特朗普政府涉伊朗政策芻議

摘 要 特朗普總統上臺以來鐘擺性回調美涉伊朗政策，采用“極限施壓”和“離岸制衡”的方式，通過“退出伊核協議”加強地區國家和盟友對其政策的借重，提升美在中東事務的話語權。特朗普政府對伊政策調整實質上是對美傳統中東政策的回歸；在建制與非建制的博弈中，其政策呈現出“趨利性”和以結果為導向的“碎片化”特征。特朗普政府過分強調單邊利益、枉顧契約精神的行為對美國軟實力或將構成持續傷害。

關鍵詞 特朗普 伊核協議 極限施壓 離岸制衡

作者簡介：李子昕，中國國際問題研究院美國研究所助理研究員。

中圖分類號：D7712 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.10.297

中東歷來是美國海外利益的關鍵所在之一，維系美在中東的同盟體系是實現其地區戰略目標的重要途徑。在地區政策層面，特朗普政府扭轉了奧巴馬時期對中東的疏遠，但也規避了小布什任內改造中東的野心。特朗普將外交首秀放在中東，既是對盟友的慰藉，也是其功利外交的開篇序曲。在“美國第一”的框架內，特朗普無意加大對中東的戰略資源投入，而是竭盡所能地獲得更多軍貿大單，其政策整體呈現出“趨利性”和以結果為導向的“碎片化”特征。

自競選以來，特朗普不斷對伊朗示強，并最終于2018年5月退出伊核協議。美退出協議是政策回歸的表現，借極限施壓和離岸制衡雙手并舉，取得的政策效果迄今符合預期；國際社會盡管普遍反對，但反制效果有限。然而，特朗普政府背棄契約精神，枉顧國際社會普遍的安全關切，強行推動單邊主義的霸凌行為已然為地區局勢的升級埋下了隱患。縱然短時期局勢發展或符合美期待，但長期局勢震蕩反復將很難避免。

一、特朗普涉伊政策轉變的原因

（一）示好建制派穩固基本盤

特朗普作為非建制、非“典型性”總統，其內政考量優于外交，選民支持度是其政策規劃的重中之重。特朗普政府的外交政策不僅是內政的延伸，二者的界限在強大的國內壓力下更愈發模糊。特朗普外交理念帶有較強的孤立主義色彩，與美國內建制派所奉行的傳統“國際主義”觀念向左。然而，隨著時間的推移以及特朗普與共和黨內建制派的相對和解，其政策逐步回歸美外交傳統路徑。從空襲敘利亞、遷館到退出伊核協議，均體現出特朗普對共和黨內建制派的示好，并借對外強硬鞏固其支持者的基本盤。在中期選舉年，通過勝選鞏固黨內忠誠，助其順利完成本屆任期。

特朗普今年以來在中東的系列“大舉動”獲得了美國內跨黨派的認可與支持。而長時間處于緊張狀態的白宮與國會的關系，也因中東局勢變化而得到部分緩解，大多數議員對特朗普的政策持積極態度。對于特朗普的主要支持者軍火商和能源業者而言，其現行政策則無疑是重大利好。因此，在中東推行“持續可控的動蕩”是特朗普政府最優政策選擇。

此外，與空襲敘利亞打著“人道主義”旗幟類似，蓬佩奧國務卿所宣布的“對伊十二條”，字字“劍指伊朗當局，惠及普通民眾”，表態美國是幫助伊朗民眾對抗其獨裁政府。盡管這種說法并無太多新意，但其對于凝聚美國內民眾的支持卻是屢試不爽。以民主價值觀包裝對外政策，可以更好地獲得輿論認同，增加選民支持度。特朗普政府伊朗政策調整“內部雷聲大，外部雨點小”，宣傳重點國內占了很大比重，對內造勢意圖明顯。

（二）回歸美涉伊政策主線

1979年伊朗伊斯蘭革命后，限制并打擊伊朗伊斯蘭政權、力爭實現政權更迭，是美近40年來中東政策的主軸和重點內容之一，也是其維系地區同盟體系的基石。特朗普回歸美對伊傳統路線獲其國內普遍支持。

