北京市公用事業財政補貼的實踐進展及優化策略研究

張博文，李志斌

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北京市公用事業財政補貼的實踐進展及優化策略研究

張博文1，李志斌2

（1．對外經濟貿易大學，北京市 朝陽區 100029；2．北京城市學院，北京市 海淀區 100083 ）

在財政的巨大投入下，北京公用事業有了長足的發展。公用事業作為準公共品，其有限非競爭性和有限非排他性決定了消費者需承擔部分成本，同時政府財政必須給予資金支持或進行政府購買服務才能確保系統的良性運轉。比較有代表性的，即地方政府對于城市公共交通事業的財政補貼。隨著北京市經濟的增長,城市居民收入的不斷提高，北京市城市居民對公用事業的需求迅速增長，同時公用事業的低價格在一定程度上扭曲了城 市居民的消費行為，刺激了城市居民對公用事業的額外需求，導致財政補貼逐年增加，加重了北京市的財政負擔，還造成了一定的經濟效率損失。因此，應當從多方面改善北京公用事業財政補貼的形式和方法。

公用事業； 財政補貼； 改進措施

一、引言

城市公用事業是保障城市生產經營，維持城市正常運營的基礎和基本條件。具體是指具有各企業、事業單位和居民共享的基本特征，服務于城市生產、流通和居民生活的各項事業的總稱；一般而言，從事城市供水、供熱、供氣、供電、公共交通等行業為城市公用事業。

公用事業作為準公共品，其有限非競爭性和有限非排他性決定消費者需承擔部分成本[2]，同時政府財政必須給予資金支持或進行政府購買服務才能確保系統的良性運轉[3-5]。比較有代表性的，即地方政府對于城市公共交通事業的財政補貼。自2000年以來中國許多城市都采取多種措施來保障公共交通系統的合理運行，2005年國務院出臺多項舉措來確保實行“公交優先”戰略的順利實施[6]。在國家“公交優先”的戰略方向指引下，為了緩解北京日益嚴重的交通擁堵狀況，北京市2006年底發布了《關于優先發展公共交通的意見》，明確以低票價等方式鼓勵公用交通出行。事實證明，鼓勵政策取得明顯效果，至2014年，全市地面和軌道等公用事業日平均客流量至2240余萬人，北京公交出行比例達到48%。同時，財政資金也不斷加大對公用事業的支持力度。北京公共交通財政補貼占當年財政收入的比例呈逐年上升態勢，至2013年達到頂峰，分別占當年北京市公共財政收入和支出的6.04%和5.13%[7]。

二、公用事業財政補貼的合理性與必要性分析

公用事業價格是指這些行業為工業生產和居民生活提供的各類服務的價格。由于公用事業產品具有經營上的壟斷性和地域性，以及價格的單一性和政策約束性，所以政府對公用事業價格一般實行政府定價或政府指導價的管理形式[8]。

許多公共事業存在巨大的外在性導致企業投入與產出的不平衡，企業收益和社會收益的不平衡，會進一步導致公共事業的供給與社會需求的不平衡。另外，鑒于北京市現在的經濟環境和市場的發育程度，許多公共事業外部性的內部化不符合當前實際的情況，只有采用政府參與的途徑——稅收和補貼，來解決上述的幾種不平衡。

一般說來，公用事業政府補貼的目的包括以下幾方面：

（一）確保公用事業的有效供給

公用事業的政府補貼的目的之一就是吸引社會資金對公共事業的投資。許多公共事業巨大的建設費用和營運管理費用和投資回收的長周期是任何企業都無法承受的[9-10]。另外，一些公共事業巨大的外在性在當前市場環境無法內部化的條件下，再加上公共事業投資回收周期長所導致的巨大風險，使得眾多的企業望而卻步，不愿冒巨大的風險投資北京市的公共事業。為了吸引社會資本投資公共事業，降低和分擔社會資本的投入風險，公共事業的建設和運營實行政府財政補貼就成為一個可行的方式，也是政府參與公共事業發展的重要途徑。政府對公共事業的財政補貼降低了企業經營風險，是吸引社會資本進入公共事業建設一個較為有效的方式。

