“印太”在序言、目錄、正文頁眉、術語表中的出現也計算在內，由此印太概念出現的次數會更多。亞太概念的出現情況見Australian Government, 2017 Foreign Policy White Paper, pp.62-63.從對不同術語使用的選擇性來看，在澳政府官方文件表述中，印太概念對亞太概念的置換工作已經基本完成。印太已經取代了亞太，成為其思考和處理國際問題的主要地區概念框架。

關于“印太”作為一個地區概念的出現，2013年的《國防白皮書》認為其原因包括：中國作為一個全球性大國的持續崛起，東亞地區在世界上經濟與戰略權重的增加，以及隨著時間推移，印度崛起為全球性大國的趨勢。受這些因素的影響，印度洋正發展為戰略重要性日益增加的區域。*Department of Defence, Australian Government, Defence White Paper 2013, p.2.從內涵上來說，在2013年的《國防白皮書》中，印太戰略弧被界定為通過東南亞連接起來的印度與太平洋。*同上，p.7.在2017年的《外交白皮書》中，印太被進一步明確界定為通過東南亞連接起來的印度洋東部和太平洋地區，包括印度、北亞和美國。*澳大利亞所指的北亞，大體上相當于人們通常所說的東北亞，包括中國、日本和朝鮮半島。Australian Government, 2017 Foreign Policy White Paper, p.1.

除了對印太這一術語的頻繁使用，同時值得注意的是，在澳大利亞政府的利益排序中印太所處位次的變化。2013年《國防白皮書》對澳大利亞戰略利益的排序如下：一是防范對澳大利亞的直接攻擊是最基本的戰略利益；二是澳大利亞直接鄰國的安全、政治穩定與社會凝聚力；三是更廣泛的印太地區的戰略利益；四是和平的、以規則為基礎的國際秩序。*Department of Defence, Australian Government, Defence White Paper 2013, p.3.2017年的《外交白皮書》確定了對于澳大利亞安全與繁榮具有根本重要性的五大目標：開放、包容與繁榮的印太地區，其中所有國家的權利得到尊重；尋求全球商業機會，反對保護主義；確保澳大利亞的安全，免于恐怖主義之類的威脅；推動和維護國際規則；為更有活力的太平洋(主要指新西蘭以及太平洋島國)和東帝汶提供支持。*Australian Government, 2017 Foreign Policy White Paper, p.3.這里對印太地區的重視被提到了澳大利亞追求的五大目標的首位。即使這在政策執行過程中難以得到有效貫徹，它也確鑿無疑地體現了澳大利亞政府對印太概念的推崇，甚至達到某種程度的執迷。

澳大利亞在推動印太概念的國際使用、以及推動其制度化、操作化方面的態度非常積極。印太概念在澳大利亞政府文件中的制度化程度也非常深，這也是符合澳大利亞利益的做法。

首先，印太概念符合澳大利亞作為一個太平洋、印度洋兩洋國家的地理現實。澳大利亞可以在印太區域框架下發揮更為重要和不可替代的國際作用。對澳大利亞來說，印太是一個令人滿意的、能夠準確描述其地理特征的框架概念。另外，印太也突顯了澳大利亞位于太平洋與印度洋海上貿易重要通道位置的事實，使澳大利亞的地緣戰略價值更加受到國際社會關注。從國內政治的角度，印太提升了澳大利亞面向印度洋的區域所具有的戰略價值，受到西澳政治家或者與西澳地區有深厚淵源的政治人士的提倡與歡迎，如前國防部長斯蒂芬，外長畢曉普等等。*Rory Medcalf, “In Defence of the Indo-Pacific: Australia’s New Strategic Map”, Australian Journal of International Affairs, Vol.68, No.4, 2014, pp.470-483.

