公安機關偵查活動檢察監督的探析

吳亮 張俊杰

摘 要 隨著檢察機關的法律監督職能愈加凸顯，如何開展檢察監督，強化對公安機關偵查活動檢察監督，也是一個愈加重要的課題。本文將從現有司法實踐中對公安機關偵查監督的模式、存在的問題以及相應的建議等角度進行分析，探討對強化公安機關偵查活動檢察監督的可行性。

關鍵詞 公安機關 偵查活動 檢察監督

作者簡介：吳亮、張俊杰，龍泉市人民檢察院。

中圖分類號：D926.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.10.324

隨著監察體制改革，檢察機關的主責主業發生了變化，檢察的法律監督職能愈加凸顯，那么如何開展監督，如何履行好檢察機關的職責，又是當下檢察人所需要探討和研究的問題，也是今后檢察機關的發展方向。張軍檢察長指出：“要把法律監督落實到每一個辦案環節。檢察機關的法律監督職能說到底要在辦案中實現，案件辦不好，監督必然要落空。在辦案的每一個環節都要體現法律監督。”

一、司法實踐中對公安機關偵查活動檢察監督的模式

司法實踐中，基層公安機關的刑事辦案任務主要由各派出所以及經偵、禁毒等部門承擔，但相較而言基層派出所在公安機關刑事辦案任務中占的比例仍是重頭，也就是派出所承擔著公安機關的主要辦案量，因而檢察機關對公安偵查活動的監督也主要體現在對派出所的偵查活動監督。

另外，基層派出所同時還要負責大量的民間糾紛處理和地方治安任務，相對于專職類案辦理的經偵等部門，其案件辦理存在的問題和瑕疵更為突出明顯，所以對公安派出所的偵查活動監督也就顯得尤為重要。

現實中，對公安機關的偵查活動監督主要通過檢察機關的偵監部門和公訴部門在案件辦理過程中實施監督（主要為偵監部門），表現為在個案的辦理中針對存在的辦案問題要求公安機關予以糾正，可以說是“碰到一樁是一樁”，而對于許多游離于報捕或起訴之外的問題則缺少監督。而今，隨著人民群眾的權利意識越來越強，對司法公正、對公安刑事執法行為進行監督的要求越來越高，以及司法改革對檢察監督職能要求的凸顯，各地檢察機關根據當地的實際情況開展了多種對公安偵查活動監督的探索和嘗試，有許多成功的經驗也有一些存在的問題。

（一）通過專項檢察進行監督

該種方式一般以定期或不定期的自上而下的專項行動方式開展，主要由偵查監督部門負責，通過一定時間內專門對某一類案件或某一類程序問題進行檢查，主要通過查詢梳理公安辦理的案件，需要依托公安部門提供的檔案或辦案系統，從而發現問題、分析原因、解決問題。例如“刑拘未報捕專項檢察”、“另案處理專項檢察”等。該種方式具有較強的靈活性和針對性，對于一定時期內一類案件或問題的發現和監督有很明顯的成效，也有利于促進公安部門的偵查活動，在被發現問題的一方面及時徹底地進行整改。但其不足之處也顯而易見，即這種運動式的專項活動，未能形成一個長期的機制，缺乏穩定性，監督的問題也容易反復。另外針對于這種專項活動的開展，檢察部門一般都需要成立一個專門的負責小組或者人員，抽出一定的時間全身心投入，才可能真正地查找出問題，然而，對于一個平時辦案人員已經捉襟見肘的基層檢察院，在已經安排好日常工作量的情況下很難再專人專職負責一項工作，進而也就容易使該項工作流于表面、流于形式，專項檢察也就難以真正達到其深入監督的效果。