（二）解決公用事業產品市場供給不足

公用事業巨大的正向的外在性導致社會收益和企業收益的巨大差異。一方面，社會收益和企業收益的不平衡是北京市公共事業供給不足的重要原因[11]。這種不平衡在現有的市場環境里是無法得到解決的，因為這種不平衡的解決需要將公共事業的外在性收益內部化[12-13]，北京市的市場與環境無法滿足這種高級的經營模式。所以，政府成為解決公共事業供給不足的最后保證，合理的財政補貼是公共事業有效供給的保障。因此，要消除公共事業供給不足的問題，政府就必須參與進來，成為公共事業產品的最后保障者。另一方面，公共事業巨大的社會收益也是它供不應求的直接原因；既然如此，政府作為市民和社會直接的代理人，應該為這種巨大的社會收益付出成本。另外，合理的財政補貼也是公共事業有效供給的保障。

（三）促進北京市公用事業的良性發展

只有大力發展公用事業才能突破北京市目前的交通瓶頸。公正合理的財政補貼是公共事業服務有效供給的重要保證，促進公共事業運營模式多樣化，降低公共事業建設和運營風險，激勵經營企業探索多樣化的盈利途徑，加速公共事業市場化進程的有效方式[14]。沒有合理的財政保障，以上各個條件就失去存在的基礎，因此合理、積極、公正的公共事業財政補貼機制是北京市公共事業健康發展的前提，也是提高公共事業市場化程度的保證。

（四）提高市民整體福利水平

公共事業的財政補貼是因價格的政府管制所造成的政策性虧損而給予補貼。財政補貼主體是政府，補貼的對象是企業和市民[15]。由此可見，北京市對公共事業的補貼表面上是對企業的，實際上補貼的是北京全體市民以及進京務工人員，是對社會財富的一種再分配。如果財政補貼得合理將大大提高市民的整體福利；反之，則有可能導致相反的效果。

三、公用事業財政補貼的主要形式

公用事業的準公共物品屬性，客觀上需要政府提供一定的資金支持。政府必須對公用事業企業進行一定的管制，以保證企業社會屬性的實現[16]。同時，必須建立相應的補貼機制，采取必要的補貼形式，以保障公用事業企業的正常運轉，提高其服務能力。筆者通過研究發現，北京市的公用事業財政補貼主要分為顯性與隱性兩種模式；顯性補貼主要包括基礎設施建設補貼、企業運營補貼兩類，而隱性補貼則從營業稅率優惠、公用事業場地費用減免等方面得到體現，見表1。

表1 城市公用事業補貼形式

公用事業財政補貼顯性補貼基礎設施建設補貼補貼公用事業基礎設施建設等 企業運營補貼價格補貼補償因政府定價或指導定價所造成的營業虧損。 虧損補貼根據企業申報的上年度財務決算和本年度運營計劃確定補貼額度，明確基數。 隱性補貼營業稅率優惠政府不提供直接資助，而是從稅費、政策、規劃、營業場所等方面予以支持。 公用事業場地使用費用減免

四、北京市公用事業財政補貼分析

（一）北京市公共事業發展現狀

在大量財政投入及財政補貼的支持下，自2007年來，北京市公用事業水平得到了明顯地提升。截至2015年，北京市公共交通線路共有894條，其中軌道交通18條，運營里長20740公里，其中軌道交通554公里，年客運量73.84億人次。北京市供水、供氣及供熱能力也快速提高。到2015年底，全市集中供熱管道長度達到12207公里，集中供熱面積達到58465萬平方米，液化石油氣銷售量和天然氣銷售量分別達到523391噸和1400441萬立方米，居民燃氣用戶為885.7萬戶，自來水綜合生產能力達到每日506萬立方米，自來水供水管線長度和自來水銷售總量分別達到15421公里和103950萬立方米[17]。其中，財政補貼對公共交通企業的正常運營起著至關重要的作用。

表2 2007-2014年公用事業運營情況

數據來源：《2016年北京統計年鑒》。

表3 北京市供水、供氣及供熱發展情況

年份全市集中供熱管道長度（公里）全市集中供熱面積（萬平方米）液化石油氣銷售量（噸）天然氣銷售量（萬立方米）居民燃氣用戶（萬戶）自來水綜合生產能力（萬立方米/日）自來水供水管線長度（公里）自來水銷售總量（萬立方米） 其中：住宅 2007104243720323697319631441327556.43911313377778 2008119484250126738289576578626591.04041411880792 2009121564424027694332693645356600.04241479186881 2010122244671532305299392677009634.24451614489185 2011117345079434563394437726229644.14731696394622 2012110315255535104379371883385713.54111402993826 2013111925459136806453546956852737.44441449598178 20141203856786380855315561088999846.050314994103402 20151220758465390315233911400441885.750615421103950