其次，印太概念有助于緩解澳大利亞的身份焦慮。隨著東亞的崛起，以及澳大利亞與東亞國家經濟關系日益緊密，澳大利亞在身份認同問題上面臨某種歷史淵源與現實政治經濟地理之間的分裂。這體現為一方面澳大利亞與英、美等國有著緊密的多方面聯系，自認是西方國家中的一員。另一方面，其經濟繁榮越來越依賴于與亞洲國家特別是中國的關系，在亞洲區域主義快速發展的背景下，它不希望成為這個地區區域主義的局外人或邊緣人。*Mark Beeson and Hidetaka Yoshimatsu, “Asia’s Odd Men Out: Australia, Japan, and the Politics of Regionalism”, International Relations of the Asia-Pacific, Vol.7,No.2, 2007, pp.227-250.從這個角度，澳大利亞對于加入東亞峰會持積極態度，希望由此在東亞區域主義的發展中保持一定的話語權。*Michael Richardson, “Australia-Southeast Asia Relations and the East Asian Summit”, Australian Journal of International Affairs, Vol.59, No.3, 2005, pp.351-365.與此相似的是澳大利亞對亞洲基礎設施投資銀行的態度，它一方面比較積極地加入，以保持對區域合作進程的參與，而一旦加入后，又擔心亞投行被中國主導，其在加入過程中，也比較擔心美國的態度，*Kerry Brown and Hannah Bretherton, “Australian Relations with China and the USA: the Challenge of Grand Strategies”, Australian Journal of International Affairs, Vol.70, No.1, 2016, pp.1-5.顯示出其心態上的復雜性。東亞、亞太概念具有一定的社會和文化內涵，印太概念則是一個純粹的地緣戰略概念。澳大利亞一直在文化上難以融入亞洲包括東亞地區，東亞、亞太概念的盛行，讓澳感到自身在社會、文化上處于邊緣地帶，有外來人的感覺。印太概念則沒有這個問題，澳大利亞可以自動成為印太地區的重要組成部分，它甚至在一定程度上處于某種中心的位置。

再次，印太概念有助于澳大利亞擺脫在東亞合作中的尷尬地位。在以東亞為中心的地區合作機制中，澳大利亞面臨的問題是如何不斷地融入，但在這些地區安排中，澳大利亞覺得自己的位置始終有些尷尬。東南亞、南亞、東亞已經成為具有較強內聚力的政治地理概念，它們已經形成了穩定的合作機制與安排，這些機制會在一定程度上自我發展。以東亞為中心的地區合作的進一步發展，其自然結果是東亞國家之間的互動、相互依存、內部聯系不斷加強。一個更有行動力的合作核心的形成，也意味著澳大利亞在東亞區域合作中難以長期保持有利的位置，因為它既不屬于東北亞，也難以融入東南亞。相比之下，在印太的詞匯表述中并沒有出現亞洲，如果本地區一些重要國家把區域合作的重點轉向印太，將有助于沖淡、打破東亞、南亞這些具有內聚力的政治地理概念，可以為澳大利亞的影響力滲透到東亞、南亞地區提供合理的理由和概念框架上的便利。

最后，印太概念體現了澳大利亞在區域合作概念構建、區域合作進程推動等方面的存在和價值。澳大利亞自認為是一個中等強國，試圖在國際和地區事務中積極發揮自身的作用。就地區合作而言，亞太是一個已經基本成型的概念，美國、中國是其中最重要的兩大行為體，相比之下，印太概念還處在建構過程中。對印太概念的推動，有助于把澳大利亞放在全球地緣政治經濟發展的中心位置，放在建構新的安全、經濟架構國際努力的前沿位置。

澳大利亞對印太概念的提倡，是多種利益考慮匯聚的結果。其中核心的和持續性的動力，是基于澳大利亞對國際體系中特別是亞太地區權力轉移的關注。澳大利亞對印太概念的提倡和推動，總體上是一個秩序問題，這是一種在中國崛起的背景下，做出的試圖維護美國主導的國際秩序和地區秩序的努力。澳2017年《外交白皮書》認為，澳大利亞在美國主導的國際秩序下受益很大，“支持美國的全球領導地位高度符合澳大利亞的利益”，為此，澳大利亞要繼續堅定地支持美國的國際領導，并在這個方面與具有相似觀念的國家合作。*Australian Government, 2017 Foreign Policy White Paper, p.7; p.21.對澳大利亞具有吸引力的一個重要方面在于，印太合作的推進有助于對中國在區域合作中的地位“去中心化”。*Marijn Niuuwenhuis, “Imagining the Indo-Pacific region”, in Priya Chacko ed., New Regional Geopolitics in the Indo-Pacific: Drivers, Dynamics and Consequences, London and New York: Routledge, 2016, p. 120.

