城中村改造中土地法律問題研究

摘 要 本文先主要對城中村概念及當下存在的土地法律問題進行大致闡述，并在合法范圍內針對土地問題提出相應的解決對策，為城中村改造提出法律支持。

關鍵詞 城中村 改造 土地 法律問題

作者簡介：張燦，南京大學法學院。

中圖分類號：D922.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.10.307

“城中村”問題并非單一形成，綜合大部分國內學者想法，大多是認為我國長期實行的城鄉二元體制，導致市場運行規則問題受兩種土地制度（城市國有土地、農村集體土地）影響而形成城中村問題，才是形成此類土地問題最根本原因。其中，“城中村”土地就是指納入農村集體所有制的土地被城市國有土地圍繞形成的景象，而國家設立此類制度的根本目的，就是利用土地生產來保障當地村民的基本生活 。但是隨著我國經濟水平的大力發展，城鎮化發展也不斷提上進程，“城中村”土地原本具備的核心功能已經逐漸喪失，甚至某些地區已經完全喪失，從某個角度看，其土地性質已經較傳統集體土地性質出現明顯變化。雖然這些土地仍在城市劃分范圍內，但土地所有權仍是納入城市土地集體所有制中，且還會隨著城市化發展腳步的不斷加快，對當地城市建設及發展造成不利影響，是現今我國國有土地市場所憂慮的問題之一。此外，城中村中的治安問題及如何治理也是城市規劃及管理時所需解決的重點問題。所以，“城中村”改造工程實施勢在必行，但是工程所涉及土地權屬流轉、村民社會保障制度等問題較多，尤其是土地問題，若不及時處理會不利于“城中村”改造程序的有序進行。

因此，本文筆者現針對此類工程所射擊的土地法律問題進行大致闡述，并提出相應的解決方案，僅供參考。

一、“城中村”概念及其土地法律問題分析

（一）“城中村”概念

現今針對“城中村”概念的論述，其實仍未有個統一說法。追究原因都是因學術研究者都在開展研究時未能統一視角及方向，例如，一部分學者開展研究時，是以經濟學方向展開探索，其觀點是城中村在城市中其實是塊特殊區域，區域特殊性具體體現在城市規范范圍內保留集體所有制和實行農村管理體制；部分學者則是表明不同觀點，覺得城中村指的是雖處邊緣但已經劃入城市規劃和管理中，而戶籍仍然是以農村自持；還有學者以建筑學方向開展探索，認為城中村是城市部分區域無法跟上整體城市化建設發展腳步而出現的特殊情況，此類現象多是在大中型城市中出現 。

綜合上述學者觀點，筆者認為“城中村”概念應當廣狹兩義。其中，廣義指的是以下幾種情況：

第一，村里用于農耕的土地過少或者已經沒有，大部分農民生活起居和家庭收入基本上等同于城市居民水平。

第二，城市建成地周邊納入城中村范圍，村內還有農民的基本生活是依靠農用地耕種來維持。

第三，城中村置位于城市遠郊地區，該區域土地面積分配是以農用地為主，故當地產業是以土地耕種為主，但因土地規劃至城市區域范圍內，所以歸為城區。

狹義則是簡單明了指出“城中村”就是上述第一種類型，表明是城市只余下小部分土地作為集體土地，大部分村內集體土地都是通過征收來拓展擴建建設面積，故大部分村民也是以城市居民自持，但管理時卻仍然是遵循農村管理流程來開展行。本文主要是以“城中村”狹義作前提，所提策略、考量及分析的土地法律問題也是以此為主。

（二）“城中村”土地法律問題分析

執法人員明確掌握我國現行法律體系中涉及到“城中村”改造的相關法律條規，才是解決“城中村”土地現狀問題的重要前提。筆者先大致闡述“城中村”改造時所需涉及到的土地法律及相關障礙問題，具體如下所示：

第一， 論述層面以憲法為主的話，該條規中就明確表明城市土地屬于國家所有范疇。而農村及城市郊區的土地中，除去法律規定和劃分好的國家所有面積，剩下都是以集體所有制進行管理，包括宅基地和自留地等。憲法中對于“城市的土地”及“城中村”土地性質作出了解釋，可以看出以前憲法制定時，結合當時國家發展進程來看，“城中村”土地性質明顯是屬于農村集體制，而隨著社會經濟水平的高速發展，當下“城中村”土地屬性是與城市立法價值觀呈現沖突關系 。此時筆者做個設想，假如早期制定憲法時，那立法者在規劃城市區域和建設時都是將版圖投入在一個狹窄的孤島上，可想而知，城市發展陷入的難堪境地也會不言而喻。

所以，筆者認為，應當落實“城市土地范疇”的劃分工作，為“城中村”改造奠定法律基礎，已達到立法者立法的根本的。

第二，論述層面以法律為主的話，早年修訂的《土地管理法》中，《土地管理實施條例》經國務院頒布后，就可以看出，農村集體成員身份在變更為城鎮居民后，其土地所有權應當歸屬國家。“城中村”改造時可利用該條規定來作法律保障。