注：自2012年起，自來水數據口徑調整為城鎮公共供水。

數據來源：《2016年北京統計年鑒》。

（二） 北京市公用事業價格調整

2000-2015年，由于低廉的政府定價，北京市公共事業企業承擔著巨大的虧損，不得不頻頻進行價格調整。

圖1 北京市居民用水水價歷年調整圖

數據來源：北京市物價局歷年水價調整資料。

2007年低票價政策實施以來，北京公共交通補貼急速增加，到2013年為200.1億元。軌道交通的一票制和低票價扭曲了市民的交通出行行為，造成了軌道交通超負荷運行，2014年日均客運量高達928萬人，高峰時段軌道交通更是不堪重負，帶來了一定的安全隱患。

而同期北京地鐵運營成本結構見圖2。

圖2 北京地鐵運營成本比

2014年9月，北京市相關部門召開了公共交通票價調整聽證會，2014年11月27日，北京市公共交通價格調整政策發布會召開，會議公布了北京市公交和地鐵調價方案，即自2014年12月28日起，北京公共交通新票價調整至地鐵價格由6公里內3元起，公交事業10公里內2元起。

（三） 北京市公用事業財政補貼

為保障北京城市公用事業發展，2006年至2010年，北京市分步實施了市區地面公交持卡2折、4折優惠票價，軌道交通全路網2元單一票制，城郊地面公交統一執行持卡優惠等系列低票價措施；公共交通補貼逐年增長，5年來公共交通共安排財政補貼453億元；并對保障城市正常運行的油、電、氣、運、糧等各項進行惠民補貼。2011年至2015年間，為滿足市民低成本出行需求，保障“公交優先”戰略，北京市全市共投入公共交通運營補貼805.8億元以支持公共交通運營，投入供熱、供水、供電、供氣及油價補貼496.7億元，對全市城市供熱單位和分戶采暖居民用氣進行燃料補貼，對農村地區居民實行炊事用液化石油氣補貼，并對供排水企業的政策性虧損進行補貼。

據不完全統計，北京市2010年至2013年對供熱、供電和排水的財政補貼額見表4。

表4 2010-2013年北京市熱、水、電財政補貼額

年份供熱供電排水 201025.88（企業電價補）N/A 201136.35.2（燃氣電價補）17.6（政策性虧損補） 201242.410.4（燃氣電價補）15.9（政策性虧損補） 2013N/A7.5（燃氣電價補）19.2（政策性虧損補）

數據來源：依據歷年北京財政預算及結算數據及公開資料。

2016年上半年，對于公用事業的財政補貼就已達247.5億元，占上半年北京市一般公共財政收入額2869.1億元的8.63%，創近年新高，詳見表5及圖3。

表5 2008-2016年上半年北京公用事業補貼（單位：億元）

年份路面交通補貼軌道交通補貼公共交通補貼總額一般公共財政收入公用事業補貼總額公共交通補貼占公共財政收入比例公用事業補貼占公共財政收入比例 2008年91.57.999.41837.32N/A5.41%N/A 2009年104.219.7123.92026.81N/A6.11%N/A 2010年110.924.4135.32353.93N/A5.75%N/A 2011年125.231.7156.93006.28N/A5.22%N/A 2012年138.236.81753314.93N/A5.28%N/A 2013年15050.1200.13661.11277.95.47%7.59% 2014年100.9531544027.16276.73.82%6.87% 2015年83.758.8142.54723.86358.93.02%7.60% 2016年H1N/AN/AN/A2869.1247.5N/A8.63%

數據來源：依據歷年北京財政預算及結算數據及公開資料。

圖3 北京公用事業補貼總額及占財政收入比例

雖然北京市每年用于公用事業的財政補貼絕對額和相對額都在逐年增加。但隨著城市規模擴大和人口數量增長，城市居民對公用事業的訴求也不斷提高。例如公共交通雖已進入快速發展期但仍無法滿足需求，而熱力、自來水、排水、環衛部門也亟需加快發展。較為突出的問題主要體現在三個方面：一是政府的財政負擔日益加重；二是城市公用企業的服務水平不能完全滿足城市發展和居民的需要；三是公用事業企業融資能力弱，成本壓力大，持續發展能力不強。此外，隨著改革的深化，新的矛盾和問題也不斷出現，如能源價格體制改革與貧困低收入家庭的用熱、用水和用氣等。

