恐怖主義定義缺失與國際法適用困境

摘 要 本文從國際上沒有統一的恐怖主義定義的現狀出發，闡述了隱藏在國際公約背后的恐怖主義的組成要素，從恐怖主義犯罪類型和國際合作兩方面論述了統一的定義對于恐怖主義適用國際法的必要性，同時，也看到了當前制定統一的恐怖主義定義存在的現實阻礙。

關鍵詞 恐怖主義 定義 必要性 現實阻礙

作者簡介：劉宇軒，中國社會科學院研究生院法學系刑法學博士研究生，研究方向：中國刑法學、國際刑法學。

中圖分類號：D99 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.10.242

在當今世界，恐怖主義犯罪愈演愈烈、層出不窮。因其犯罪行為的極端性、極強的破壞性、以及惡劣的影響性，恐怖主義已經成為當前危害國際安全的主要罪行之一，也成為國際刑法界密切關注的對象。為了有效遏止恐怖主義犯罪，國際社會通過了一切反恐怖主義的公約、條約等來進一步界定恐怖主義，并通過簽署一系列國際合作協定來打擊恐怖主義犯罪分子。

可惜的是，當前國際上并沒有通行的恐怖主義定義，國際公約、條約多是針對恐怖主義特定的犯罪手段而締結的，而沒有對其內涵和外延作出系統性、理論性的規定，目前恐怖主義的定義由各國國內刑法予以規定。雖然聯合國一直想要針對恐怖主義制定一個綜合性的定義，但目前仍無顯著進展。1972年，聯合國大會成立了有關恐怖主義的專門委員會，早期的討論同意制定一個描繪特定恐怖主義行為類型的定義。但參會各國各持已見，有的認為應當強調對被禁目標定義的關聯，有的認為應當指出行為的目的，還有部分認為罪犯的特點是定義的關鍵，分歧過大，最后并沒有就恐怖主義定義達成一致意見。

一、如何界定恐怖主義

基本上，恐怖主義可以分為國際恐怖主義與非國際恐怖主義，其中國際恐怖主義是國際承認特定的恐怖犯罪形式，非國際恐怖主義并非指行為人、行為地、犯罪結果必須發生在一國境內，其犯罪行為等要素的連接點可能是跨國的，只是未經國際法所確定而由各個主權國家依據國內法規制打擊的恐怖主義行為。 如何運用國際法的方式來遏制恐怖主義的發展進程，明確界定恐怖主義是其重要環節。本文將依據此分類分別論述。

（一） 國際恐怖主義與國際公約

1937年11月16日于日內瓦簽訂的《防止和懲治恐怖主義公約》試圖對恐怖主義的含義予以界定，公約指出，“恐怖行為”是指直接反對一個國家，而其目的和性質實在個別人士、個人團體或公眾中制造恐怖的犯罪行為。但此定義并沒有得到國際上的普遍認可，究其原因，一方面是簽署國僅為24個，另一方面是該公約簽署之后即爆發了第二次世界大戰，該公約并沒能生效。當前，國際上有關反恐怖主義的國際公約有13個。 這些國際公約羅列了國際上公認禁止的恐怖主義的行為方式，我們討論國際恐怖主義應有的內涵與外延，可以從中窺得一些組成要素。

結合各個國家及不同學者的觀點，雖然對于恐怖主義犯罪定義沒有一個統一的認定，卻也達成了部分共識，表現為恐怖主義犯罪行為所共有的特點：

一是政治性，恐怖主義區別于普通刑事犯罪的最主要特點就是政治性，國際恐怖主義尤其如此。

二是目標的象征性，此特征也是服務于政治性的。

三是信息傳遞性，國際恐怖主義犯罪行為均有向主權國家政府傳遞特定信息的意圖。

四是國際性，當今國際國際恐怖主義在其犯罪主體和犯罪行為方面都具有涉外性和跨國性。

五是不可預見性。

六是嚴密的組織性，國際恐怖主義犯罪通常是有組織、大規模的，單槍匹馬難以完成國際恐怖主義犯罪。

七是高科技性，高新技術的發展讓國際恐怖主義防不勝防。

（二）我國的恐怖主義定義

非國際恐怖主義由各主權國家結合其國內恐怖行為的特點由各國國內刑法予以認定，現以我國為例予以說明。我國頒布了于2016年1月1日起施行的《中華人民共和國反恐怖主義法》，其中第2條是這樣定義恐怖主義的，本法所稱恐怖主義，是指通過暴力、破壞、恐嚇等手段，制造社會恐慌，危害公共安全、侵犯人身財產，或者脅迫國家機關、國際組織，以實現其政治、意識形態等目的的主張和行為。此定義基于我國當前緊迫的反恐形勢而來，首先，我國的恐怖主義與宗教極端思想和民族分裂思想聯系緊密，因此定義必須強調政治及意識形態的目的，這也許和國際恐怖主義的特點相同；其次，我國恐怖主義組織與國際恐怖組織聯系密切，且其行跡跨越國境，因此必須關注國際組織。

二、對恐怖主義適用國際法需要統一的恐怖主義定義

恐怖主義犯罪與國際法的關系有其特殊性?？植乐髁x犯罪作為國際刑法的重要組成部分，是國際法中特殊的存在，因其既要追究個人的刑事責任，又有國家主權參與其中。恐怖主義有著明顯的政治特征，是否所有的恐怖主義行為都可以適用國際法是一個值得討論的問題。