事實上，縱觀40年來美對伊政策，伊核協議反倒是波折。伊核協議的簽署并非以對抗伊朗政權為目標，甚至沒有解決地區國家對限制伊朗擴張地區影響力的核心關切；其只是聚焦核不擴散、以“凍核”換取“發展”的臨時性協議。于美國而言，簽署伊核協議的最主要動因來自前總統奧巴馬“無核世界”的倡議。憑借著從伊拉克和阿富汗撤軍、構建“無核世界”等行動和理念，奧巴馬在上任第一年便榮膺諾貝爾和平獎。其本人也十分看重這一政治資產，在兩個任期內為解決朝鮮與伊朗兩個核問題做出不少努力。然而，由于各種因素，美朝關系持續惡化，在朝核問題突破無望的背景下，伊核問題成為了奧巴馬借以塑造外交遺產的重要抓手。為實現在“核不擴散”領域的目標，奧巴馬政府在地緣政治領域傾向采取放任與綏靖政策。其政治邏輯基于“局部可控的混亂無礙美國全球戰略部署”。然而事實的發展超出美政府預期。伊斯蘭國的興起、伊朗勢力的迅速擴張，以及地區傳統盟友的“另尋它枝”令美中東同盟體系應對現時局勢的能力備受質疑。

于特朗普政府而言，回歸“制裁伊朗”的主線既符合國內傳統建制派的政治正確，也契合地區盟友的呼吁與期待。在2018年初公布的最新美國《核態勢評估》中 ，特朗普政府非但無意延續“無核世界”的使命，更有反其道而行之的意圖。因此，在沒有政治包袱又可討巧國內外政治力量的背景下，回歸幾十年來涉伊朗政策主線對特朗普而言是安全且可迅速見效的政策選擇。

（三）提升地區事務話語權

從“阿拉伯之春”開始，奧巴馬政府的中東政策進退失據，令地區盟友失望乃至憤怒，也使美國在地區的影響力及威信驟減。加之近年來俄羅斯憑借介入敘利亞內戰，“俄進美退”局勢愈發明顯。重塑美國在中東的領導力，強化地區事務話語權已成為擺在特朗普政府面前的“必答題”。由于奧巴馬政府第二任期的“放任”政策，美在地區熱點問題上的話語權有限。如何“低成本”地撬動各方利益平衡，利用伊核協議做牌成為特朗普政府的不二選擇。

現實的中東地緣環境令美國“以軍事實力重構地區格局”變得非常困難。因此，排除俄羅斯因素而“另立爐灶”的做法不適用“美國第一”框架下的特朗普政府中東外交需要。相反，“破而不立”的混亂局面則可以為美國的介入提供更多的契機。退出伊核協議，原有的地緣政治平衡被打破，受益最多的是美在地區的盟友，并直接強化了地區國家對美外交政策的借重。盡管伊核協議其余相關方對美方做法表達出強烈的反對意見，但難以實質性進行反制裁。借此，相關的政治談判和利益交換為特朗普政府地區和全球戰略的實施提供了豐富的抓手和砝碼。以“地緣安排”換取制裁豁免成為了特朗普政府用于重塑美在中東影響力和話語權的重要手段。

二、主要政策路徑

特朗普政府對伊政策轉變主要遵循極限施壓與離岸制衡兩項主要政策路徑。

（一）極限施壓

在奧巴馬主政時期，“伊核協議”的成功被視為可被復制的模板，用于解決國際社會其他類似核擴散問題。以“伊核模式”解決朝核問題被美國政界、戰略界、媒體廣泛提及。然而奧巴馬時期的“接觸政策”并未轉圜朝鮮半島日趨惡化的安全形勢；相反，在美國輿論看來，特朗普政府的“極限施壓”政策更具現實塑造力，并成功實現了美國在東北亞的戰略預期。鑒此，從2018年初開始，以“朝核模式”推動伊核問題的“徹底解決”成為了新的討論風向。

