創新檢察建議監督方式

賴永光

檢察建議作為檢察機關行使法律監督權的重要手段，有促進法律正確實施、預防違法犯罪、社會治理法治化等作用。然而實踐中，由于存在對檢察建議作用認識不足、制發不規范、整改落實缺乏有效監督等問題，制約了檢察建議作用效果的充分發揮。在新時代，隨著國家監察體制與司法體制改革，新形勢下如何強化法律監督，形成監督者和被監督者合力，建立監督與被監督的良性關系，把沒有硬性要求的檢察建議做成剛性、做到剛性，實現雙贏多贏共贏，福建省清流縣檢察院從制約檢察建議工作開展的根源性問題出發，瞄向檢察建議權責的結構創新，向分層化、系統化改革發力，有效回應多元化的現實法治需求，對檢察建議工作進行試點探索，在增強監督效力、提升司法公信方面取得良好效果。

一、 規范流程細節，探索檢察建議案件化辦理

探索檢察建議案件化辦理機制，實現從線索受理、立項、調查核實、制發、跟蹤回訪、效果評估和結案歸檔的流程化辦理的同時，針對引發問題較多的關鍵節點設置細節化的流程規范。

1.規范制發程序。主要包括：（1）規范立項程序。各部門擬提出檢察建議的，由辦案員額檢察官提請，部門負責人審核，報研究室立項后，經業務部門分管副檢察長批準啟動檢察建議流程。同時，檢察建議書報分管副檢察長或檢察長審批前，承辦部門應當就法律政策等問題征求本院研究室意見。（2）規范檢制發標準。統一使用帶有檢徽、清流檢察標識、統一編號的文書封皮，根據建議類型設計了12種文書模板，確保文書格式內容規范統一。（3）規范調查制度。對于重大事項提出檢察建議的，組成由員額檢察官、檢察輔助人員和法警參加的調查小組，聯合開展調查研究，共同制作檢察建議書，提高檢察建議的針對性。

2.規范送達程序。送達檢察建議可以采取直接送達、宣告送達、郵寄送達等方式。宣告送達參照司法程序設計，檢察人員、被建議單位代表均不得少于二人，應當在檢察建議工作室或專門場所宣告送達。宣告送達檢察建議的具體程序為：（1）檢察人員宣讀檢察建議書；（2）被建議單位代表表明意見；（3）第三方人員發表意見或建議；（4）向被建議單位代表送達檢察建議書。

3.規范備案程序。一方面，要嚴格執行備案制度。制發部門應當在向被建議單位送達檢察建議書的同時將檢察建議書報研究室備案。對宣告送達的檢察建議、被建議單位書面回復，報上一級檢察院、同級人大常委會備案。另一方面，要加大備案審查力度。上級檢察院、發出檢察建議檢察機關的同級人大常委會，發現檢察建議確有不當的，及時作出處理。

4.規范異議處理程序。檢察建議送達后，被建議單位如果對檢察建議有異議的，應當在收到檢察建議之日起七日內提出書面異議。制發部門應當在收到書面異議之日起三日內對被建議單位異議進行核實，經核實認為異議不成立、需要繼續落實的，應當及時將核實情況答復被建議單位，并將異議及處理情況報送同級人大常委會。必要時，可以組織由相關專家、群眾參加的聽證會，進行公開聽證。檢察長或者檢委會對本院制發的檢察建議，上級檢察院對下級檢察院提出的檢察建議，認為確有不當的，應當予以撤銷或者要求下級檢察院予以撤銷；撤銷檢察建議的，應當及時通知有關單位并作出書面說明。

二、跟蹤協助、適當公開，督促檢察建議有效落實

通過規范監督落實程序，爭取支持，提升檢察建議落實效果：

1.規范內部監督落實和效果評估程序。制發部門應當主動了解和掌握被建議單位落實情況，可以通過聯席會議、不定期會商等方式，積極協助被建議單位落實整改，必要時可以派員到被建議單位督促其限期整改。對非涉密檢察建議和被建議單位整改落實情況，經檢察長批準，可以采用適當形式向社會公開，自覺接受社會監督；應當在收到檢察建議回復之日起兩個月內，通過實地回訪、問卷調查等方式對檢察建議效果作出評估。對于宣告送達的檢察建議，應當填寫評估表、制作評估報告，上報分管副檢察長審閱，并向本院研究室備案。