二、印太戰略框架下澳大利亞與美國、日本、印度的關系

印太從地域范圍上說至少包括美國、東南亞、東北亞、大洋洲國家和印度。作為一個仍處于建構過程中的地緣概念，它能產生多大影響力，取決于本地區不同國家對它做出的反應。澳大利亞把印太樹立為其處理區域問題的主導性框架，也對其發展與本地區重要國家特別是美國、日本和印度的關系產生影響。

(一)印太戰略框架下澳大利亞與美國的關系。在澳大利亞大力推動印太概念的同時，美國政府對印太概念也表現出積極性。特別是，這發生在美國努力加強與印度合作，試圖利用印度牽制中國崛起的背景下。早在2011年，美國國務卿希拉里就曾提出印太是新的亞太。*Hillary Clinton, “America’s Pacific Century”, Foreign Policy, Sept./Oct. 2011, pp. 56-63.2012年美國國防部發表的《防務戰略指針》明確指出，“美國的經濟與安全利益，與從西太平洋與東亞到印度洋地區與南亞的弧形地帶的發展密不可分地聯系在一起”。*Department of Defense, United States of America, Sustaining U.S. Global Leadership: Priorities for 21st Century Defense, 2012, p.2.

美國政府對印太概念的積極性在過去幾年處于不斷的上升之中，尤其是美國軍方的態度積極。這個概念對美國具有一些有吸引力的方面：它有助于構筑一個美國領導下的海洋聯盟體系，使美國對太平洋、印度洋，以及連接太平洋與印度洋的南海地區的介入正當化和合法化；它具有國際范圍的戰略資源調動作用，有助于調動澳大利亞、印度的積極性，構筑一個以海洋為中心的地區伙伴關系網絡；美國還試圖通過加強與相關國家在印太問題上的合作，對沖中國積極推動的海上絲綢之路建設，在印度洋地區抑制中國影響力的提升。印太概念的一個重要作用，是使對海洋問題的關注在一定程度上從經濟議題轉向安全議題，使地區議題的關注點從發展問題轉向秩序問題。從軍事角度看，印太為美國針對中國進行整體性的軍事規劃提供了一個較為完整的地理支撐。美國所持積極態度的背后，不變的主軸是中美之間的戰略競爭問題。

在印太框架下的戰略設計中，澳大利亞把與美國的同盟關系放在核心位置，其政策的努力方向是繼續擴大和深化與美國的合作，推動美國在印太地區安全與經濟領域發揮更積極的作用。澳大利亞不僅會積極支持美國本身，而且會積極參與維護美國在這個地區的同盟體系，同時希望美國加強在印太特別是亞洲的經濟存在。

在印太地區深刻轉型可能從經濟領域逐步擴大到戰略領域的情況下，澳大利亞在印太地區的主要政策目標是：確保地區秩序的演變以和平的方式進行，以及印太地區已有的基本原則不受侵蝕。*Australian Government, 2017 Foreign Policy White Paper, p.37.澳大利亞希望看到的印太地區，是一個美國仍然穩定、有效地發揮領導作用的地區。

對澳大利亞來說比較尷尬的是，隨著特朗普總統上臺執政，美國政府放棄了奧巴馬政府大力推動的“亞太再平衡”戰略，退出了“跨太平洋伙伴關系協定”(TPP)，對亞太地區盟國的態度也發生了較大變化，對東南亞國家出現較為明顯的忽視。“美國優先”的政治口號顯示特朗普政府以國內關注為優先方向，對維護國際領導地位的興趣出現很大下降。不管是在與中國還是在與盟友打交道的過程中，特朗普都十分在意經濟上的收益與代價，表現出很強的實用主義和交易色彩，對于大戰略的興趣則有所缺乏。

美國政府政策的這樣一種變化態勢，對澳大利亞實質性地推進印太戰略，特別是試圖取得理想的效果形成了一定的挑戰。由于自認過去幾十年從美國主導的全球與區域秩序中受益很大，在特朗普的政策對美澳關系形成挑戰的情況下，澳大利亞采取的應對做法是加強與美國的關系，認為只有這樣才能避免澳美關系出現大的問題。這不僅是澳大利亞的政策，也在一定程度上代表了澳大利亞的一種社會情緒。2017年上半年，羅伊研究所的一項民調顯示，有79%的澳大利亞人認為特朗普當選美國總統是對澳大利亞核心利益(vital interest)的重要威脅，其中42%的人認為是一個關鍵威脅(critical threat)，37%的認為是一個重要威脅(important but not critical threat)。但與此同時，2017年有77%的人強調澳美同盟的重要性，而這一數據在2016年是71%。*Lowy Institute for International Policy, The Lowy Institute Poll 2017, p. 7; p11.

