國家監察體制改革下人民監督員制度選擇路徑

陳昕

摘 要：人民監督員制度是為監督檢察機關立案偵查的職務犯罪案件運應而生的制度，而隨著國家頂層設計的國家監察體制的誕生，對國家權力的憲制架構將產生重要影響。檢察機關的職務犯罪偵查權轉隸于監察委員會，人民監督員制度的監督對象已經不存在。人民監督員制度體系和監督職能需要重新調試。

關鍵詞：國家監察體制；檢察權；人民監督員

為了加強外部監督，切實防止和糾正檢察機關查辦職務犯罪工作中可能產生的執法不公問題，檢察機關通過引入第三方監督，制定人民監督員制度，完善監督制約機制，進一步提升了檢察機關的司法公信力，是人民群眾有序參與司法渠道、健全和完善檢察權依法獨立行使的外部監督制約機制。黨的十八屆三中、四中全會強調加強人民監督員制度建設，明確其監督重點為檢察機關辦理職務犯罪的全過程。依據司法部會同最高人民檢察院出臺的《人民監督員選任管理辦法》以及最高人民檢察院出臺的《關于人民監督員監督工作的規定》兩個文件，人民監督員監督的對象是檢察機關辦理直接受理立案偵查案件工作中存在的11種情形。2015年以來大田縣院共立案偵查自偵案件43件43人，件件落實《人民監督員監督事項告知書》制度，共邀請人民監督員參與“檢察開放日”活動1次、公開審查逮捕案件討論2件，上提市院人民監督員辦公室擬不起訴自偵案件1件，均取得良好的社會效果、法律效果，切實加強人民群眾對檢察機關從事司法活動的監督，讓人民群眾在參與司法案件中感受到公平與正義。但是隨著監察委員會的成立，檢察機關不再辦理職務犯罪偵查案件，人民監督員制度就沒有了存續的基礎。

一、人民監督員制度必要性

有觀點認為“人民監督員制度能否存續需要重新考慮”，因為“從試點以來，人民監督員的監督范圍先后從‘三種案件、五種情形，到整合為‘七種情形，再發展到‘十種情形。監督范圍在變，但有一點是始終不變的：人民監督員監督的對象是檢察院立案偵查的職務犯罪案件。如果檢察院不再辦理職務犯罪偵查案件，人民監督員制度就沒有了存續的基礎”。但是人民監督員制度的存廢應當著重考量這項制度在新的體制下存在的必要性和合理性以及可行性。人民監督員制度是公眾參與司法的重要制度，人民監督員監督的對象是職務犯罪案件，不取決于檢察機關職權的調整。作為一項運行了十幾年的公眾參與司法的制度，實踐證明這是有效的，當下完全可以整體轉型為對監察委員會的外部監督主體。

二、人民監督員制度選擇新路徑

在國家監察體制改革下人民監督員制度可從以下幾方面進行：

（一）創新管理方式，整合人民監督員制度和行政監察的特邀監察員制度，人民監督員辦公室應作為獨立的部門由司法行政機關成立，建立新型的人民監督員制度。人民監督員制度的衍生主要是針對檢察機關“自偵”職務犯罪的監督，人民監督員監督不因檢察機關職權的轉移而終結，將監督對象由檢察機關轉換成監察委員會。

（二）強化原有監督，人民監督員制度是公眾參與司法的重要制度，設立的初衷是監督作為監督機關的檢察機關，以提高檢察工作透明度和司法公正。繼續將檢察機關對職務犯罪的批捕、起訴、撤案等活動作為人民監督員的監督對象，并把由監察委員會調查終結后移送到檢察機關起訴的案件作為人民監督員監督的重點。

（三）拓展案件范圍，人民監督員制度改革應順勢而動，合理、適當拓寬監督范圍，提高人民監督員參與率，把職務犯罪案件之外檢察機關所辦理的部分案件納入監督范圍，如普通刑事案件中的擬不捕、擬不訴案件；普通重大刑事案件中的批捕、起訴案件；公益訴訟類案件；擬刑事賠償案件；申訴類案件。

（四）健全監督程序，賦予人民監督員部分權利，將檢察機關“提供、說明”式的監督改為人民監督員“主動、兼聽”式的監督。

1.賦予人民監督員閱卷權。關于查閱案卷材料范圍，可以包括案卷所有證據材料和訴訟文書，不再局限于“主要證據目錄”；關于查閱案卷時間階段，可以開始于參加案件監督評議的人民監督員抽選確定、審閱檢察機關提供的有關材料后進行，人民監督員認為必要時，也可以在案件評議階段審閱案卷，檢察機關應當積極配合提供；關于查閱案卷材料地點，可以在檢察機關指定辦案工作區進行。同時，人民監督員應當履行保密義務。

2.賦予人民監督員聽取犯罪嫌疑人及其辯護律師意見的權力。人民監督員在監督評議程序前，提前閱卷后，對犯罪嫌疑人供述等證據有疑問，認為有必要核實的，可以提出當面聽取犯罪嫌疑人及其辯護律師意見的要求，檢察機關應當及時安排會見，不以檢察機關批準為前提，以提升人民監督員參與案件的“親歷性”。

三、完善人民監督員制度的相關立法。

最高人民檢察院于2016 年印發的《關于人民監督員監督工作規定》，是直接調整人民監督員制度的規范性文件，其效力等級較低，效力僅及于檢察機關內部。《人民檢察院組織法》正值修改的良好時機，應當將人民監督員制度十余年的發展創新成果法制化，作出原則性規定。待條件成熟，在《刑事訴訟法》這一基本法律中將人民監督員制度固定下來，最后由全國人大常委會制定或通過《人民監督員法》，規范人民監督員監督組織形式、人民監督員權利義務、監督案件的范圍和監督程序、監督效力等方面內容，全面完整地把人民監督員制度法律化。

結語

人民監督員制度是對查辦案件權力制約機制的重大改革，而不是簡單地對檢察制度和行政監察制度的技術性變革，

人民監督員制度如何適應新形勢下的司法改革，最根本是國家應出臺相應立法，且對此制度的完善應當按照法治精神和原則，發揮立法的引領作用，通過國家層面的立法來保證其在法治軌道上進行。推動人民監督員制度的法制化。

（作者單位：福建省大田縣人民檢察院）