2.爭取支持、配合。堅持黨委領導，接受人大監督，爭取監察委、政府及相關部門支持。比如，建立健全檢察建議和被建議單位的書面回復向同級人大常委會備案制度，檢察機關及時向同級人大常委會報告檢察建議工作的重大部署，定期分析檢察建議工作并向同級人大常委會提交書面報告。對檢察建議沒有正當理由不予采納，特別是對事關國計民生重點領域、群眾反映強烈、黨委政府高度關注的，應當及時提請同級人大常委會啟動相應監督程序。各級人大及其常委會應當通過聽取和審議檢察建議專項工作報告、工作視察、專題調研等方式，督促、支持檢察機關依法開展檢察建議工作，督促有關單位依法行政、自覺接受檢察監督。

三、“專責化+信息化”，試行檢察建議統一管理

法律政策研究室負責檢察建議書的審核把關和登記備案，監督檢察建議的制發流程，建立專門工作臺賬，專人動態化管理。研發檢察建議一體化管理平臺，實現信息共享、流程監控和動態管理。研發檢察監督線索管理平臺。實現檢察建議的流程管控、審核、合并辦理、提醒、數字檢索和存檔。

四、量化考核，促進檢察建議質效提升

借鑒業務工作量化考核的做法，建立數量與質量并重的考評機制。將檢察建議工作的開展情況納入對員額檢察官考評體系，發揮對檢察干警工作思路和工作方法的積極引導作用。把制發檢察建議的數量、回復情況、格式規范化程度等均可以作為考核指標。同時將考評機制與備案審查制度掛鉤，實現對辦案質量和效果的實時考評。

五、完善檢察建議工作的對策和措施

在進一步完善法律法規、強化檢察建議制度保障的基礎上，適應時代發展新形勢，促進檢察建議工作深入開展。

1.完善法律法規，強化檢察建議制度保障。（1）修訂人民檢察院組織法和三大訴訟法，增加關于檢察建議的條款，對檢察建議的適用原則、范圍效力、協作配合等作出規定，明確調查手段、措施、程序，特別是對無正當理由拒不采納檢察建議的，規定相應的責任條款，完善后續保障措施。（2）修訂《人民檢察院檢察建議工作規定（試行）》，針對不同類型檢察建議的運行特點和特殊程序要求，分別制定相應的操作規程。

2.加大公示力度，擴大社會覆蓋面。探索“互聯網+檢察檢索”新模式，在檢察機關官方網站檢務公開欄目中設置專門的非涉密檢察建議公示模塊。檢察建議發出后，根據監督工作需要，通過檢務公開欄目公示，增加社會認知度。被建議單位規定期限內回復，制定整改落實措施的，檢察機關應當通過官方網站公告，對該單位積極妥善解決問題的態度、做法給予正面評價；針對被建議單位規定期限內不予回復、未采取措施加以整改，且行為違法嚴重的、社會影響面廣或影響公共利益的，檢察機關應當形成正式的書面報告，報送被監督單位的上一級機關。仍未糾正的，予以公告，以表明嚴肅立場。同時，借助網民的力量，對檢察建議的發出、落實和整改情況進行持續性監督。

3.升級統一業務系統，完善考評機制。對已經實現檢察建議案件化辦理的部門，進一步改進考評機制，以制作質量和實際功效為主要標準，加強質量抽查和評估工作。對于還未實現檢察建議案件化辦理的部門，建議升級統一業務系統，在相應業務部門下添加檢察建議一項，推動實現檢察建議的案件化辦理。同時，建議將檢察建議工作納入考核范圍，促進檢察建議的廣泛應用。

（作者單位： 福建省清流縣人民檢察院，福建 清流 365300）