美國的政策沒有向澳大利亞希望的方向發展，這促使澳大利亞更加努力地試圖把美國留在這個地區。從這個角度講，印太概念也是澳大利亞在這個地區拉住美國的一種努力。

(二)印太戰略框架下澳大利亞與日本的關系。2007 年安倍在印度議會發表演講時提到，“太平洋與印度洋的交匯成為大亞洲地區自由繁榮之海的聯軸器”。*“Confluence of the Two Seas”, http://www.mofa.go.jp/region/asia-paci/pmv0708/speech-2.html.(上網時間：2017年12月7日)顯示了日本實質性推動部分國家在印太所涵蓋的地理范圍內強化合作的積極性。印太框架有助于日本把其戰略視野擴展到亞太地區之外，由此，一旦日本實現“正常國家化”，其軍事實力就可以投射到更遠的區域。*Priya Chacko, “Introduction: The Rise of the Indo-Pacific”, in Priya Chacko ed., New Regional Geopolitics in the Indo-Pacific: Drivers, Dynamics and Consequences,London and New York: Routledge, 2016, p. 4.

中國實力的快速崛起，以及印度在中國之后經濟快速發展，并表現出很大的發展潛力，是印太概念的主要動力。印太戰略的一個中心性目標，是維護美國主導下的既有秩序，防范中國崛起對既有秩序的沖擊。在這個方面，日本和澳大利亞的利益具有根本的一致性。加上日澳都是美國的盟國，雙方政治體制、價值觀念具有一致性，在印太框架下，過去幾年日本、澳大利亞合作得到迅速發展，并建立起特殊戰略伙伴關系。

2013 年10 月，澳大利亞總理阿博特與日本首相安倍在文萊會晤時強調，日本是澳大利亞“在亞洲最好的朋友”和堅強的盟友。*“Tony Abbott Reaches Out to Australia’s ‘Best Friend in Asia’, Japan”, The Australian, October 10, 2013.2014年7月，日本首相安倍晉三訪問澳大利亞，雙方發表“面向21 世紀的特殊的戰略伙伴關系聯合聲明”，安倍向澳大利亞兩院議員發表演講，成為戰后以來首位登上澳大利亞國會演講臺的日本首相，阿博特則表示積極支持日本解禁集體自衛權。2015年，日澳《經濟伙伴關系協定》正式實施，標志雙方經濟合作關系得到重要提升。

在2007年《日澳安全合作聯合宣言》的框架下，日澳建立了外長加防長的“2+2”對話機制，并于2017年4月在東京進行第七次“2+2”對話。2010 年，日澳簽署《后勤防務相互援助協議》，加強防務后勤合作，該協議在2017年得到進一步修訂。2012 年5月，日澳簽署《情報安全協定》，為兩國共享軍事機密和反恐情報建立法律依據。

與日本、澳大利亞經濟關系的發展相比，雙方安全關系的發展更為迅速，且他們軍事安全關系的內涵已在很大程度上超越雙邊，具有了更明顯的區域關注。2016年2月，日澳發表《太平洋合作戰略》，強調要在遵守國際法包括“聯合國海洋法公約”的前提下維持海洋秩序，主張所有國家尊重被普遍承認的原則，包括自由航行和自由飛行原則，并把海上安全和海上監視列為兩國在太平洋合作的優先領域。*Australia Japan Strategy for Cooperation in the Pacific , http://dfat.gov.au/geo/japan/Documents/australia-japan-strategy-for-cooperation-in-the-pacific.pdf.(上網時間：2017年12月13日)

日澳合作的問題在于，雖然雙方的軍事安全合作在迅速發展，但建立正式的同盟并不符合雙方的利益。日澳雖然積極推動雙邊關系的經濟基礎，但這一經濟關系的發展明顯不如澳大利亞與中國的經濟聯系發展迅速。在防務技術合作方面，澳大利亞對日本的潛艇技術等頗感興趣，但把技術廉價地轉讓給澳大利亞并不符合日本的利益。2016年，在價值385多億美元的潛艇項目招標中，澳大利亞最終選中了法國海軍造船局，而放棄日本三菱重工，對此前志在必得的日本是一個很大的打擊。這也顯示日、澳雖然在很多問題上的利益具有一致性，但雙方的合作一旦進入更實質的層面，要穩定地推進并不容易。