此外，該條規定轉制的客體是以農村集體經濟組織全部成員才可執行，表明該條法律生效標準是當地農民全部轉為城鎮居民為止。

二、當前“城中村”改造的立法現狀

（一）土地征收程序

結合現下土地法規進行分析，筆者認為我國對農村集體土地權屬變更的規定仍缺乏詳實，所以土地征收程序可以說是將“城中村”改造是土地能轉化為國家的唯一方法。其中，《土地管理法》中指出，國家開展征收土地程序時需以公共利益需要作前提，該類行為才具備合法性質，之后再結合情況予以村民補償。而征收程序最大的問題在于其性質與征用是大相徑庭，因為涉及的是土地所有權本質變更，所以法律規定征收后的土地，只能在為公共利益前提下進行使用。

此外，土地征收后還需控制公權力的行使度，過度行使會提高成權力濫用現象發生風險，進而引發社會矛盾，會致使“城中村”土地權屬變更期間，即使有國家通過的征收程序也會出現很大困難，甚至還會相關執法人員利用社會公共財產來為謀取個人利益。再者，土地征收期間除去土地權屬變更以為，村民的補償問題也是個棘手事件，也是一場村民、政府于開發商等多方主體間的博弈和較量，從近年屢次出現的“釘子戶”現象就可明確看出，都會間接性增加政府的財政支出費用，同時不利于土地征收程序的有序進行。

（二）集體土地國有化轉制

集體土地國有化轉制是城市化建設近年提出來的新方案，進而通過多次實踐來形成“城中村”改造土地權屬變更方案，并以《土地管理實施條例》作其法律支持。當中，有法律規條明確指出，農村集體經濟組織全部成員的原有土地，在身份更變為城鎮居民后，國家就會具有該土地面積的征用權。《土地管理實施條例》頒布后，發達城市政府都開始倡導應用集體土地國有化轉制方式來推進改革，將“城中村”村民一次或多次來轉變為城鎮居民身份，便于變更土地權屬，也可以避免出現集體土地征收環節所造成的障礙。之后，國務院在2005年對該作法的合法性來以條例的形式進行否定，并規定該條款進行相關規定：農村集體經濟組織全部成員只有轉化為城鎮居民后，相應的土地所有制更變流程才可有序開展。

鑒于此條規定，有學者指出，此類行為則是證明土地權屬變更路徑改革進程倒退的另一種表現。因為，國家既然已開始進行土地征收，相應的土地權屬自然也會相繼變更，如果此時限制了農村村民變為城鎮居民的途徑，那么也就證實了土地征收制度是集體土地向城市國有土地轉化的唯一途徑，也間接性控制了城中村土地轉制浪潮。

三、對土地權屬變更路徑的建議

即使體土地國有化轉制實施困難重重，但與地權屬變更及征地制度相比，其應用價值比后者制度更有優勢，能最大可能解決征地制度所面臨的相關問題，因此，更多的省市開始實踐集體土地國有化轉制的相關程序，并結合當地實際情況來進行“城中村”改造，為城市建設作出了良好的示范 。

因此，筆者以為，國家應適當縮減對集體土地國有化轉制的相關限制幅度，同時注重程序流程方面的細節規劃，杜絕任何執法者或相關人員借著國有化轉制的名義來謀取利益。為促進集體土地國有化轉制方案得以大力推廣，筆者現大致闡述此類程序應用的優越性，如下：

第一，國有土地使用權早已取代了以往農村農民集體土地所有權，之后對所有權進行模糊處理，便能防止城鄉二元體制存在的一系列問題影響程序展開進度，進而保證實踐主義思路得以貫穿到底。

第二，大片的農村閑置土地在進入市場后，不僅便于其應有價值得以充分發揮，還解決了“城中村”改造的集體土地閑置問題，進而提升了土地使用價值，也為拓展城市發展奠定良好基礎。

第三，集體土地國有化轉制的實施，程序涉及的三方間（村民，政府，開放商）的矛盾及壓力也得以有效緩解，為“城中村”改造進程分解社會壓力。現今，拆遷糾紛問題一直得不到有效解決，究其原因都是因為村民、政府、開發商間的利益無法得以平衡和達到共識，三方都想將利益最大化，村民希望獲取更多補償，政府和開發商都想將拆遷成本縮減至最低，涉及到利益的矛盾通常只會越演越烈。而應用集體土地國有化轉制后，農民的集體房屋即使更變為城鎮房屋，在市場中也均有流通性和自由性，為村民的土地收益提供最大限度保障。

四、討論

綜上所述，想“城中村”改造工程得以順利開展，所涉及的法律條規、社會生活都是復雜且廣泛的，包括農民社會保障、集體經濟組織改造等情況，都是執法人員所需顧及和思量的問題范疇。所以，筆者認為，實施集體土地國有化轉制期間，集體土地國有化轉制土地權屬變更所涉及的法律條規需進一步詳實，同時注意相關配套制度及服務是否落實到位，堅持城鄉二元體制改革進度得以推進。完成的制度規章和規范的配套流程，同時配合國家制定的法規，才是推動集體土地國有化轉制進程的關鍵所在，望采納。

注釋：

翟斌慶、王若愚.轉型期中國城中村改造當中的關鍵問題分析——以西安市為例.西安建筑科技大學學報（社會科學版）.2014（6）.25-31.

黃志基、賀燦飛、劉穎，等.村鎮產業用地再開發的制度約束與機制創新.開發研究.2015（3）.156-161.

楊平.大都市“城中村”現象簡析——兼論快速城市化地區城鄉關系的協調發展.特區經濟.2014（1）.41-42.

楊曉輝、丁金華.利益博弈視角下的城市土地再開發與規劃調控策略.規劃師.2013（7）.85-89.