（二）通過檢察室或派駐辦公室進行監督

該種方式主要通過設立檢察室或檢察官辦公室，專人專職對公安偵查活動進行常態化監督，一般定期對公安派出所等進行日常的立案、訊問、強制措施使用等偵查活動進行監督，從而發現公安執法中的源頭性、普遍性、機制性問題 ，相較而言更具有制度化和規范化，且能對公安偵查活動進行更為全面和及時的監督，也解決了許多游離于報捕或起訴之外的監督問題，可以說是監督全覆蓋，然而其不足之處亦是有限的檢力問題。設立檢察室進行監督較為成功的是上海檢察，其通過社區檢察這種方式對基層“兩所”進行專門檢察，對派出所和司法所實施有效的專門監督。其能夠這樣開展檢察室監督的一大優勢是，上海基層檢察檢察為各區檢察院，人員相對集中且充足，能夠將工作細化分配，有足夠的檢力設置檢察室。而一般縣級只有三四十人的小院，也只能通過設置派駐辦公室等方式，且是由個別檢察人員兼任的模式（一般為偵監部門人員兼任），定期或不定期對被派駐的公安部門進行監督。公安機關的派出所通常就有幾十個，還有經偵、禁毒等辦案部門，僅靠一個派駐辦公室，還是兼職的檢察人員，光翻一遍公安的辦案臺賬都來不及，更何談發現監督問題。更何況許多檢察院還不止一個派駐辦公室，故而，實踐中許多的派駐辦公室也是心有余而力不足，未能切實地達到監督的目的。

（三）通過設立專門的訴訟監督部門進行監督

該種方式主要通過設立訴訟監督部門專門負責訴訟監督工作的開展，其通常是在刑事執行部門、民行部門的基礎上，基于司法改革的要求而新成立的部門 ，理論上專門針對執法部門的執法、偵查活動開展監督，實踐中因不直接辦案，很少能發現審查逮捕、審查起訴等過程中的偵查活動問題，亦無法起到相應的監督作用。故而，其實事上仍由偵查監督部門負責公安偵查活動的監督工作。

二、對公安機關偵查活動檢察監督存在的問題

（一）缺乏統一有效的監督模式

針對于公安機關偵查活動的檢察監督，如前文所述，模式多樣但無統一制度，缺乏規范，各有優缺，且成效不一。造成這種情況的原因在于，檢察監督的重提或是發掘乃是近幾年開始甚至是監察體制改革后才注重的問題，其原有的偵查監督職能范圍過窄，已不能滿足現下檢察監督工作的需要，而新的監督方式正逐步探索中，缺乏統一的部署和規劃。進而也導致了偵查監督的方式各樣，成效不一，使得一些監督方式確實能夠全面及時地對公安偵查活動做到動態監督，而一些監督方式僅能對部分偵查活動達到監督，有的甚至僅僅是走個形式的監督，使得原本人手就緊缺的檢察工作更加為難，不僅不能達到監督效果，還疲于應付。此外，這幾年來的檢察相關改革較多，緊接著又將迎來捕訴合一的改革，機構設置變動較大，人員變動也較頻繁，如何形成一個統一有效的監督模式，是一個重要的問題，而且捕訴合一后如何重新探索經驗開展偵查活動的有效監督將又是一個問題。

（二）缺乏監督的剛性

傳統的檢察監督，針對偵查活動中發現的問題一般采用的是糾正違法或檢察建議的方式，讓公安機關進行糾正整改，以達到司法的依法規范。而實踐中，這種方式在一般情況下是能夠促使公安機關及時進行整改的，但也有許多時候，整改是不徹底的，甚至根本沒有轉變的，因為法律并未明確規定其應承擔的法律責任，使得檢察的監督缺少剛性。雖然在刑事訴訟法修正草案中規定了檢察機關對訴訟違法的偵查權限，但相比于專業的職務犯罪偵查，這些權限缺少了專業職務犯罪偵查力量的支撐，實踐中將會有許多的不足，也將導致訴訟違法監督工作缺乏應有的效果。