(三)印太戰略框架下澳大利亞與印度的關系。從未來中長期實力走勢的角度來說，印太格局變化中最大的影響因素，首先是中國實力的快速崛起，成長為全球經濟大國和地區軍事強國；其次是印度實力的迅速上升，成長為地區經濟大國和南亞軍事強國。*Dennis Rumley ed., The Indian Ocean Region: Security, Stability and Sustainability in the 21st Century, 2013, Report of the Australia India Institute, pp. 82-83.印太戰略構想的提出，發生在中、印兩國的戰略利益空間同時都在擴展的背景下，這也使得印度很自然地被一部分國家視為一個平衡性的因素，用來制約中國影響力的上升。早在2011年，澳大利亞國防部長史密斯就強調，印度與澳大利亞是印太地區天然的安全伙伴。*Stephen Smith, “Australia and India: Building the Strategic Partnership”, Speech by the Australian Minister for Defence at the Asia Society Meeting, http://www.minister.defence.gov.au/2011/12/10/minister-for-defence-australia-and-india-building-the-strategic-partnership.(上網時間：2017年10月8日)

印太概念受到重視，正處在印度實施“東向政策”，試圖在亞太地區發揮更大作用，扮演更重要角色的背景下。印太概念契合印度一直以來追尋在東南亞乃至東亞地區擴展地緣戰略利益的需求，有助于把印度在東南亞地區的存在和利益訴求合理化、正當化，有利于印度加強與美國、日本、澳大利亞及東南亞國家的海上合作，有助于彌補印度在海洋領域發揮作用時意愿與能力上的差距。

澳大利亞與印度在印太合作方面有一些重要的共同利益：雙方都試圖應對由中國崛起所帶來的印太地區的權力轉移，對中國在印度洋擴大的存在有共同關注，雖然他們都不想與中國發生對抗或戰爭，但都不希望中國主導這一區域的秩序；*Frederic Grare, The India-Australia Strategic Relationship: Defining Realistic Expectations, Carnegie Endowment for National Peace,Washington D.C., 2014, p.1作為印度洋地區最大的兩個海洋國家，印度洋對雙方的經濟都很重要；以及雙方對極端伊斯蘭恐怖主義的威脅有共同的關注，等等。

隨著美國政府的換屆以及內外政策的調整，美國的外交政策表現出比較大的不確定性。從中長期角度，美國的對華政策也有較大不確定性，包括不能排除美國以與中國做大交易的方式接受某種形式的中國崛起的可能性。*Paul Kenny, “Enhancing the Australia-Indian Defence Relationship”, in Indo-Pacific Strategic Digest 2015,Canberra: the Centre for Defence and Strategic Studies, Australian Defence College, 2015, p.13.從這個角度講，澳大利亞、印度、日本有通過安全合作應對美國政策中的不確定性的現實需求，以增強其應對地區秩序轉換的戰略韌性。

過去幾年，澳大利亞與印度的合作發展頗為迅速。2009年，雙方發布《印澳安全合作聯合聲明》。2014年，雙方發布《澳印安全合作框架》，建立總理年度對話機制、外長對話框架、防長定期會晤、年度防務政策對話等機制，并決定進行定期海上聯合演習。*Framework for Security Cooperation between Australia and India 2014, http://dfat.gov.au/geo/india/Pages/framework-for-security-cooperation-between-australia-and-india-2014.aspx. (上網時間：2017年10月8日)2017年4月，澳大利亞總理特恩布爾訪印，雙方發表的聯合聲明中，第一部分的主旨就是強調雙方在印太地區的伙伴關系，第二部分是要深化雙方的防務與安全伙伴關系，雙方商定，在2015年于孟加拉灣開展首次海上聯合軍演之后，第二次聯合軍演于2018年上半年在西澳舉行。*Joint Statement by Prime Minister Turnbull and Prime Minister Modi, http://dfat.gov.au/geo/india/Pages/joint-statement-by-prime-minister-turnbull-and-prime-minister-modi-visit-to-india-2017.aspx.(上網時間：2017年12月13日)

三、澳大利亞推進印太戰略面臨的問題與挑戰

過去幾年，澳大利亞對于推動印太戰略表現出某種異乎尋常的積極性，已經在國內實現了印太概念對亞太概念的制度化、機制化的替代，并推動其在國際體系中的社會化，使其被更多國家，特別是美國及其盟國所接受。但是，印太戰略的前景并不由此就變得十分清晰。澳大利亞在推進印太戰略的過程中，也面臨一些現實的問題和挑戰，主要表現在以下幾個方面。