所謂“極限施壓”，即通過最大限度的軍事威逼、經濟制裁和外交圍堵手段，迫使對手滿足自身的訴求。從對朝鮮“極限施壓”的經驗來看，美國在軍事方面強化美韓軍演、揚言先發制人；經濟上斷絕一切外部經濟聯系，要求中國配合制裁；外交上強化美日、美韓同盟的同時，高層官員頻繁訪問東亞各國，形成更嚴密的圍堵圈。朝核問題的積極變化令特朗普政府對“極限施壓”的政策路徑及其實施效果信心高漲。在應對伊核問題時可謂全面復刻。

2018年5月18日，美國國務卿蓬佩奧在保守派智庫傳統基金會發表：《協議之后：一個新的對伊策略》主旨演講，其中提到特朗普政府對伊朗政權的十二條要求，內容涉及停止核與導彈研發，限制反應堆建設，全面接受核查，放棄“支持恐怖主義”，放棄對也門胡塞武裝、敘利亞阿薩德政權、黎巴嫩真主黨、阿富汗塔利班的支持，停止干涉伊拉克內政，以及結束對周邊阿拉伯國家及以色列的敵視政策等的內容 ，可謂在地緣政治和軍事領域全方面限制伊朗的活動，并強迫伊朗接受美國領導的地區同盟所規劃、實施的地區規則。這樣的要求可謂近幾十年來最嚴苛的版本，伊朗接受的可能性近乎不存在。然而，提出無余地的“最高級別要求”正是特朗普式極限施壓的必然先行步驟，也是為之后的政治談判做牌，給可能的軍事威懾提供所謂“合理性”依據，“勿謂言之不預也”。

（二）離岸制衡

奧巴馬政府，特別是其第二任期，遵循“亞太再平衡”戰略，將戰略重心東移至西太平洋地區，對中東的關注與投入大為減少。美與地區盟友關系沉降至近年來低值。相較于過去的全方位同盟關系，美與地區盟友之間互信下降，停留在地區國家對美安全保障及軍貿往來的需求，以及美對盟友在打恐、貿易及能源領域合作的期待。

特朗普上臺以來，拋棄奧巴馬時期的“無視政策”，再度強化與盟友的緊密關系，利用同盟體系在不增加投入的前提下展開“離岸制衡”，維系并加強美在中東的影響力。“打擊伊朗”是美中東同盟體系的安全利益基石，明晰、確認并回歸這一根本原則對鞏固美與盟友關系極為重要。

需要指出的是，特朗普政府并未改變美國“撤離中東”的總體基調，但速度明顯較上屆政府放緩，其主要原因是顧及地區盟友安全擔憂，防范伊朗及俄羅斯快速填補權力真空。從奧巴馬到特朗普，戰略收縮是美國對中東政策的主線，其源自美國內部的自我認知及對自身在全球事務中角色新變化的判斷 ，不會輕易改變。特別是在“美國第一”的意識形態下，特朗普政府無意也不可能投放更多資源在中東地區；加之美國國內能源革命使美能源政策出現重大轉變，美阿關系的轉圜已難以僅在“石油換安全”的舊框架下繼續維系。特朗普政府擬與中東盟友構建新的同盟關系。就美方而言，其主要關注領域為擴大軍貿規模、防范恐怖主義外溢，并確保彼此在能源保障及市場競爭方面形成“可持續的建設性合作關系”。

盡管合作環境出現變化，美阿雙方的利益基石并未出現重大改變，即對抗伊朗日漸上升的地區影響力。這保障了特朗普政府離岸制衡政策的現實可行性。美利用沙特和卡塔爾矛盾，先挑后撫，強化盟友對自身政策的競爭性借重；通過遷館耶路撒冷，在鞏固美以同盟的同時，迫使沙特等阿拉伯大國咽下尷尬苦果；最后通過退出伊核協議，加強在地區事務的話語權，在全球層面為與俄羅斯、歐盟、中國的政治談判做牌，化被動為主動。因此，“退出伊核協議”可謂是特朗普政府離岸制衡戰略中以一點搏全局的“點睛之筆”；這也意味著美國在充分獲取政策利好之前，其對伊強硬的政策路線幾無回旋余地。