（三）檢警關系問題

檢警關系問題隨著檢察監督的深入將是一個無法回避的問題。

一方面，但凡監督多多少少會發現一些問題，面對增加的工作負擔和一種不信任感的監督，被監督方難免會有所抵觸，而一旦發現了問題，對問題的整改進而對相關人員的追責就不可避免。尤其現今以審判為中心的訴訟制度改革更是對案件的證據要求提高了不少，在嚴格條件的限制下，公安偵查人員又要承擔著繁重的辦案任務，其差錯甚至個別違規之處也在所難免，面對著檢察機關如“緊箍咒”般的監督與制約，必然帶來檢警關系間潛在矛盾的激化。

另一方面，隨著同步監督的開展，公安偵查人員還可能會出現一種消極的被監督模式，如其認為既然檢察都要監督，索性就完全依靠檢察人員，把案件是否構罪、犯罪嫌疑人應采取何種強制措施等等問題都理所當然地交由派駐檢察人員拿主意，把案件在偵查期間的處理都交檢察機關決定，將會令檢察機關很是被動，也失去了檢察監督的應有之義。因此，無論何種情況，如何正確地把握檢警關系，仍將是要十分重視的一個問題。

三、對強化公安機關偵查活動檢察監督的建議

（一）檢察監督機制的構建需要頂層設計

目前來說，各地檢察機關針對公安偵查活動的監督可謂形式各異，而最高檢對于該方面的檢察監督只是提出了大致的要求和方向，但無具體的立法指導和制度構建，對于檢察監督的形式、內容和標準無明確規定， 使得地方檢察只能在偵查監督的路上“各顯神通”，監督效果也不盡如人意。檢察機關作為國家法律監督機關，監督著國家法律的統一實施，其對于執法機關的監督也應該有統一的標準和要求，即使在偵查活動監督中有一些地方的差異，但也應該就監督的內容、形式和要求上進行規范明確，確定檢察監督的宗旨和工作原則，建立行之有效的檢察監督機制。同時，監督不應當為監督而監督、為宣傳而監督，而是要有實質性的工作可行性可操作性，再進行與之相應的監督，有的放矢，從而也體現司法的權威性和檢察的公信力。

（二）提高監督的質量

要提高檢察監督的質量，一方面“打鐵還需自身硬”。要讓偵查機關嚴格依法依規，提高刑事偵查的能力和水平，首先就要保證作為監督機關的檢察人員要業務素質過硬，善于發現問題查找問題，并有能力指導工作解決問題，通過提前介入和引導偵查，明確辦案方向、及時發現和糾正不規范行為，只要素質過硬、業務夠強，發現的問題也是切切實實的，能抓住其痛處所在，那么被監督方也是會心服口服，也是會積極整改的，相應的抵觸情緒也會減少，畢竟確實是其工作不足在先。而不是做面上的監督，走個形式，這樣久而久之就有失檢察的監督權威，檢察公信力也就蕩然無存。

另一方面，發現了問題也要敢于監督，涉及到法律底線的問題，就要堅持原則。雖然根據刑事訴訟法等相關法律規定，檢察機關是偵查活動的監督機關，檢警兩家是“分工合作、相互配合、相互制約”的關系，但在司法實踐中，該類問題往往涉及到檢警兩家的關系處理，較為微妙，處理不當，就會十分不利于檢察監督的順利開展，因此這就很需要注意方式方法，并形成一種良性的溝通機制。該種情況，除了基層檢警兩家之間的溝通之外，更重要的是雙方高層達成的合意。唯有自上而下的要求，雙方都認可的監督模式，才不會令一方產生明顯的抵觸情緒。

四、結語

現有的各種對公安偵查活動檢察監督機制，都是近年來各地檢察不斷摸索和實踐所積累的經驗，亦是存在一定的不足和缺陷，我們的目的就是在此基礎上，進行剖析和總結，針對所面臨的問題，提煉出有效和可操作的對策，最終形成符合我國司法實踐的對公安偵查活動的有效檢察監督機制。

注釋：

江明.強化對公安派出所偵查活動的檢察監督.犯罪研究.2018（1）.112.

楊飛.公安派出所偵查活動檢察監督實證研究.中國檢察官.2018（1）.57.

劉婷、戴澤昶.公安派出所偵查活動檢察監督的機制分析.貴州警官職業學院學報.2018（1）.12.