首先，澳大利亞在自身能力與目標追求之間存在著巨大差距。在新版《外交白皮書》中，澳大利亞把它追求的第一個大的目標界定為“推動開放、包容與繁榮的印太地區，其中所有國家的權利得到尊重”，但這個目標的實現與否，顯然不是澳大利亞自身能力范圍內的事情。為了推進相關目標的實現，澳大利亞將逐步提升國防開支占國內生產總值的比例，使其在2020～2021年達到占GDP的2%，數額將達到420億美元。*Department of Defence, Australian Government, 2016 Defence White Paper, p.24.而到2017年6月30日為止的財政年度，澳大利亞的凈國防支出為319億美元。*Department of Defence, Australian Government, Annual Report, p. 15; pp.16-17.

就澳大利亞本身而言，這是比較雄心勃勃的軍事開支增長計劃。但是如果放在印太地區，澳大利亞的軍事實力及其未來潛力都有比較大的局限。就印太地區的主要行為體來說，即使把實力快速崛起的中國放在一邊，作為澳大利亞主要合作對象的國家中，美國是全球大國，日本是全球經濟大國，印度是地區大國并有可能成長為全球大國，相比之下，澳大利亞的定位始終只能是一個中等強國。以中等強國的實力去影響包括多個大國的地區格局的走向，顯然只能導致心有余而力不足的結果。印太概念的推廣客觀上擴大了澳大利亞軍隊的活動范圍，但在澳軍事能力存在明顯不足的情況下，這種軍事活動范圍的擴大，對澳大利亞來說意味著更安全，還是引入更大的危險，其結論并不好說。

從主要行為體實力結構的角度，在印太概念興起的早期，澳大利亞有可能發揮較大作用，隨著印太概念的進一步落實，澳大利亞的作用會逐漸回歸到與其實力地位相稱的位置，甚至在一定程度上被邊緣化。這個過程可能與澳大利亞在亞太經合組織機制的提出與發展過程中的地位變化有相似之處。

其次，目標制定本身不夠清晰，對手段與目標關系的認識相對模糊，加上缺乏推進目標的有效手段，很可能導致澳大利亞的努力無法產生所期望的結果，甚至不排除與目標背道而馳的局面。

澳大利亞政府清晰地認識到，要實現一個和平、穩定、繁榮的印太地區，主要取決于中美兩國自身的發展，以及中美兩國處理相互關系的方式。澳大利亞希望中美兩國當前的經濟緊張關系不會促發戰略對抗，不損壞多邊貿易體系。從新版《外交白皮書》的內容上看，澳大利亞還是希望中美之間發展一種建設性的關系。但印太概念的推動方式，至少從目前來看，無助于發展建設性的中美關系，反而可能強化本地區大國之間的對立。也就是說，在承認中美矛盾激化對區域和平、穩定與繁榮不利，也不符合澳大利亞利益的情況下，澳大利亞卻在有意無意做一些激化中美矛盾的事情，如何協調這些不同方向的政策努力，是澳大利亞政府需要解決的問題。

此外，在澳大利亞的觀點中存在著某種自相矛盾之處。近兩年來，澳大利亞政府大談以規則為基礎的國際秩序，認為澳大利亞需要依靠這樣一個秩序來應對深刻變化的國際環境。*Australian Government, 2017 Foreign Policy White Paper, p.37.但實際情況是，特朗普上臺后，美國采取了大量違背國際規則的做法，包括退出TPP，退出《巴黎氣候協議》，實施貿易保護主義政策，退出聯合國教科文組織，試圖廢除伊朗核協議，不信守對盟國的承諾，等等。澳大利亞對此卻視而不見，避而不談。澳大利亞政府如果真正在意的是以規則為基礎的國際秩序，實際上首先應該做出重大調整的是其對美國的政策。

再次，主要相關國家的態度具有很大不一致性，各國從自身利益出發來運用印太概念，使它們的努力不容易形成有效的合力。在政策更多地聚焦于自身事務的情況下，美國在國際事務中的可靠性成為一個很大的變數，澳大利亞對印太前景的展望可能基于對美國未來政策走向的一種不可靠的判斷。如何在不確定性增大的國際背景下，比較確定地追求一種印太地區的態勢，這對于作為“中等強國”的澳大利亞可能是一個無法解決的難題。