三、政策隱患

特朗普政府在2017年12月公布的《國家安全戰略》中，將其中東政策名為三大政策目標：一是不讓中東成為圣戰分子和恐怖分子的滋長地和天堂；二是中東不能被反美政權所支配；三是中東應為穩定的全球能源市場做出貢獻 。坦白而言，特朗普政府退出伊核協議、加大對伊朗制裁，對實現其中東政策目標有直接的推動作用。然而，其違背契約精神、無視基于規則的國際關系體系，甚至公然挑戰受到聯合國認可的國際性多邊協議的合法性，特朗普政府的冒進政策無疑也潛藏著眾多隱患。

（一）挑戰美歐互信與合作

2015年的伊核問題全面協議，解決了國際社會普遍關心的核問題，但對中東國家的安全關切未進行應有的回應。中東國家深感被盟友及國際社會所“出賣”和拋棄。正因如此，當特朗普上臺后，其在國際社會眼中另類的非常規做法，卻成了地區盟友的“救命稻草”。在周邊國家看來，他們聯合美國對抗伊朗勢力作大，正是一種“后發式”的回應，有充足的正當性與合理性。

正如當年中東盟友的安全關切未被合理采納，此番政策鐘擺式回調無視歐洲盟友合理且迫切的安全關切，必然為跨大西洋關系的維系埋下隱患。歐盟曾嘗試性地妥協與迎合特朗普政府政策 ，但并未換來美國的回心轉意。歐洲部分學者就此支出，應放棄對美“亦步亦趨”的做法，實行戰略自主，設立歐洲獨立話語體系 。

經濟方面，歐盟已提出并實施對美國的反制裁，但效果不彰。歐洲啟動“阻斷法案”（EU Blocking Regulation），為與伊朗經商的歐企提供“緊急信貸”（Emergency Credit），并努力與美國談判爭取豁免。然而現實情況并不樂觀，不僅因為特朗普政府對制裁的偏愛令歐洲國家近無斬獲，市場的悲觀情緒也讓歐洲“阻斷法案”和緊急信貸措施并未達到預期的效果。相較歐美龐大的經貿關系，歐伊經貿聯系近可忽略。因此，面對美國的制裁攻勢，歐洲政府、企業和市場難有還手之力。

（二） 滋生極端主義活動

管制的失敗以及地區力量的碎片化極易促使極端主義的滋生和蔓延。加之軍備競賽可能觸發的武力濫用，恐怖主義活動或重新獲得生存空間。伊核協議的失效將在客觀上促進地區軍備競賽的進一步升級。鑒于此前伊拉克戰爭的“前車之鑒”，一旦伊朗政權在內外重壓下垮臺，中東地區形勢將“極其危險”。特別是在敘利亞、也門等持續戰亂地區，傳統武裝沖突難以平息，非傳統安全風險又將持續走高。目前，大國在中東地區多采取代理人戰爭的方式，武裝力量分散且強弱相差懸殊。散亂的安全環境令近年來中東地區恐怖主義活動頻率乘冪次方飆升，即便是在美國為首的“打擊伊斯蘭國國際聯盟”宣布取得打恐勝利后，相關數據仍無明顯好轉 。

目前伊斯蘭國的外在架構受到重創，但并未完全肅清，極端主義思想更是在整個地區暗流涌動。受恐怖主義活動影響最大的自然是本地區民眾，但地理上距離較近的歐洲則將首當其沖受到恐怖主義外溢的滋擾。隨著時間的推移恐怖主義外溢向更大范圍擴散，或將影響美國自身本土安全，但短期之內尚難以對特朗普政府構成現實威脅，因此并不在其政策優先考慮范疇之中。

（三） 大國博弈進一步加劇

此前，俄、土、伊三國通過阿斯塔納和會，在敘境內設置沖突降級區，事實性將三國在敘利亞境內的軍事存在合法化。隨著美國在中東事務中話語權的“全面回歸”，大國博弈局面愈發固化，并已取代“打擊恐怖主義”成為地區地緣政治的主題。