（一）統一的恐怖主義定義有助于區分恐怖主義犯罪類型

國際法是沖突法，對恐怖主義適用國際法的前提條件應當是，該恐怖主義犯罪至少是跨境犯罪，也就是說恐怖主義的國際法適用應當排除純國內性質的恐怖主義犯罪。如今恐怖主義犯罪中存在著辨認困難的現狀，有組織的犯罪和政治性的恐怖主義并不容易區分，前者可以利用政治的理由，后者也可以雇傭普通人實行犯罪。雖然形式上可能類似，但在法律適用上二者卻截然不同，除了跨境的恐怖主義犯罪適用國際法，其余類型的犯罪都只能適用各國國內刑法。政治性的恐怖主義不能看作是嚴重的刑事犯罪，恐怖主義犯罪中的威脅和恐嚇行為是為了引起國際上的注意，被害人的選擇也不是巧合。目前，我們只能通過分析國際恐怖主義公約、條約來對此進行區分認定，但因為缺乏一個有著明確內涵的定義，再加上各國均規定對恐怖主義犯罪具有普遍管轄權，國際反恐最后不免走向適用各國國內刑法的結局。

（二）統一的恐怖主義定義有助于國際合作的開展

恐怖主義的國際化必然導致全球性的國家間的法定救助。各國面對恐怖主義罪行一般有兩種對策：

一是刑事制裁恐怖分子。

二是依據外交與國際合作的政治手段。

此兩種對策是建立在不同的法律背景上的，前者更依賴于刑事立法技術和法定程序，其制裁立足于犯罪行為，不對其行為過度解讀；后者則更傾向于展開國際間的合作，不僅考慮犯罪行為，也考慮犯罪背景、國際環境和透露出的信息，可能將孤立的個人犯罪行為上升到國家層面。

在筆者看來，這種處理方式上的模糊不清，也與缺乏統一的恐怖主義定義有關，原因在于處置恐怖主義的展開方式，現今的處理方式都是從各個國家出發，當主權國家發現需要尋求外國幫助時，才想到要國際合作。如果有統一、明確的、國際化的恐怖主義定義，則可以先在國際層面認定具體恐怖行為的性質，進而選擇適用國際法展開國際合作，還是轉處至主權國家自行處置。

在過去的三四十年間，這兩種不同的恐怖主義犯罪呈現出一種僵局。一方面，缺乏精細化的恐怖主義的犯罪定義不利于法定程序的制定。另一方面，國際間的對話使問題更加復雜化，再加上主權國家之間的利益沖突，相關國家對統一定義的需求事實上阻礙了這一進程。消除這一長期阻礙必然會帶來國際法上的長足進展。

三、 制定統一的恐怖主義定義的現實阻礙

國際法院的紀堯姆法官認為，恐怖行為在每個國家都應該被犯罪化，刑事程序應該相應的改進完善，即使恐怖襲擊發生在其領土之外，法院也對其有管轄權。 自第二次世界大戰至今，國際刑法的發展仍處于初始階段，仍有部分主權國家認為恐怖主義犯罪是國家事件，而不是國際事件。如何去推動制裁恐怖主義犯罪的國際化進程，制定統一的恐怖主義定義是一個好的切入點。

談及現實阻礙，首先是政治因素。國際上未能制定統一的恐怖主義的定義，并不是技術層面的問題，而是政治性的問題。一方面，國際上部分弱小的、無影響力的、經濟發展羸弱和有社會問題的國家，拒絕接受正式的、統一的恐怖主義的定義。這些國家用此種隱晦的方式為恐怖主義申辯，似乎恐怖主義可以成為其政權無力的借口。

其次是被害國因素。根據被害國國際地位的強弱，會有兩種情況。

一是被害國國力強大，會淪為國內的恐怖主義犯罪，由被害國獨立制裁。

二是被害國國際地位比較低，國際上的公開對話就常常不考慮被害國，也給恐怖主義的國際合作帶來了困擾。撇開被害國可能會將其法律化，但是缺少了被害國參與的國際對話，就得不到切實有效、切實可行的國際共識。

綜上，隨著恐怖主義的愈演愈烈，應對恐怖主義犯罪不再只是各國的國內事件，國際恐怖主義犯罪比重日益增加。在正確區分兩種不同恐怖主義行為的前提下，達成國際統一的恐怖主義定義的共識尤為重要，在此基礎上才能順利展開深度的國際合作，制定與之相配套的法定程序，有效遏制國際恐怖主義犯罪。

注釋：

Rosalyn Higgins， The general international law of terrorism， Terrorism and international law， Taylor & Francis e-Library， 2003，15.

管建強、曹瑞璇.懲治國際恐怖主義以及完善我國懲治恐怖主義法律體系.法學雜志.2015（7）.

分別是《關于在航空器內的犯罪和其他某些行為的公約》（簡稱《東京公約》）、《關于制止非法劫持航空器的公約》（簡稱《海牙公約》）、《關于制止危害民用航空安全的非法行為的公約》（簡稱《蒙特利爾公約》）以及《制止在為國際民用航空服務的機場上的非法暴力行為的議定書》（簡稱《蒙特利爾公約議定書》）、《關于防止和懲處侵害應受國際保護人員包括外交代表的罪行的公約》、《反對劫持人質國際公約》、《關于核材料的實物保護公約》、《補充關于制止危害民用航空安全的非法行為的公約》、《制止危害大陸架固定平臺安全非法行為議定書》、《關于在可塑炸藥中添加識別劑以便偵測的公約》、《制止恐怖主義爆炸事件的國際公約》、《制止向恐怖主義提供資助的國際公約》以及《制止核恐怖行為國際公約》。

Maurice Flory， International law： an instrument to combat terrorism， Terrorism and international law， Taylor & Francis e-Library， 2003，31.

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