五、提升北京市公用事業財政補貼效率的政策建議

（一） 轉變現有補貼模式，充分發揮市場機制作用

北京市的公用事業當堅持市場化的改革方向，最大限度地運用市場機制對城市公用企業進行市場化改革，實現市場化運作。推動政府從事后“財政補貼”模式向事前“購買服務”模式轉變。與事后的財政補貼相比，通過預先選擇機制，政府購買公用事業提供的服務能夠更有效地分配市場資源，提高整個社會的經濟運行效率。

（二） 從政策、稅費和資金來源等多方面進一步加大公用事業補貼力度

加大對北京市公用事業補貼的支持力度，是支持城市公用事業發展戰略的重要舉措，所以應從地方立法的角度出發建立公用事業專項補貼資金，拓寬公用事業補貼資金來源渠道，以保證補貼資金能及時到位。同時政府還應改善公用事業企業的經營環境，提高公用事業企業的運營收入。

（三） 合理確定補貼范圍，保證補貼資金效用最大化

由于公用事業企業所承擔的社會屬性，對城市公用事業企業給予相應的財政補貼，要區分公益性客運服務與經營性服務，使財政補貼做到有的放矢。同時，應探索恰當的考核指標以便核實政策性虧損，采取政府、企業和社會公眾代表三結合的方式，逐步理順公共產品和服務的價格形成機制和價格調整機制，從而促使企業提高運營效率。合理有效的公用事業補貼機制至少需要保證企業提供信息的真實有效，以及完善的資金監管機制，同時需要防止過度補貼導致消費行為扭曲現象的發生。

（四） 改進補貼模式，研究直接補貼和綜合補貼之間的關系

直接補貼有利于發揮價格杠桿的作用，可以有效引導消費者對某類公用物品的消費需求，利于實現政府的政策目標；綜合補貼通過低保、退稅、消費券等方式對市民進行補貼，有利于提高北京市的經濟運行效率，提高全社會經濟福利。對于兩種補貼模式，有必要進行全方位的考量。

（五） 通過需求補貼來解決社會公平性問題

在公用事業服務的短缺階段，財政補貼的目的是保障公用事業服務的運營企業的正常運作。采用直接、間接方式補償公用事業運營企業提供的城市公共服務的成本可以取得良好的效果。但從長期來看，這種財政補貼政策應當以消費者為中心，側重解決社會公平問題，特別是解決貧困消費者的消費問題，這樣才能有效促進經濟社會的和諧與有序發展。而在財政補貼方法的選擇上則要以需求補貼為主，以解決那些尚未獲得城市公用事業產品和服務的潛在消費者的可得性問題。

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Practice Progress and Optimization Strategy of Financial Subsidies to Beijing Public Utilities

Zhang Bowen1, Li Zhibin2

( 1. University of International Business and Economics, Chaoyang District, Beijing 100029, China;2. Beijing City University, Haidian District, Beijing 100083, China )

With huge financial investment, Beijing public utilities have shown tremendous growth. As the quasi-public goods, public utilities possess the limited non-competitiveness and limited exclusivity that require consumers to undertake part of cost and the governments to provide fund support or complete the purchase service to ensure the normal operation of system. Financial subsidies provided by the local government for the urban public transportation industry is more representative. With the economic growth of Beijing and continuous improvement of urban resident income, the needs of Beijing citizens for the public utilities also increase rapidly. Meanwhile, the low price of public utilities distorts the consumption behavior of urban citizens in some certain and stimulates the additional demand of urban citizens for public utilities, which leads to the increase of financial subsidies year by year, increases the financial burden of Beijing and results in certain loss of economic efficiency. Therefore, the form and method financial subsidies to Beijing public utilities should be improved from multiple aspects.

public utilities, financial subsidies, improvement measures

2018-09-16

張博文（1990-），男，天津人，碩士研究生，研究方向：固定收益，政府經濟管理。

李志斌（1975-），男，河北高邑人，博士，助理研究員，研究方向:公共政策，科技管理。

F812.7

A

1673-9639 (2018) 10-0094-07

（責任編輯 陳 儉）（責任校對 張鳳祥）（英文編輯 田興斌）