然而從另一個角度來看，中東當前的代理人戰爭模式在客觀上也為地區局勢進一步緊張升級加裝了“保險閥”。俄美兩國在雙邊、地區及全球事務上彼此攻訐激烈，立場相去甚遠。所幸迄今為止，兩國均力避矛盾進一步升級，特別是在敏感地區發生熱戰。兩國對各自的地區盟友也是激勵與打壓并存，約束多于放任。在俄美兩國對彼此戰略意圖存在顧忌、相互試探的摸索階段，地區局勢受到代理人角力特征的影響，較難發生大規模、不可控的沖突行為。

（四）重創國際核不擴散機制

特朗普政府不顧國際社會數十年的談判努力，以及國際原子能機構多次證實伊朗完整履行協議的現實，執意單方面退出伊核協議，不僅削弱了美國作為國際核不擴散機制維護者的可靠性和合法性，也打擊了國際社會多年來在多邊軍控和核不擴散機制中付出的艱苦努力。

以“極限施壓”實現自身的戰略目標，公然背棄契約精神，這將令同與美國談判核問題的朝鮮對與美達成協議的意愿大大降低 。特朗普政府的行為不僅是對聯合國安理會決議法律效力的沉重打擊，其對自身的國家公信力和軟實力也將造成持久影響。

四、總結

美國退出伊核協議已數月，其政策效果影響將從外至內逐步延展。在制裁實施伊始，伊朗面對外部壓力更趨向團結一致；但隨著民生成本激增及政治角力的白熱化，伊朗國內溫和派對“伊核協議”的態度或不得不轉向強硬。一旦伊朗內部對遵循“伊核協議”出現松動，則包括歐盟、俄羅斯、中國在內的國際社會主要力量亦將不得不重新考慮各自因應伊核協議的政策立場。

伊朗在這一過程中勢必承受巨大的壓力，但美國的預期目標能否達成也尚未可知。評價美對伊朗政策成功與否的關鍵衡量因子是伊是否允諾并甘愿從包括敘利亞、也門在內的熱點地區撤回其駐外軍事力量，并盡可能切斷其對地區同盟的經濟和軍事支持。根據以往“極限施壓”的經驗，壓力達到極致往往會給雙方提供同時放棄“邊緣政策”的契機。

事實上，目前特朗普政府以議題為驅動，奉行功利化、碎片化的外交政策，是其政府內部在建制與非建制的博弈中無奈折中的選擇結果。傳統地緣政治理論和經濟民族主義偏好在當前的美國外交決策中都有相當的影響力。在中短期內，面對美國強大的經濟、政治和軍事實力，各國在伊朗問題上鮮有過多選擇；但特朗普政府過分強調單邊利益、枉顧契約精神的行為對美國國家軟實力構成的傷害將逐步顯現。

注釋：

Nuclear Posture Review， U.S. Department of Defense， February 2018. https：//dod.defense.gov/News/SpecialReports/2018NuclearPostureReview.aspx.

After the Deal： A New Iran Strategy， the Heritage Foundation， May21，2018， https：//www.heritage.org/defense/event/after-the-deal-new-iran-strategy.

唐志超.失序的時代與中東權力新格局.西亞非洲.2018（1）.27.

National Security Strategy of the United States of America， December 18， 2017， White House.

Robin Niblett CMG et al.， “Europe Should Defend the Iran Deal Without Burning Bridges to the US”， Chatham Expert Comment， 18 May 2018.

Emil Dall， “Collateral Damage： President Trumps Decision on Iran and Its Impact on Europe”， RUSI， Commentary， 9 May 2018.

數據來源：美國馬里蘭大學國際恐怖主義數據庫（Global Terrorism Database）， http：//www.start.umd.edu/gtd/.

“US abandons Iran nuclear deal： IISS analysis”， IISS， May 10 2018. https：//www.iiss.org/blogs/analysis/2018/05/us-abandons-iran-nuclear-deal.