在加強與印度防務合作的過程中，積極的主要是澳大利亞方面，相比之下，印度并不把加強與澳大利亞的防務合作視為優先事項。總體上，印度對于發展與澳大利亞的關系并不很積極。印度總體上仍然堅持不結盟的政策，努力保持其在外交與國際戰略上的自主性。此外，印度清晰地感受到國際社會對它的重視，它并不有求于澳大利亞，反而是澳大利亞需要向印度證明自己的戰略價值。印度認為澳大利亞在外交、安全上的政策立場缺乏獨立性，與澳大利亞合作過深，可能會使其卷入不必要的國際紛爭。*Paul Kenny, “Enhancing the Australia-Indian Defence Relationship”, Indo-Pacific Strategic Digest 2015, Canberra: the Centre for Defence and Strategic Studies, Australian Defence College, 2015, pp. 6-40.此外，印度謀求在印度洋地區的主導地位，不一定真正歡迎澳大利亞擴大在印度洋的軍事存在。

對日本來說，其把外交的主軸放在維持和強化與美國的同盟關系上。與澳大利亞的合作，只是在這個框架下的一個補充。印太概念對日本來說可以在需要時加以利用，以拓展自身活動空間，加固與印度的關系。對日本來說，印太也是一個有利有弊的概念，在美日澳印四國中，日本的積極性并不是很突出。

四、中國的應對

印太概念受到美國、日本、澳大利亞、印度的歡迎，值得關注的問題是，在這個戰略概念框架下，美日澳印的戰略合作、安全合作是否能明顯地向前推進，能向前走多遠，這是一個具有較大不確定性的問題，其內涵的充實要經歷一個比較長的時間過程，中間有著較大的變數，最大的變數來自于中國的應對。

印太概念在一定程度上順應了中國、印度實力崛起的地緣政治現實，是一個符合美國抑制中國國際影響力特別是海洋影響力提升的地緣戰略概念。同時，這一概念的提出，對本地區已有的合作架構，以及一部分國家的國際作用形成一定的沖擊。

首先，它對已有的東亞合作、亞太合作形成了比較大的沖擊。它試圖在亞太地區已有很多合作機制、合作安排的基礎上另起爐灶，建立一個符合美國利益的、為美國及其部分盟國量身定做的、更好地重塑美國對地區秩序領導地位的地緣政治概念，從而對在這個地區已經具有社會、文化、觀念、制度基礎的東亞、南亞、亞太等區域概念形成沖擊，這樣的做法會加劇地區合作中制度安排疊床架屋的現象，也會招致已有合作機制的反彈。

其次，它對東盟在地區合作、地區安排中的地位和作用形成巨大沖擊。在過去的東亞合作、亞太合作中，東盟一直強調其所具有的中心地位。雖然東盟的中心地位有一些表面化的成分，但總體上得到中國、美國、日本、俄羅斯等國的尊重。印太概念的推出，雖然表面上保留了東南亞國家的位置，但其被邊緣化的態勢將難以避免。在澳大利亞新版《外交白皮書》中，印太國家對澳大利亞重要性的排序是美國、中國、日本、印尼、印度和韓國，之后才提到東盟。其中，美國、中國的重要性是全局性的，日本、印尼、印度和韓國是四個伙伴國家，相比之下，其他東南亞國家的地位無疑被矮化了。

再次，印尼、韓國等中等強國的地位變得有些尷尬。印太概念在很大程度上是圍繞中國海洋實力、海洋影響力的提升展開的，它提升了澳大利亞、印度的戰略重要性，這無疑要以其他國家重要性的相對下降為代價。印尼追求較為獨立自主的政策，在印太概念中不易找到自己的位置，韓國在印太概念中的位置則更為尷尬，而且，由于印太概念的推進而進一步卷入大國之間的紛爭，也并不符合印尼、韓國等國的利益。

最后，印太是一個對中國、俄羅斯兩個地區大國不具有包容性的地緣戰略概念。在美、日、澳、印等國對印太概念的地理表述中，無疑都會包含中國，但它們在很大程度上是把中國作為一個需要限制、防范和應對的對象。雖然印太概念會以各種被包裝的形式進行公開表達，但它本質上是一種會加劇地區集團化對立的努力，會加大中美之間的戰略猜忌。

印太概念也具有一些內在缺陷，表現為：它是一個缺乏內在凝聚力的區域概念，是一個出于戰略、安全需要而完全人為建構、生造的概念，并沒有堅實的政治地理的現實基礎，也缺乏社會、文化上的認同。它是一個從對戰略資源的動員角度出發，有選擇、有偏向地構建的地緣政治概念，從而會扭曲這個地區地緣政治的本來面目；印度洋與太平洋兩個地區之間的戰略聯動性并不是很強，在很大程度上，這仍然是兩個相互分離的戰略區域，澳大利亞更多地介入印度洋、印度更多地介入太平洋，由此會帶來什么樣的長期后果和影響，并不好說；印太所包容的范圍太大，很難建立一個具有如此大的地區包容性的安全架構。此外，這個區域已經有很多合作機制和地區安排，印太概念與已有機制、安排之間的關系如何處理，也是一個很大的問題。從中國應對這一戰略概念演化的角度，我們認為：

(一)中國可以保持戰略自信。印太到現在為止還更多地只是一個重要性可變的框架性概念，它要真正產生實質性作用需要很長時間，而且它的作用可大可小。美、日、澳、印四國對印太的認知和目的有比較大的不一致，基本上持各取所需的態度。澳大利亞對于推動印太概念最為積極，但它在四國中的實力最弱，其作用相對有限。隨著時間的推移，這個地區主要大國之間實力對比的轉移才是更為根本的因素。

(二)中國可以一定程度地忽視印太概念。在少量使用時，也要著重強調它的開放性和包容性，這里的包容性隱含了非對抗性，至少也只是比較低的對抗性。對這個相對新的地緣概念，中國的反應越強烈，美國、日本、印度可能會越積極。印太概念能產生多大的影響，在很大程度上更取決于美國的戰略調整與政策落實，而不是日本、澳大利亞和印度。未來幾年，美國特朗普政府的政策仍有很大的可變性，印太還并沒有成為美國國家層面的戰略，即使美國政府在口頭上采用了印太戰略的說法，美國對外戰略實施的連貫性其實也是沒有很大保障的，它頂多是有個有限擴大版的“亞太再平衡”。

(三)發展重要的雙邊關系，增強戰略主動性。印太戰略概念的提出，也為中國加強與東南亞國家的關系提供了動力。此外，中國可以通過穩定中印、中澳、中韓等雙邊關系來降低美、日、澳、印四國合作的動力，減緩這一合作推進的步伐。就中澳關系而言，澳大利亞自認為是世界上最安全的國家之一，也明確承認與中國的聯系對其保持經濟活力十分重要。*澳2017年《外交白皮書》對經濟總量的衡量采用了購買力平價方法，認為當前中國經濟總量已經明顯超過美國，并將在2030年達到接近美國的1.8倍(中國為42萬億美元，美國為24萬億美元)。參見AustralianGovernment,2017ForeignPolicyWhitePaper,p.2;pp.24-26;p.62.當前澳大利亞出現的一些不利于中澳友好的聲音和舉動，一方面是對中國快速崛起心理上不適應，另一方面是擔心其在未來地區秩序中的地位。對于心理層面的問題，中國可以用相對高姿態的做法來冷處理，而不宜激化。同時，對于澳大利亞試圖在地區秩序中發揮作用的愿望給予理解和尊重，使它的這一愿望轉化為地區秩序轉型中較為積極的因素。

(四)避免激化區域安全競爭。安全競爭變得激烈，有利于美國安全力量優勢的發揮，有助于美國對其他國家進行動員。在美國更加強調安全因素、強調海上安全競爭的情況下，中國宜保持海上問題的合作與對話，在一定程度上緩解相關國家的安全疑慮，繼續主推經濟合作、功能合作。同時加強對熱點問題的管控，加強東亞地區的危機管理，使美、日、澳、印等國難以找到行動的口實和發力的場所，不為他們之間關系的聚合提供穩定的外部動力。

(五)重視發揮已有機制的作用。過去十幾年，東亞合作、亞太合作取得了很多重要的成果，這是本地區國家共同努力的結果。這些成果來之不易，也符合本地區大多數國家的利益。印太概念的進一步推廣，可能導致東亞峰會、東盟防長擴大會議、東盟地區論壇等地區機制印太化。這樣的變化并不符合東南亞國家的利益，對于地區合作的推進也并無助益。中國應該強調發揮已有地區機制、安排的作用，為其向前發展提供動力。用這些建設性的機制沖淡“印太”這一帶有分裂性、對抗性概念框架的消極作用。○